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李小军
[ 摘要] 第十一届全国人民代表大会首次出现了农民工代表, 由此, 农民工选举权问题再度成为人民关注的焦点。农民工是城市产业工人的重要组成部分, 他们对城市经济的发展起着重要作用。但是, 由于二元体制的影响以及我国选举制度的一些缺陷, 农民工选举权的行使受到了一定限制, 保障农民工的选举权对实现我国社会主义民主、建设社会主义和谐社会具有重要意义,
名额的分配、选区划分和选民登记等方面加强对农民工选举权的保护。 [ 关键词] 农民工选举权选举制度
甚至遭到剥夺。而
因此, 应该从代表
[ 中图分类号] D 03414 [ 文献标识码] A [ 文章编号] 1003—7470 (2009) —01—0118 (04)
[ 作者] 李小军讲师福建师范大学福清分校福建福清350300
一、农民工选举权行使的现状分析记为原则。而大量农民工虽然在其户籍地参加了选
民登记, 但户籍地与工作地相分离的现实却严重限
制了农民工行使选举权。首先, 农民工因为工作地
远离户籍地以及交通费用、请假难等原因难以回到
户籍地进行选举, 致使其无法真正行使选举权。其
次, 农民工长年在外, 对户籍地了解逐步减少, 他们
博士论文与户籍地的利益关联随着外出时间的延长而日益疏
远, 这样, 他们对户籍地事务的关切度也随之下降,
从而造成农民工盲目地进行投票选举, 他们的选举
权也被变相“剥夺”了。第三, 一些省市对农民工
参与户籍地选举设置门槛, 致使部分农民工丧失了
选举权与被选举权。如《甘肃省村民委员会选2008 年3 月5 日, 第十一届全国人民代表大会
胜利召开, 与往届全国人民代表大会不同的是, 这届
大会首次出现了农民工代表。分别来自上海、广
东、重庆三地的朱雪芹、胡小燕和康厚明等 3 位农
民工入选为全国人大代表, 这就使农民工这个庞大
的新生社会体在最高国家权力机关中有了最直接
的代言人。这既是我国社会主义民主事业进步的一
个体现, 也是我国党中央对农民工问题高度重视的
结果。然而, 正如有关媒体所报道的: 农民工入选
全国人大代表, 这只是一个令人欣慰的开始。如何
切实保障农民工的选举权, 使他们的利益诉求能够
得到表达, 还需要我们认真地探讨。目前, 我国农
民工在行使选举权方面还存在一些问题, 尤其是在
基层选举方面, 农民工无论是在户籍地还是在居住
地参加选举, 选举权都难以真正得到实现。
11 农民工参与户籍地选举的现状我国现行选
举制度是以户籍制为基础, 各省市
在其选举实施细则中均规定了选民登记以户籍地登
举办法》第十一条第二款规定：离开本村超过
半年, 未承担村民义务, 其户口尚未迁出的不予登
记。〔1〕假如这些村民在其居住地没有进行选民登记,
那么, 他们其实就被剥夺了选举权。正是由于上述
原因, 农民工回户籍地参与选举的比率一直很低。有
学者于2001年春夏之际在湖北省武汉市对农民工
进行了随机的问卷调查, 被调查的753 名对象中, 只
3 本文系福建省教育厅资助项目“农民工法律权利的保护”(编号: JB S07146) 的部分研究成果。
·118·风力摆
有145 人参加过家乡的最近一次村委会选举, 仅占调查对象总数的l9. 3% , 而没有参加过选举的则有599 人, 占79. 5% 。〔2〕郑传贵先生对江西省南昌市的调查也显示, 高达8117% 的农民工自外出打工后就没有参加过村委会的投票、选举, 只有15% 的人参加过。〔3〕
21 农民工参与居住地选举的现状我国的《选
举法》虽然规定选区可以按照生产
单位、事业单位、工作单位划分, 但由于没有配套制度加以细化, 使这样的规定在现实中难以得到很住地选举活动的只有极少数, 大多数的农民工依旧无法参加居住地的选举活动。
二、保障农民工选举权的意义
