2020年12月华东森林经理Nov.2020第34卷增刊East China Forest Management Vo1.33增刊
卢佶
（国家林业和草原局华东调查规划设计院浙江杭州310019） 摘要：《林地审核审批管理办法》颁布以来，林地保护等级已成为林地保护规划重要属性因子，通过林地分级管理，明确了各类建设项目使用林地范围，保障森林资源发展空间。随着当前经济社会发展形势和生态建设政策发生重大变化，出现了原有划分标准不够细致、不够全面等问题。通过分析目前外部环境，提出了优化完善分级管理制度的相关建议。 关键词：林地保护利用规划；林地分级管理
中国同学录中图分类号：F326.27文献标识码：B文章编号：1004-7743（2020）增刊-0026-05
1引言
2010年国务院批复了《全国林地保护利用规划纲要（2010-2020年）》（国函〔2010〕69号）(以下简
称《纲要》)，该规划是指导我国近十年林地保护利用工作的纲领性文件。自《纲要》实施以来，我国的林地保护利用工作取得了明显成效：划定了林地的范围，明确了林地用途规划布局以及林地保护利用的方向，是林地用途管制的依据。特别是《林地审核审批管理办法》（35号令）、《林地审核审批管理规范》（林资发﹝2015﹞122号文）颁布以来，林地保护等级成为林地保护利用规划的重要属性因子，通过规划内林地分级管理等规划内容，明确了各类建设项目可使用林地的范围，管控林地转为建设用地的总量，减少了林地流失，保障了森林资源发展空间的林地总量。《纲要》的规划内容将于2020年到期，由于当前经济社会发展形势和生态建设政策发生重大变化，特别是在生态红线划定以来，出现了原有划分标准不够细致、不够全面及与生态红线管控内容不匹配等问题。本文以浙江省为例，分析现有林地分级管理制度存在的问题，并对完善新一轮林地保护利用规划林地分级管理制度提出相关建议。
2浙江省现行林地分级管理制度的主要内容
2.1浙江林地保护规划编制实施概况
浙江省根据国家林业局统一规定，统一制定了规划基数调查更新技术标准，将各县的森林资源数据统一更新到2009年，同时组织3个专题组、确立12个课题进行专门研究。规划大纲于2011年7月通过国家林业局审查同意。规划编制组以修改完善后的省级规划大纲和专题研究成果为基础，开展林地保护
、利用及结构、布局、方向、措施、政策等多方案设计和评价。充分落实《全国林地保护利用规划纲要（2010－2020年）》下达给浙江省的林地保护利用目标和任务，阐明规划期内浙江省林
地保护利用战略，明确林地保护利用的规模、措施及相应工程，制订林地分级、分等、分类、分区保护利用方案，提出规划实施的保障措施，形成了浙江省林地保护利用规划成果。
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2.2林地分级标准
根据生态脆弱性、生态区位重要性以及林地生产力等指标，浙江省对林地进行系统评价定级，划定为Ⅰ级、Ⅱ级、Ⅲ级和Ⅳ级4个保护等级。分级标准与《全国林地保护利用规划纲要》相比较，其中Ⅰ级、Ⅳ级保护林地范围与全国标准范围基本相符；Ⅱ级保护林地当中，浙江省明确将省级公益林、自然保护小区及风景名胜区纳入Ⅱ级保护林地管理范畴。2.3林地分级管理
浙江省坚持严格保护、科学经营、持续利用的原则，根据林地的保护等级，分别制定相应的保护、利用和管理措施。在管理措施方面，浙江省结合地方实际，考虑了当时社会经济发展需求，对重大基础设施项目占地预留审批可行性，同时在Ⅳ级保护林地管理措施中，鼓励科学推进低丘缓坡资源综合开发。浙江省规划Ⅰ级保护林地在原有28.31万公顷的基础上，到2020年增加了6.06万公顷；Ⅱ级保护林地在171.22万公顷的基础上，到2020年增加了94.04万公顷。具体管理措施见表1。
