编者按：
2020年4⽉9⽇,《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》对外发布，拉开了要素市场化配置改⾰的⼤幕。21个⽉后，国务院办公厅⼜印发《要素市场化配置综合改⾰试点总体⽅案》，对深⼊推进要素市场化配置改⾰进⾏了系统部署，涉及⼟地、矿产、海洋等多个⾃然资源领域。推动⾃然资源领域要素市场化配置改⾰蹚过深⽔区，还⾯临哪些亟待解决的问题，需要从哪些⽅⾯发⼒？本期特邀业内专家指点迷津。 ⽤好混合⽤地这剂激活新业态的“良⽅”
何鹤鸣
作为以有限空间驱动⽆限发展的⼀剂“良⽅”，混合⽤地的出现则是适应产业创新需求、促进⼟地集约利⽤的必然要求。如何在混合⽤地供给过程中充分尊重市场合理需求，同时谨慎防⽌市场盲⽬、套利的冲动，充分考验着地⽅政策设计的治理智慧，需要通过相关制度的“破”与“⽴”，实现混合⽤地的“⽤”与“防” 当前，我国经济正处于向创新驱动型和要素集约型转变的关键时期。如何确保⼟地供给⽅式与新阶段、新需求相向⽽⾏，是完善⼟地要素市场化配置⽅式的应有之义。作为以有限空间驱动⽆限发展的⼀剂“良
⽅”，混合⽤地的出现则是适应产业创新需求、促进⼟地集约利⽤的必然要求。
早在2015年，原国⼟资源部等6部门就曾联合印发意见提出，研究制定有助于新产业、新业态发展的兼容性地类。国务院办公厅近期发布的《要素市场化配置综合改⾰试点总体⽅案》进⼀步明确指出，探索增加混合产业⽤地供给。这⽆疑充分表明了国家层⾯对于供给混合产业⽤地的积极态度。事实上，围绕混合⽤地的地⽅实践已陆续开展。较具代表性的是深圳、杭州等地在成熟制度体系外做增量、打补丁的渐进式改⾰，实施后见效较快。但即便如此，⽆论是学界还是业界对于“更优”的混合⽤地政策仍莫衷⼀是。究其原因，在于混合⽤地虽然只是⼟地供给的⼀个“⼩切⼝”，却涉及规划管控、⼟地出让、⽤地审批以及确权等⼀系列环节的系统调整，更涉及政府治理意识的转变。如何在混合⽤地供给过程中充分尊重市场合理需求，同时谨慎防⽌市场盲⽬、套利的冲动，充分考验着地⽅政策设计的治理智慧，需要通过相关制度的“破”与“⽴”，实现混合⽤地的“⽤”与“防”。
其⼀，要打破僵化单⼀的控规功能管制⽅式，确⽴弹性兼容的功能引导体系。控制性详细规划是⼟地开发利⽤的法定依据。长期以来，地⽅习惯于⽤单⼀、具体的功能进⾏⽤地管制，⼀旦出现混合⽤地需求，只能启动较为繁琐的调规流程。针对当下各地不断涌现的新产业、新业态，应推⼴主导功能管控模式，放松控规对于地块具体功能类型、组合的约束，⽤滚动编制、及时调整的地块开发细则来指导具体开发。
其⼆，要打破条块分割的⽤地审批模式，确⽴前置集成的项⽬联审机制。混合⽤地的实施除了需要⾃然资源与规划部门的⾏政批准外，还需要消防、⽣态环境等部门的审批，⽽相关部门针对混合⽤地的分层、分类验收以及环评告知承诺制等配套政策往往并不成熟，导致混合⽤地项⽬⽆法落地。对此，应形成跨部门的前置联审机制、政策联动机制，打通部门间的审批障碍，订制化解决重⼤产业项⽬的混合⽤地需求。
其三，要打破“⼀⼑切”的地价评估⽅式，确⽴公平细致的地价测算⽅法。当前，各地对于混合⽤地的地价评估⽅式尚未统⼀。因为，不同类型⽤地的市场价存在差异，统⼀就⾼将打击企业的投资积极性，统⼀就低则有可能导致国有资产流失。在笔者看来，应充分依据⼟地实际⽤途、是否⾃持、是否配建等多⽅因素，以不同功能的⼟地市场价格为基准，分类精细测算⼟地价值；完善⼟地⽤途变更的地价补缴规则和审批流程。
其四，要打破简单粗放的确权⽅式，建⽴⽴体精细的三维确权系统。在许多地区现有的⼟地产权登记系统中，缺乏混合⽤地登记端⼝，⼀块宗地⽆法同时登记两种以上性质，且多为⼆维地籍系统，对于垂直空间上的混合⽆法确权。对此，应推动三维产权数据统⼀组织与管理，建⽴完善⼟地空间权利体系，细化地上、地表、地下⼟地使⽤权益，进⼀步提⾼⼟地管理精细化⽔平。
成像设计