选举是市民社会对政治国家的直接的、不是单纯想象的而是实际存在的关系。因此, 选举构成了
〔6〕
真正市民社会的最重要的政治利益。选举权是人们对其信托的人确定授权的契约, 亦即将人民集体行使的个人权利转化为人民的集体的权利, 托付给人民所选出的代表和官员, 使之转化为国家权力, 反
〔7〕
过来依靠它保护人民自己的权利。因此, 选举权是公民最基本的权利, 也是保障公民其他权利的基础。
11 保障农民工选举权是社会主义民主的本质要求
我国社会主义民主的本质就是人民当家作主, 这是由我国的国家性质决定的。作为社会主义国家，人民是国家的主人, 国家的一切权力属于人民, 人民依法享有管理国家事务、管理经济和文化事业、管理
社会事务的权利。然而, 并不是人人都需要直接参与到管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务中去, 而是通过选举选出自己的代表, 组成国家权力机关, 由他们代表自己行使管理国家的权力。因此, 保障人民的选举权, 直接关系到人民能否当家作主, 也决定了社会主义民主能否真正实现。目前, 我国的农民工已经发展到近 2 亿人的庞大体, 他们是人民的重要组成部分。他们能否行使选举权并选出自己的代表进入各级人民代表大会, 不仅关系到人大代表是否具有广泛的代表性, 也关系到农民工这个庞大的体能否真正实现当家作主、行使管理国家的权力, 因此, 保障农民工选举权是社会主义民主的本质要求。
21 保障农民工选举权是建设社会主义和谐社会的要求
由于长期二元体制的影响, 在“城乡有别”思想的作用下, 具有农民身份的农民工已在城市被弱化和边缘化, 他们的就业帄等权、休息休假权、社会保障权、劳动报酬权等权利大都得不到应有的保障, 特别是赖以生存的劳动报酬经常被拖欠或无理克扣, “追薪”“讨薪”事件屡见报端。尤为严重的是, 当农民工的权利受到侵犯时, 由于有的地方政府部门的漠视, 使农民工得不到相应的救济, 这样就会引起农民工对城市、社会的不满和仇视, 有的
好的实施。同时, 这个规定也不是强制性规定，些地方政府基于多一事不如少一事的惰政思想, 愿对农民工集中的地区划分选区。更突出的是，一不由
于外来人口越来越多, 为保护原有城市居民的既得利益, 一些城市很少将农民工登记为选民, 从而使农民工无法参与工作地的选举。近年来, 一些农民工较多的地区, 虽然吸纳农民工参与了居住地的选举, 但仍然存在不少问题: 一是农民工代表名额少, 选民登记率低。以浙江省义乌市大陈镇为例, 全镇共有人口6 万多, 外来人口就有3 万多人, 占了一半, 市人大确定的镇人大代表名额共86 名, 其中只有7 名属于外来人员, 在 3 万多个外来民工中最终登记了2940 名选民, 还不到10% 。〔4〕二是农民工要在居住地进行选择须取得户籍地的选民资格证明。根据全国人民代表大会常务委员会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》中第九条规定, 选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的, 在取得原选区选民资格的证明后, 可以在现居住地的选区参加选举。由于农民工参与选举的意识淡薄, 并且已离开户籍地, 对于无直接经济利益的选举活动, 他们很难花费大量的时间及金钱向户籍地索取选民资格证明。三是农民工须在居住地居住一定期限。据《浙江省县、乡两级人民代表大会代表选举实施细则》规定, 户籍是外地的选民在现居住地一年以上可以在现居住地选区登记。正是以上原因, 致使很多农民工不能在居住地登记为选民, 不能参加当地的选举。而能被选举为地方人大代表的农民工就更是凤毛麟角了。2004年4 月, 有学者对湖南省长沙市439 户农民工政治参与状况的问卷调查显示, 农民工在城市的政治参与比例很低, 参加过社区选举的只有26 人, 仅占519% 。〔5〕从上述两个数据可以看出, 我国将近2 亿的农民工能够参与居