表1林地保护分级
单位：万公顷、%林地分级面积占林地比重用途及管制措施
Ⅰ级28.31 4.29实行全面封禁保护，禁止生产性经营活动，原则禁止改变林地用途。
张叶帆Ⅱ级171.2225.91实施局部封禁管护，鼓励和引导抚育性管理，改善林分质量和森林健康状况，禁止商业性采伐。除必需的工程建设占用外，不得以其他任何方式改变林地用途，严格限制建设工程占用有林地，其他地类严格控制。
Ⅲ级94.7714.34控制征占用林地特别是有林地。适度保障能源、交通、水利等基础设施和城乡建设用地，从严控制商业性经营设施建设用地，限制勘查、开采矿藏和其他项目用地。重点商品林地实行集约经营、定向培育。公益林地在确保生态系统健康和活力不受威胁或损害下，允许适度经营和更新采伐。
Ⅳ级366.4455.46严格控制林地逆转，限制采石取土等用地。推行集约经营、农林复合经营，在法律允许的范围内合理安排各类生产活动，科学推进低丘缓坡资源综合开发，最大限度地挖掘林地生产力。
3完善林地分级管理制度的外部环境分析3.1林地“一张图”更新常态化
2012年，浙江省以2009年的森林资源二类调查数据为基础建立了全省林地“一张图”，同年安吉、龙泉
两县市被列入试点，开展了县级林地年度变更试点。为全面完善林地“一张图”更新资源数据，2014年起，浙江省将林地变更调查工作和森林资源二类调查工作相结合，用三年时间，全面同步修正完善了林地“一张图”。2017年起，以县为单位的林地年度变更调查就进入了常态化，为森林资源管理提供动态的基础信息。林地保护等级作为“一张图”内重要的管理属性因子，它的动态变化直接影响林地的占用审批，因此规范林地变更工作，对实事求是反映林地分级现状及规范使用林地审批起到至关重要作用。
3.2生态红线划定
2017年2月，国务院印发了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》(以下简称《若
干意见》)，标志着全国生态保护红线划定与制度建设正式全面启动。《若干意见》明确指出生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理，这是重大性的思路突破。2017年6月，国家环保部发布了《生态保护红线划定指南》(环办生态[2017]48号，以下简称《划定指南》)，对生态保护红线分类体系、划定内容和方法进行了细化调整。浙江省于2018年7月正式划定了生态保护红线总面积3.89万平方公里，其中陆域生态保护红线面积2.48万平方公里，陆域生态保护红线中大部分属于林地管理范畴，与Ⅰ级保护林地管控要求相符。因此，在当前新形势下，研究完善Ⅰ级保护林地管控范围与管控策略、构建林地分级管控体系，已经成为新一轮林地保护规划编制当中一项十分紧迫的任务。
4现行林地分级管理制度存在的问题我不是郭靖
4.1高保护等级林地面积呈下降趋势
根据《浙江省林地保护利用规划（2010—2020年）》实施的林地分级保护管理措施要求，高保护等级林地属于主体功能区的禁止开发区和限制开发区，确保面积不减少，生态功能不降低，具体Ⅰ级保护林地在原有28.31万公顷的基础上，规划到2020年增加6.06万公顷，增加0.87%。而根据2017年林地变更数据统计，Ⅰ保护等级林地面积下降趋势明显，Ⅰ级保护林地面积下降至14.73万公顷，占比下降了2.09%，原因主要有以下几点：一是浙江省近年来社会经济高速发展，高铁、高速、水电站等大批重点基础设施项目挤占重要生态区域；二是国家级公益林区划落界的完善，导致Ⅰ级保护林地的被动调整；三是现行浙江省林地保护利用规划基准数据是以2009年林地落界为依据，当时数据时效性差，与实际存在着误差，2017年林地“一张图”是基于全省新一轮森林资源二类调查工作基础上修正完善的，导致Ⅰ级保护林地面积下降；四是部分县区存在通过每年林地变更主观随意调整保护等级的情况。