从深圳、杭州等城市提出新型产业⽤地到苏州提出“产业定制地”，再到⾃然资源部审查同意深圳关于
《推进⼆三产业混合⽤地改⾰实施⽅案》，混合⽤地正以星⽕燎原之势成为中央和地⽅⼀致关注的政策焦点。⽤好混合⽤地这剂“良⽅”，不仅要客观认识政策设计上的难点，也需要结合具体情况健全相关管理办法。这考验着各地规划编制和⼟地管理融合、跨部门协同治理的智慧和能⼒。
［作者单位：扬州⼤学建筑科学与⼯程学院(城市规划与发展研究院）］
优化矿产配置，为经济安全托底
优化矿产配置，为经济安全托底
杨伯轩
“治⼤国，若烹⼩鲜。”⼤国之⼤，也有⼤国之重。保障好初级产品供应，是我国重⼤的战略性问题。保持忧患意识，保持战略定⼒，做好政策储备，防范供给风险，把能源资源安全的“饭碗”端在⾃⼰⼿⾥，不断增强我们的⽣存⼒、竞争⼒，实现⾼质量发展就更有底⽓
2021年，我国经济发展再次书写了亮眼的答卷。盘点这⼀年经济账单，煤炭、铁矿⽯等原材料价格的⼤幅震荡，也让⼈们真切感受到发展环境的不稳定和远超预期的风险。近期，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改⾰试点总体⽅案》，⼯业和信息化部、科技部、⾃然资源部印发《“⼗四五”原材料⼯业发展规划》，布局未来⼀个时期保障产业链供应链稳定的举措。对标相关要求，矿产资源管理
下⼀步发⼒点也愈发清晰。
⾸先，要标定红线守基本。近年来，我国已成为全球唯⼀的⼯业品⽣产超级⼤国，是名副其实的“世界⼯⼚”。然⽽多种战略性矿产对外依存度在70%以上，⼤宗矿产品涨价时常挤压中下游企业的⽣存发展空间。保障产业链供应链风险可控，⾸先得明晰重要能源资源国内⽣产⾃给的安全底线，眼睛向内，加⼤油⽓、铁矿⽯、铜、钾等紧缺性矿产资源探矿⼒度，摸清资源储量家底，扩⼤资源可采规模，做到常备不虞。尤其要注意的是，在划定⽣态保护红线等控制线时，做好与战略性矿产资源区域协调衔接，合理留出勘查矿空间，不能再“⼀⼑切”地搞“⽆矿县”“⽆矿市”。
其次，要组合配置促转型。未来⼀个较长时期，我国矿产资源能源需求不可避免地会继续增长。统筹做好壮⼤实体经济和实现“双碳⽬标”，需要组合配置优化矿产品供给，渐进式实现保障发展和减碳降污共存双赢。⼀⽅⾯，降低⾼排放的初级矿产品的动⽤⽐例。⽐如，去年11⽉发布的《中共中央国务院关于深⼊打好污染防治攻坚战的意见》提出了具体⽬标：在保障能源安全的前提下，加快煤炭减量步伐，实施可再⽣能源替代⾏动。“⼗四五”时期，京津冀及周边地区煤炭消费量下降10%左右，汾渭平原煤炭消费量实现负增长。另⼀⽅⾯，落实税收优惠政策，加⼤科研投⼊，推⼴应⽤减少矿业固体废物产⽣的先进⼯艺和设备，⾼效集约利⽤低品位矿，综合利⽤复杂共伴⽣矿，实现资源利⽤效益的最⼤化。
再次，要协同配置稳链条。既已是“世界⼯⼚”，就需“两条腿⾛路”。在着⼒提⾼⾃主供给能⼒的同时，按照平等互利、合作共赢原则，⿎励企业规范开展资源勘探开发，拓展国内国际协同配置资源供给渠道，构建稳定的资源保障链条体系。尽管新冠疫情加剧了逆全球化的趋势，但中国巨⼤的矿产品市场需求，已成为国际矿业市场的最⼤贡献者，更多的国家和地区在与中资企业资源合作中获得巨⼤收益。结合国⼒的提升，在实现矿产资源能“全球买”的同时，更多地参与国际矿业交易规则的制订，提升与我国⼤国地位和经济规模相适应的全球矿产品资源话语权，是我们需要下⼤⼒⽓补齐的“短板”。
汤爱民教授“治⼤国，若烹⼩鲜。”⼤国之⼤，也有⼤国之重。保障好初级产品供应，是我国重⼤的战略性问题。保持忧患意识，保持战略定⼒，做好政策储备，防范供给风险，把能源资源安全的“饭碗”端在⾃⼰⼿⾥，不断增强我们的⽣存⼒、竞争⼒，实现⾼质量发展就更有底⽓。
（作者单位：河南省地质矿产勘查开发局）
刘⼤海
如何提⾼供给结构对需求变化的适应性和灵活性，在兼顾公平和效率的原则下实现海洋空间资源的有