农民工甚至不惜铤而走险, 报复社会, 如广东省深圳市的“阿星”事件和王斌余讨薪杀人事件就是血腥的
实例。因此, 农民工问题的持续存在, 会对社会的稳定构成潜在的威胁, 很不利于社会主义和谐社会的构建。可见, 农民工问题的症结在于农民工在国家权力机关没有自己的代表, 没有人能全面地反映他们的利益诉求, 他们的意愿也得不到体现。虽然在往届人大会议上, 有的代表也提及到农民工问题, 但由于他们本身不是农民工, 难免以偏盖全, 有的官员代表甚至还会有意掩盖或回避这一问题。基于此, 要解决农民工问题, 就必须保障农民工的选举权, 让他们选举出自己的代表, 由这些代表来反映农民工的问题, 这样才可能最全面地反映农民工情况。也就是说, 由他们提出议案, 才能全面地反映农民工的利益诉求, 体现农民工的真实意愿。同时, 农民工代表也可以行使监督权, 对于用人单位侵犯农民工权益的行为、对于有关部门的消极不作为的情况都可以进行有力监督, 直至农民工的权益得到维护。此外, 通过行使选举权还可使农民工增加对居住地的认同感, 增强农民工的主人翁责任感, 这样更能激发农民工对居住地的奉献精神, 更有利于社会主义和谐社会的构建。题外, 还要解决其住房以及城市基础设施等问题。马克思曾经指出, 经济基础决定上层建筑。在这些经济问题没有解决之前就去奢谈什么选举权的问题，这无疑是舍本求末。因此, 以废除户籍制来解决农民工的选举权问题是不现实的, 也是不可行的。那么, 如何才能较好地解决农民工的选举权问题呢? 笔者认为, 可以从以下几个方面进行:
11 废除那些设置条件剥夺农民工选举权的地方性法规
《甘肃省村民委员会选举办法》第十一条第二
款: “离开本村超过半年, 未承担村民义务, 其户口尚未迁出的, 不予登记”。《西藏自治区村民委员会选举办法》第十三条第二款也有类似规定。根据我国《宪法》第三十四条以及《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第三条的规定，我国公民不能享有选举权的唯一例外是被剥夺了政治权利, 而上述地方性法规却将是否承担村民义务作为进行选民登记的条件, 显然是违反我国《宪法》和《选举法》的, 因而应该予以废除。
21 改变代表名额的分配方法, 增加农民工代表的名额
目前, 在我国人大代表中, 农村每一代表所代表的人口数是城镇每一代表所代表的人口数的四倍, 这主要是为了在农民占大多数的情形下保持工人阶级的领导地位, 而“进城就业的农民工已经是产业工人重要组成部分”却被忽视了。纵观世界历史, 在工业化进程中很多工人都是直接由农民演变而来的。英国的圈地运动、美国的南北战争都使很多农民直接转化为工人。而我国的农民工只是我国二元体制下的一个特别产物, 他们虽然还保持着农村的户籍, 实质上却已成为我国产业工人的重要组成部分, 他们与城市工人一样具有严密的组织性和严格的纪律性, 同样是社会先进生产力的代表, 因此, 他们理应享有与城市工人帄等的权利, 包括在选举过程中拥有相等的代表名额。
31 科学划分选区, 将农民工集中的地区划分为独立的选区
选区的划分直接关系到选举权帄等性原则的实现, 对代表的产生有着至关重要的作用。我国《选举法》psc
第二十四条第二款规定: 选区可以按居住状况划分, 也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。而将农民工居住较为集中的地区或者工作较
三、保障农民工选举权实现的对策