表2各级林地面积与占比
单位：万公顷、%保护等级
Ⅰ级
保护氯化镁
Ⅱ级
保护
Ⅲ级
保护
Ⅳ级
保护2009年
（现状）
面积28.31171.2294.77366.44
etrust占全省林地比重 4.2925.9114.3455.46 2020年
（规划）
面积34.37265.26113.37253.00
占全省林地比重 5.1639.8317.0237.99 2017年
（林地
变更）
面积14.73204.0163.26387.98
占全省林地比重 2.2030.459.4457.91 4.2Ⅰ级保护林地管理范围与生态红线划定
范围不匹配
根据《生态保护红线划定指南》要求，生态红线管控要求原则上按禁止开发区域的要求进行管理，与Ⅰ级保护林地管理要求基本相符。目前，《生态保护红线划定指南》中明确将国家公园、森林公园的生态保育区和核心景观区，风景名胜区的核心景区，地质公园的地质遗迹保护区，世界自然遗产的核心区和缓冲区等纳入生态红线区域，而现行林地保护利用规划中Ⅰ级保护林地范围存在交错情况普遍。具体表现在：一是管控对象缺失。国家公园、风景名胜区核心区及地地质公园的地质遗迹保护区等均未体现在Ⅰ级保护林地保护范畴内，而流程1000公里以上江河干流及其一级支流的源头汇水区也未明确
纳入生态红线管控范围。二是同一类保护地内管控范围不一致，例如林地保护利用规划中，仅要求将省级以上自然保护区的核心区和缓冲区纳入Ⅰ级保护林地范围，而《生态保护红线划定指南》要求须将自然保护区整体纳入生态红线管控。三是管控对象表述不一致。林地保护利用规划中要
求将重要水源涵养地划入Ⅰ级保护林地，而指南仅需将饮用水水源地的一级保护区纳入生态红线范围，前后两者含义不同，范围也不尽相同。因此交错的管控范围，将对社会经济发展和林地审批管理带来极大的不便。
4.3分级管理制度与林地审核审批要求不一致
自2015年5月1日国家林业局颁布《建设项目使用林地审核审批管理办法》以来，通过规划内林地分级管理等规划内容，明确了各类建设项目可使用林地的范围，成为了林地用途管制的重要手段。但是，从林地保护利用规划林地分级管控措施来看，其管控要求严于审批管理规定。一是林地保护利用规划Ⅱ级保护林地管理措施当中，明确要求“除必需的工程建设占用外，不得以其他任何方式改变林地用途，禁止建设工程占用森林，其他地类严格控制”。而在实际审批环节，往往仅考虑项目类型是否符合审批规定，并不考虑生态脆弱性、林地生产力等分级因素，导致部分天然林和单位面积蓄积量高的林地被经营性项目占用。二是林地保护利用规划Ⅲ级保护林地管理措施当中要求“严格控制征占用森林。适度保障能源、交通、水利等基础设施和城乡建设用地，从严控制商业性经营设施建设用地，限制勘
查、开采矿藏和其他项目用地。”而在实际审批当中，Ⅲ级保护林地与Ⅳ级保护林地审批要求相近，导致部分商业性经营项目和开采矿山项目占用Ⅲ级保护林地或地方公益林。
5完善新一轮林地保护规划林地分级制度的几点建议
5.1严格控制高保护等级林地转为低保护等
级林地
在林地保护等级划定以后，原则上不能随意调整保护等级，特别是将高保护等级林地转为低保护等级林地。一是规范森林资源“一张图”年度更新工作的培训和审查，严防林地保护等级、国家公益林保护等级等重要管理因子的填写不符合林地保护利用规划技术规程的情况出现；二是严格控制省级以上重点公益林变更调出；三是对于确须占用高保护等级林地的项目，建议对高保护等级林地实行总量控制和占补平衡原则。确保区域生态功能不降低。
5.2准确划定分级管理范围
新一轮林地保护利用规划林地保护等级的划定，需要林草部门在空间规划系统保护思路的引领下，统筹考虑各类重要生态敏感区域，处理好与生态红线的关系，特别是使Ⅰ级保护林地范围与生态红线范围有机联系，明确各类生态禁止开发区域，要着力解决好“准”的问题，使各级保护林地范围划定建立在
