宁波铁路(城际、市域郊)建设运营体制机制研究

着经济快速发展，居民生活水平日益提高，在出行

效率、出行舒适度和交通成本的选择上，逐渐向前两者偏移，这对小范围城市区域的交通网络提出了更高的要求，以快速、安全、舒适为特点的铁路系统受到众多城市圈的青睐。同时，长三角一体化上升为国家战略，舒适高效的铁路交通体系是促进区域一体化发展的有效途径。按照宁波全面融合“轨道上的长三角”要求，为加快推进宁波铁路建设，保障铁路规划、建设、投融资和管理运营更顺畅、更合理，开展此研究。

一、

系统制式方案

轨道交通设施具有固定线

路、铺设固定轨道、配备运输车辆及服务设施等共性特征，按照功能与技术规范，可分为干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路和城市轨道交通。

(—)功能与技术标准干线、城际铁路。干线铁路是指在中国境内规划、建设、运营和管理的国铁干线，由国家发改委《中长期铁路规划》的八条纵干线和八条横干线组成，简称“八横八纵”铁路网，设计时速 200km /h -350km /h ；城际铁路是指服务于区域内相邻城市（设区市）或城市的客运轨道交通系统，设计时速原则上不

超过200km /h 。干线、城际铁路采用交流供电、C T C S 制式信号系统。干线、城际铁路具有“点

对点、大运量、高时速”的特点，其主要作用是促进跨省、市级行政区的互联互通，带动城市间的人口流动，但对于城市内部交通改善作用相对较小。

城市轨道交通。城市轨道交通是指采用专用轨道导向运行的城市公共客运交通系统。其中市域快轨设计时速120-160

k m /h , —般采用交流供电；地

铁设计时速80-120 km /h ,— 般采用直流供电。城市轨道交通通常采用C B T C 系统。相对铁路，城市轨道交通作用主要是改善城区内部及城区与周边乡镇间交通状况，提高市民出行的效率，采用公交化运输组织方式、行车密度更大、站间距更小。西门子cx65

50 | 2021年第3

期

市域（郊）铁路。根据《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展的意见》（国办函〔2020〕116号）（简称116号文），市域（郊）铁路是指连接都市圈中心城市城区和周边城镇组团，为通勤客流

提供快速度、大运量、公交化运输服务的轨道交通系统。单程通行时间宜不超过1小时，设计速度宜为100-160 公里/小时，平均站间距原则上不小于3公里，早晚高峰发车间隔不超过10分钟。116号文规定“对符合市域（郊）铁路功能定位和技术标准相关要求的市域快轨、市域快线、市域铁路等，统筹纳入市域（郊）铁路规划管理”。根据《市域（郊）铁路设计规范》（征求意见稿），市域（郊）铁路根据不同设计时速，既可采用交流供电制式，也可采用直流供电制式。独立运行的市域（郊）铁路信号系统可采用C T C S制式或A T C制式；与国家铁路跨线运行的市域（郊）铁路，必须采用C T C S制式；与城市轨道交通跨线运行的市域（郊）铁路，应采用A T C制式，并宜选用具备互联互通性能的C B T C系统。