如何解决农民工的选举权问题, 理论界有人主张废除户籍制, 放开农民工进城的限制, 使农民工直接融入到城市生活, 其政治权利也随其人身的迁徙而转移到城市。笔者认为, 在城市化水帄不高的现实下, 这只是一种乌托邦式的幻想。首先, 并不是所有的农民工都能迁移到城市。现在很多农民工进城, 他们的目的并不是想在城市安家落户, 而仅仅是想利用城乡之间的收入差距, 获取更多的收入以改善自己及家人的生活。就目前而言, 有能力迁移到城市的农民仅仅是很小的一部分。因为迁入城市首先要面对的就是高昂的房价以及比农村高得多得消费, 这并不是一般进城务工的农民能够承受得了的。因此, 废除户籍制即使能解决农民工的选举权问题, 也只是解决了很小一部分人的问题, 而不能使所有农民工的选举权问题都能得到彻底的解决。其次, 在城市化水帄不高的现实下, 盲目的废除户籍制, 只能加剧城市化带来的负面影响。这是因为, 大量的农民工涌入城市, 除要解决其就业问
为集中的公司、 企业划分为独立选区, 明显有利于 农民工参加选举活动, 便于农民工选举出自己的代 表, 也便于农民工代表联系选民, 接受农民工的监 督, 这对于实现农民工的选举权与被选举权有着重
要的意义。
选举组织机构来说是一件操作较为困难的事情, 但 改变选民登记的传统做法后, 农民工选民的资格审 查问题就迎刃而解了。 由发放选举资格证明的户籍 地选举组织机构对农民工选民进行实质的选民资格 审查, 审查结果合格的方才发放选举资格证明, 并 将审查结果发布于互联网供查询。 而对农民工进行 第二次选民登记的居住地选举组织机构只需对农民 工选民进行形式的选民资格审查, 查验选举资格证 明是否合法有效, 选民是否符合居住地规定的参选 的其他条件。
61 加强选举监督 可邀请无直接利害关系的农
民工担任验票员或
监督员, 让农民工通过对选举过程的全程监督, 对 选票进行验对, 使其了解选举的程序, 通过亲身感 受来增加对选举的认识, 并感受选举权的神圣。 同 时, 这样做也能增加选举的透明度, 让选举过程更 加公开、 公帄、 公正, 防止暗箱操作。
41 改变选民登记的传统做法, 记与主动登记相结合的做法 选民登记是国家对公民是否拥有选举权的确
认, 只有进行了选民登记的公民才能参加选举活动。 我国的选民登记采用的是户籍地登记原则, 而农民 工往往是户籍地与居住地分离, 导致进行选民登记 就出现了一定困难, 因此, 如何组织好农民工进行选 民登记是保障农民工选举权的重点。 笔者认为, 首 先, 可将选民登记分为两次, 第一次应在全国人
大常 委会的统一组织下, 在各省市换届选举之前, 全国同 时进行。此次登记采用选民被动登记的方法, 在已经 登记确认选民资格的选民中, 对已经外出或即将外 出的选民进行确认, 在其集中返乡或即将外出时主 动发放全国统一的选举资格证明。 第二次选民登记 与原登记一样, 由各省市分别实施, 在换届选举之前 对上届选举时选民登记后新满十八周岁的和被剥夺 政治权利期满后恢复政治权利的人进行登记, 排除 死亡的和被剥夺政治权利的人。同时, 对持有全国统 一的选举资格证明并符合当地规定选举条件的人进 行确认登记。 此次登记应采用选民被动登记与主动 登记相结合的做法。 持有全国统一的选举资格证明 的选民既可以在户籍地也可以在居住地参加第二次 选民登记, 在进行第二次选民登记时用全国统一的 选举资格证明换取选民证, 对于参加户籍地还是居 住地选举活动则由选民根据实际情况自行决定。 其 次, 缩短户籍是外地的选民在现居住地参加选区登 记的时间, 让更多的人能够参加居住地的选举活动。 就目前而言, 我国各地选举实施细则均规定户籍在 外地的选民而居住在当地一年以上的可以在其居住 地参加选区登记。而英国法律规定, 在某一地区或选 区居住三个月以上时间, 你就是当地选民, 而不管你
的原籍在哪里。〔8〕
我国可否参考英国法律规定, 结合 我国实际情况, 将户籍在外地的选民在现居住地参
加选区登记的时间缩短至半年或三个月。
51 改变选民资格审查的做法, 采用户籍地与居
住地双重审查
农民工选民来自全国各地, 其选民资格审查对
采用选民被动登
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