效配置？需要转变过去“平⾯化”的管理思维，推进海域资源的⽴体化配置，进⼀步激发市场主体活⼒，有序推进海域使⽤权⼀级市场开发和⼆级市场流转，更好发挥市场在海域资源配置中的决定性作⽤，引导海域要素优先向先进⽣产⼒集聚。
苯酚丙酮海洋是⾼质量发展战略要地。近⽇，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改⾰试点总体⽅案》，⾸次聚焦海域要素市场化配置的重点领域和关键环节，提出“推进合理有序⽤海”“统筹陆海资源管理”和“探索海域使⽤权⽴体分层设权”。
当下，随着我国海洋开发利⽤的深度和⼴度不断拓展，尤其是海洋新业态新模式的不断涌现，⽤海需求扩增，海域资源稀缺性⽇益凸显，交叉⽤海、重叠⽤海等⽭盾也逐渐显现。如何提⾼供给结构对需求变化的适应性和灵活性，在兼顾公平和效率的原则下实现海洋空间资源的有效配置，成为⼀项现实⽽⼜紧迫的任务。
笔者以为，我们迫切需要转变过去“平⾯化”的管理思维，推进海域资源的⽴体化配置，进⼀步激发市场主体活⼒，有序推进海域使⽤权⼀级市场开发和⼆级市场流转，更好发挥市场在海域资源配置中的决定性作⽤，引导海域要素优先向先进⽣产⼒集聚。
⾸先，从完善制度⼊⼿，带动海域⼀级市场开发和⼆级市场流转。⽐如，围绕海域要素市场化配置的关键环节和市场主体反映最强烈的问题，持续深化海域有偿使⽤、海洋⽣态补偿赔偿等配套制度改⾰；
推动完善海洋产权交易平台，为海域⼆级市场流转提供交易场所；聚焦增加有效蓝⾊⾦融服务供给；创新蓝⾊碳汇市场流通交易与制度，完善红树林、盐沼、海草床等碳汇量化技术和价值确定⽅法，健全蓝⾊碳汇市场化交易机制，探索建⽴基于蓝⾊碳汇的核算体系、⽣态产品价值实现机制以及责任账户等等。在此过程中，要依法加强监管，引导新兴资本更积极、有效、合理地发挥作⽤。
其次，从产权⼊⼿，推动实施海域使⽤权⽴体分层设权，探索三维海籍信息表达，解决好“为谁所有、归谁使⽤”问题。与⼟地⽴体开发⼀样，只有先确⽴好海域⽴体空间使⽤权属，后续的转让、抵押、租赁才会更加合理有效。这需要在明确宗海⽔平边界范围的原有基础上，进⼀步界定宗海的垂向使⽤范围。与此同时，推动提⾼调查监测技术⽔平，探索宗海空间范围的三维动态表达⽅式，推动海籍管理从⼆维⾛向三维。
网关设备
再次，从“放管服”⼊⼿，提⾼⽤海审批效率和要素配置效率。⽐如，深化⽤海⽤岛审批制度改⾰，优化⽤海审查流程，强化服务监管，坚决消除海域使⽤权出让中不衔接、不便民、不顺畅的“肠梗阻”问题。再⽐如，探索海域⾃然资源资产所有权委托代理机制，改⾰传统授权⽅式，给予地⽅更多⾃主权。同时，在加强对授权事项运⾏情况和推进情况的监督管理的基础上，最⼤限度激发不同地区结合⾃⾝特点开展差别化探索的主观能动性。
但值得注意的是，要形成良好的⽤海市场秩序，也要发挥好政府之⼿的监管调控作⽤。⼀⽅⾯，要明
破茧狂龙确⽤途管制规则，科学评估各类⽤海活动海域使⽤的时间与空间需求，探索适宜分层分时使⽤海域的⽤海活动“搭配清单”，制定相应的限制性措施和时序要求，明确⽤海主体的权利和义务，协调好利益相关者的关系等等。另⼀⽅⾯，加强对海域时空⽴体开发利⽤项⽬的监管以及对资源环境承载⼒的监控，防⽌局部海域资源环境承载⼒过⾼。此外，还要建⽴健全与海域要素市场化配置相配套的法律法规及政策调整机制，做好法治保障。
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21世纪是海洋的世纪，⾛向海洋是世界⼤国崛起的必然选择和发展途径，⽽海洋也已经成为社会经济发展的重要载体和未来发展的战略空间。推进海域资源的⽴体化配置，以⽴体思维引导海域要素优先向先进⽣产⼒集聚，这是我们做强蓝⾊经济、迈向海洋强国的努⼒⽅向。
（作者单位：⾃然资源部第⼀海洋研究所）
来源 | i⾃然全媒体
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