研究与思考成铁科技2020年第3期
铁路大中型基建项目清理概算模式调整后对项目建设管理影响的思考 梁潇：成都局集团公司建设部工程师：189****8935
摘要本文结合近几年主持参与清概项目的工作经验，以及具体工作中存在的一些困难和
问题，进行了详细分析和阐述，并对进一步加强建设管理工作提出了建议措施。
关键词清理概算投资控制建设项目
经济与社会发展研究铁路建设项目概算清理模式调整后，将对2013年7月之后批复初步设计概算项目的概预算管理和投资控制产生很大的影响，同时也对建设单位的管理水平提出了更高的要求，现结合本人近几年参与清概项目工作中存在的问题，做如下比较分析： 1建设单位自行组织清理概算的优势
1.1自行清概将更有利于项目的投资控制
国铁集团在发布1号电报时，同时对项目投资控制作出了要求，即”对于不能控制在初步设计概算以内的
yy31项目，出资人代表和建设单位要分析原因、明确责任并对责任单位、责任人提出处理意见后报国铁集团，经研究后另行处理，并纳入对出资人代表和建设单位的考核。”这就表示，建设单位需要对过程中投资控制工作加大力度，才能保证项目开通后，总投资不超初步设计批复概算，从长远来看，将有利于项目的投资控制。
在之前的建设项目管理中，为了更有利于项目推进，更快解决现场的_些变更设计，建设单位与施工单位签订的合同中，II类变更设计合同限额多设置为20万元、50万元、100万元。按照合同约定，限额以上的II类变更设计可以用预备费解决，而预备费使用权限在建设单位，建设单位按规定完善相关手续后，及时对变更设计进行验工计价，向施工单位拨付了建设资金。事实证明，这样做是不利于投资控制的，如2020年完成清理概算梳理项目川藏铁路成都至雅安段，项目合同约定的变更设计限额为20万元，变更设计共计发生270项，合计金额37552万元，超预备费及降造费约21626万元，其中，经过统计，200万元以下20万元以上变更设计费用高达13353万元，若按照200万元划定合同变更设计限额，就可有效控制投资总额。 1.2自行清概后项目批复效率将得到提高
在国铁集团253号文之前的项目建设管理过程中，出于投资控制等方面的考虑，按原变更设计文件要求，除增减投资在300万元以上的II类变更设计由建设单位审查批复，在基本预备费中解决外，其余如
征地拆迁、I类变更、价差、岩溶处理、三电及管道迁改等原施工合同以外增加的投资均需上报国铁集团审查批复，由于审批周期较长（短的两三个月，长的可能超过半年），一方面，导致按合同约定可以调整的部分不能得到及时批复和验工计价，施工现场资金紧张，特别到了项目建设后期，更是如此，参建单位垫资严重，反应强烈；另一方面，对I类变更设计（除危及安全可先行进行应急处理外），按照国铁集团“先批准后实施、先设计后施工”的要求，从现场确定变更设计方案到上报审核批复再到恢复施工，周期较长，这段时间施工现场基本处于停工或半停工状态，不仅严重影响建设工期，也导致人员和机械设备长时间的闲置，增加了施工单位的建设成本，而类似这类因工期或方案变化增加的投资国铁集团一般是不予调整的，即便是经建设单位审核通过的n类变更设计增减投资及合同中约定可以调整的灾害损失补偿等费用，在概
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成铁科技2020年第3期研究与思考
算清理过程中也有被国铁集团取消或扣减的可能。
清理概算是一项复杂的工作，需要按照国家和国铁集团对铁路建设相关规定，以及合同约定进行调整的相关条款，对建设中实际发生的费用进行_次总结性清理。原清理概算工作需要经历变更设计审批、价差审批、征地拆迁阶段性审批及最终清理概算审批，涉及费用种类多、批复周期长，由建设单
位自行组织清理概算后，项目投资审批权的转移，将会极大缩短项目变更和费用调整的审批时间，使得建设单位在项目建设管理过程中更具有执行力，时效性和灵活性都将得到提升。
1.3自行清概项目批复更有针对性