实事求是、科学准确、能够经得起时间检验的基础上，同时确保高保护等级林地面积不减少，生态功能不降低。一是明确国家公园和风景名胜区核心景区的主体功能定位，纳入Ⅰ级保护林地范畴。二是细化世界自然遗产地、湿地公园等自然保护地范围内的保护对象，做到与生态红线充分衔接。三是要结合新形势新要求，将天然林等纳入高保护等级林地，以保证天然林2亿公顷的保有量。
5.3优化分级管理制度
级别越高的林地区域实行更为严格的保护措施，这是对主体功能区实行差异化管理的要求。继续优化对不同类型和不同级别的林地实行不同的管控措施，设置不同的生态标准和项目准入强度。同时，适时修订《建设项目使用林地审核审批管理办法》，以适应新时期林地保护利用的新情况和新要求。
（1）Ⅰ级保护林地的管控基本要求必须是“性质不转换，功能不降低，面积不减少，责任不改变”。具体而言，该范围内的林地在今后的管理过程中，土地性质不允许任何形式的转化；生态功能不能下降；自然生态系统、生物落、生态系统整体状况能够保持持续稳定；区域总量不减少。总体而言，Ⅰ级保护林地范围内，实施最严格的保护措施。如果是国家级和省级的重大基础设施或者是重大民生建设项目占用林地，必须经过科学论证和公众参与的程序；应当尽量避免经过Ⅰ级保护林地，同时实施占补平衡。
（2）Ⅱ级保护林地管控要求的核心是“严格控制”。具体表现在：对于Ⅱ级保护区域内实施开发的项目，
实施严格的门槛和准入制度，优先考虑生态建设、公共基础设施、生态旅游、低能耗和高新技术产业，明确禁止勘察采矿和经营性项目占用林地，严格限制建设工程占用天然林和单位面积蓄积量高的林地。实行总量控制和占补平衡原则，对林地实施局部封禁管护，改善林地生态系统状况和森林健康状况。
（3）Ⅲ级保护林地管控要求的核心是“适度控制”。具体表现在：对于Ⅲ保护区域内实施开发的项目，实施合适的准入制度，优先考虑符合相关规划的经营性项目，禁止勘察采矿、风电、光伏等限制类项目占用林地，对商品林地实行集约经营、定向培育。
（4）Ⅳ级保护林地管控要求的核心是“合理利用”。具体表现在：限制勘察采矿、风电、光伏等限制类项目占用林地，合理安排各类生产活动，推行集约经营、农林复合经营，最大限度地挖掘林地生产力。
5.4建立定期评估与完善保护等级调整制度
新一轮林地保护利用规划实施后，应建立并规范规划定期评估和适时修改制度，把静态的林地规划与动态的实施管理相结合，保持规划的现实性与合理性。林地保护规划的规划期一般为10年，10年规划期包含国民经济和社会发展2个五年规划时间。根据经济形式的发展，各地都会对经济发展供求提出新的要求，而林地分级管理又是林地用途管制的重要内容，因此必须对林地保护规划特别是县级规划
作定期评估与适时修改，调整规划目标及保护等级。笔者认为，应建立林地保护利用规划定期评估与调整完善制度，每个国民经济和社会发展五年规划前一年，就要对林地保护规划进行评估；根据评估结果，在每个国民经济社会发展五年规划的第一年完成林地保护利用规划的修改完善。同时，对因重大项目建设、公益林调整等原因急需保护等级调整的县市区，应编制林地保护利用规划局部调整报告，由政府组织论证，明确调整原因及生态影响，报省级林草部门审查，当地政府批复，并将调整数据体现在修编报告中。
参考文献：
[1]韩爱惠，曾志秋.践行五大发展理念创新林地用途
管制——对新常态下林地用途管制制度的思考
[J].国家林业局管理干部学院学报,2017,23(12): 233-237.
[2]王伟．林地分等定级及估价技术研究[D]．长沙：
中南林业科技大学，2009．
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