(二）市域（郊）铁路的信

号系统选择

市域（郊）铁路选择何种

制式的信号系统，取决于倾向与

干线、城际铁路跨线运行还是与

城市轨道交通跨线运行，可选用

两种信号系统制式建设：一是采

用C T C S制式，可与干线、城

际铁路跨线运行，也可近期独立

运行并预留与干线、城际铁路的

sl接轨条件，远期实现跨线运行。

同时，与城市轨道交通实现同

台或同站换乘；二是采用CBTC

系统，可与城市轨道交通（市域

快轨）跨线运行，并与干线、城

际铁路实现同台或同站换乘。

1.采用CTCS系统

优点：一是可与既有线标

准相统一，有利于实现铁路网互

通。宁波市域（郊）铁路采用

C T C S技术，可与既有线实现贯

通运营，也为将来通过城市间铁

路网互通创造条件。二是有利于

运营减亏甚至盈利。可为利用富

余运力的跨线长途客运实现项

目减亏或盈利创造条件。如金山

铁路、长株潭铁路增设跨线长途

后每年可减亏2000-3000万元，

金温铁路改短途为长途后实现

由亏转盈。

缺点：一是与国铁跨线运

行难度大。目前国铁集团通信系

统频率资源紧张，且杭州湾地区

铁路密度大，频率规划协调难度

大。同时，从目前国铁下线先例

来看，国铁下线需要满足当天一

定发车数量，根据宁波客运需求

市域（郊）铁路开行频次可能难

以满足国铁下线要求。二是运营

管理受国铁制约。市域（郊）铁

路若与国铁跨线运行，需在车辆

选型、信号系统、通信系统、售

检系统和行车组织等方面满足

国铁条件，运营管理需与路局充

分协调，不利于地方统筹管理。

如上海机场线虽然与国铁接轨，

但上海申铁集团和上海路局衔

接仍存在诸多困难。三是增加工

程投资。若要实现与国铁跨线运

行，需建设若干联络线，且通信

系统、售检系统等需要与国铁互

联互通，进一步增加土建工程、

系统等方面投资，同时将浪费部

分为自主独立运行所投入的人

力、物力和财力。

2.采用CBTC系统

优点：一是有利于地方主

导融入“轨道上的长三角”。不

受国铁制约，由地方自主统筹管

理，便于沟通衔接，既可独立成

总第250期|51

网，又有利于地方主导下实现与长三角其他城市间的轨道公交。二是有利于现有资源整合利用。可以利用现有轨道交通的人员和技术，与城市轨道交通实现统筹调度，增强调度中心能力。三是可提高发车频次。采用CBTC 系统最小行车间隔可达到2分钟（C T C S信号系统为3分钟），高峰期能够开行对数更多，有利于满足高峰时期客运需求。四是节省工程投资。无需考虑与国铁跨线运行，联络线建设以及与国铁衔接相关投资。

缺点：一是无法与国铁跨线运行实现跨线长途运输，可能造成富余运力的浪费。二是无法与地铁跨线运行（车型不同），仅能同台或同站换乘。

综上所述，由于铁路管理体制主要由国铁集团垄断，市域 (郊）铁路与国铁跨线运行制约多、难度高、投资大，现阶段宜与国铁脱钩。建议现阶段利用既有线改造的市域（郊）铁路按照国铁技术要求，新建的市域（郊）铁路采用A T C制式（C B T C系统）信号建设。未来随着国铁体制机制市场化程度不断提高和相关技术水平提升，市域（郊）铁路可采用相应技术实现与国

铁的互联互通。

二、管理体制

按照宁波现行的轨道交通

管理体制，由市交通投资公司下

设的市铁投公司承担通苏嘉甬

和甬舟铁路资本金出资职责，由

市交投与余姚交投共同出资组

建的城铁公司负责宁波至余姚

慈溪城际铁路的建设运营，由市

轨道交通集团负责城市轨道交

通的建设运营。该模式可概括为

“12+3+4”模式（1代表干线

铁路、2代表城际铁路、3代表

市域（郊）铁路、4代表城市轨

道交通），即干线、城际和市域

(郊）铁路统筹管理，城市轨道

交通单独管理。

我国各城市在轨道交通建

设运营管理工作过程中，探索出

三种模式：一是上海为代表的

“12+34”模式。即干线和城际

铁路由申铁集团统筹管理，市域

(郊）铁路和城市轨道交通由申

通集团统筹管理（市域郊铁路建

设职能仍在申铁集团）^二是杭

州为代表的“1+234”模式。即

干线铁路单独管理，城际、市域

(郊）铁路和城市轨道交通统筹

管理。三是深圳为代表的“1234”

模式。即成立轨道办负责全市轨

道交通的规划和前期工作，由地

铁集团下属铁投公司统筹管理

干线、城际、市域（郊）铁路和

城市轨道交通的建设运营，实现

“多网融合”管理。参考上述三

种模式，轨道交通建设运营管理

体制有以下三种优化方案：自发功

方案一：由市铁投公司统

筹干线铁路、城际铁路的建设运

营，市城铁公司并入轨道交通集

团，由轨道交通集团统筹市域

(郊）铁路和城市轨道交通的建

设运营，此方案倾向于上海的

“12+34”模式。

方案二：由市铁投公司统

筹干线铁路建设运营，将城际铁

路建设运营职能划入市城铁公

司，市城铁公司并入轨道交通集

团，由轨道交通集团统筹城际铁

路、市域（郊）和城市轨道交通

建设运营。此方案倾向于杭州的

“1+234”模式。

方案三：将铁投公司、城

铁公司并入轨道交通集团，由轨

道交通集团统筹干线铁路、城际

铁路和市域（郊）铁路的建设运

营，实现“多网融合”。此方案

52 |2021年第3期

I lf i Q

倾向于深圳的“1234”模式。

基于以上方案比较，结合宁波铁路建设运营现状，近期可采用方案一，即“12+34”模式。市铁投公司负责干线、城际铁路的投融资、建设和运营、土地综合开发及经营等相关工作；市轨道交通集团负责全市城市轨道交通（含市域郊铁路）的前期工作，组织协调项目征地拆迁和协调地方出资，负责项目投融资、建设运营、土地综合开发及经营等相关工作。此模式有利于统筹市域（郊）铁路与城市轨道交通管理职能，促进市域（郊）铁路与城市轨道交通并网融合。但将市域（郊）铁路与国铁分割，不利于“多网融合”。在方案一的基础上，远期向方案三逐步推进。市级层面整合相关行政管理、审批、规划职能，确定专门部门负责统筹全市轨道交通规划及前期工作，轨道交通集团负责统筹全市轨道交通的建设运营。最终形成“一套体系（全市轨道交通一套管理体系）、一网规划（由统一部门负责全市轨道交通规划）、一个主体（全市轨道交通一个建设运营主体）”的“多网融合”轨道交通发展格局。三、投融资模式

目前，国内铁路建设投融

资模式主要有“部省共建”模式

和地方自主建设模式，地方自主

建设模式分为纯国有企业模式

(地方100%控股）、混合所有

制模式（地方控股）和P P P模

式（社会资本控股）三种类型。

对于干线铁路，根据《交

通运输领域中央与地方财政事

权和支出责任划分改革方案》

(国办发〔2019〕33号）“中

央（含中央企业）与地方共同承

担干线铁路的组织实施职责，包

括建设、养护、管理、运营等具

体执行事项”^因此干线铁路主

要采用“部省共建”模式。

对于城际铁路，由于地方

积极性较高，国铁参与的积极性

不大，因此“部省共建”可能性

较小，建议根据实际情况择优选

择纯国有企业模式、混合所有制

模式和P P P模式。

对于市域（郊）铁路，根

据116号文“创新市域（郊）

铁路市场化投融资模式，全面放

开市场准入，培育多元投资主

体，支持城市政府与企业共同出

达夫资成立一体化投资主体，吸引包

括民间资本、外资在内的社会资

本参与投资建设和管理运营”规

定，建议采用混合所有制模式。

康乐宝防艾网相对纯国有企业模式和P P P模

式而言，混合所有制模式由股东

联合出资，可减轻地方财政压

力，且没有经营期限限制，可拉

长贷款偿还期限。同时，可以在

短期内集聚铁路产业链相关资

源，且产权长期属于项目公司，

有利于地区铁路长远发展。

关于混合所有制社会资本

选择，第一，优先争取车辆主机

厂作为股东，以争取部分产业导

入和保障支撑能力；第二，选择

具有较强实力的设计、施工单位

及其他关键设备供应商和地产

开发商一起参与项目，提升专业

建设和运营能力；第三，吸引保

险资金作为财务投资人，降低资

金成本。

四、运营管理模式

常见的铁路运营管理模式

包括国铁运营（委托运营）、委

托运输和自主运营三种类型。

由于目前铁路统一排图、

调度权集中在国铁集团，干线铁

路和利用干线运输的城际、市域

总第2S0期|53

(郊）铁路必须服从国铁的排图和调度，实现自主运营难度较大，仅能争取委托运输模式，将票务等非

运输部分实现自主运营。但自主运营市场化程度最高、推进过程更高效，有利于地方铁路长远发展。因此对于不占用干线铁路的城际、市域（郊）铁路或自建铁路建议优先采用自主运营模式。

综上所述，宁波干线铁路采用国铁运营（委托运营）模式；城际、市域（郊）与国铁贯通运行的线路，争取采用委托运输模式，服从国铁排图和调度，自主运营票务等非运输事项；地方自主建设的城际、市域（郊）线路，可自主排图和调度，优先实行自主运营。

五、对策建议

宁波铁路建设运营应着重考虑两方面内容：一是在技术方案和管理体制的选择方面，要考虑市域（郊）铁路与干线、城际铁路并网融合有利还是与城市轨道父通并网融合有利；_是在资金分担、投融资模式和运营管理模式的选择方面，要考虑铁路建设规模大、周期长，沿线地方

政府财力强弱不一的特点，选择

既能保障项目可持续运营，又能

减轻地方政府财政压力的模式。

建议一：宁波——余慈（二

期）、宁波一一慈溪和宁波一一

象山三个项目全部采用CBTC

系统建设。考虑到116号提出

“合理确定新线敷设方式，原则

上以地面建设为主，困难路段可

考虑采用高架方式，进出枢纽

的个别路段可研究采用地下方

式”“新建线路直接工程费用一

般不高于同一地区轻轨工程费

用的75%”等规定，在敷设方

式、工程投资等方面限制较多，电子直线加速器

建议市域（郊）铁路实行分段、

分类报批，对需要通过穿城方式

衔接的中心城区内部路段按照

城市轨道交通建设规划报批，中

心城区外路段按市域（郊）铁路

建设规划报批。由市轨道交通集

团牵头，抓紧时间开展市域（郊）

铁路和第四轮城市轨道交通建

设规划的研究。

建议二：按照“一体化建设、

专业化运营”总体思路，以近期

拟建的宁波——余慈（二期）、

宁波——慈溪和宁波一一象山3

个项目为试点，采用混合所有制

模式，由市政府指定单位作为政

府代表，牵头组建股份公司，积

极引入与线网建设、运营和开发