由于建设项目所在地的不同，施工环境不同，施工难度也不同，原批复模式可能不能完全体现项目具体实施情况，概算清理时，可能对某些变更设计，维持全路统一原则，没有体现项目差异性，例如岩溶地区的处理、临近城市人员密集区的非爆开挖、引入枢纽既有线施工的行车干扰和封锁施工降效等。若对特殊项目没有针对性批复，可能不利于项目建设管理和投资控制，也不能真实反映项目的实际投资。由建设单位自行组织清概后，可结合自身项目特点，针对性的对一些变更设计进行处理，这样就避免了概算与实际情况偏差较大的情况。
2建设单位自行清理概算存在的困难及问题
2.1自行清概加大了对过程中投资控制的难度
由于之前清理概算要统一对征地拆迁、价差、变更设计等费用进行清理，建设单位过程中，有的项目变更设计没有自行审批，征地拆迁费用没有及时梳理，价差没有按照46号文要求每半年进行上报，但是都可以通过最终梳理来_次性解决。众多施工单位也是等待本次清理工作，前期施工中存在垫资才
能得到解决，施工单位的工作重心也在清理概算及概算分劈阶段。清概模式改变后，前后工作进程都由建设单位来自行解决，这就需要加大力度进行过程中梳理工作，每月，每季度对变更设计费用进行清理，及时对征地拆迁费用进行阶段行调整，每半年对价差进行调整工作。不及时解决这些工作及问题，到项目开通时，将往往不清楚项目到底还剩余多少费用，还需要增加多少费用，建设单位将处于非常被动的局面。
2.2自行清概将投资控制的压力和矛盾转移到了建设单位
本人近几年主持进行初步审査的建设项目概算清理批复情况做简单的例举：
1•巴达铁路2017年取得清概批复，初步设计概算59.73亿元，清概批复79.56亿元，扣减征地拆迁增加的4.46亿元，其他费用增加15.37亿元。
2.白云至龙里北联络线2017年清概批复，初设69.73亿元，清理总概算批复86.2亿元，扣减征地拆迁增加的12.21亿元，实际增加4.26亿元；
3.织毕线2018年清概批复，初设批复41.61亿元，清理总概算批复51.8亿元，扣减征地拆迁增加的6.63亿元，实际增加3.56亿元
4.织纳线2018年清概批复，初设批复28.76亿元，清理总概算批复36.31亿元，扣减征地拆迁增加的4.5
亿元，实际增加3.05亿元。
5.成昆铁路成都至峨眉段2020年清概批复，项目初设批复84.45亿元，清概批复金额103.4亿元，扣除征地拆迁增加的10.0199万元，实际增加18.95亿元。
从上述五个已批复项目来看，所有项目最终批复均超初设批复（扣减征地拆迁后）。对比其他建设单位项目投资情况，贵阳片区岩溶地区，仅岩溶处理的费用就可能把剩余基本预备费使用完毕。项目由于地质原因、主要材料价格上涨等因素，项目投资存在很多不可控因素，以此造成的费用紧缺，建设单位层面无法解决，这必然会在施工过程中，与施工单位的诉求有巨大的差距，进而产生不可调和的矛盾，最终可能影响项目的顺利实施。
2.3自行清概批复单位发生变化，地方资金协调可能加大难度。
建设单位自行批复清理概算后，将最终概算金额作为末次计划下达依据，按此计划下达后，将存在剩余未到位地方资金协调到位的问题。没有上级单位批复的权威性，地方政府可能存在不执行的情况，地方资金到位时间也可能延长，这将对后期的末次计价、竣工财务决算编制等工作造成很大影响。
3对于新形势下清理概算工作的建议及措施
据统计，我公司目前在建或已基本完工尚未清概的项目大多是2013年以后批复初设的（见附表），针
对这些老项目执行国铁集团出台的1号文件，还有一定难度。建议采用“老项目老办法、新
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项目新办法”，即2019年以前已批复初设的项目
仍由国铁集团组织清概，2019年以后即将批复的
项目由建设单位在初设批复概算内清理。
成都川集闭A.dH-r?项II剁余未淸槪批父借况衣■
序号J
项目名称（计划顺序）亠初设批菽文号「
初设批复时
间（升序八
地质学刊
备注.成都至輛江铁路・铁鉴函（2010）825号.2010年9月.
2"成都枢纽成都车站扩能改谥工程.铁鉴函（2012）1663号2012年11月.
3亠成昆铁路米易至攀枝花段扩能改造铁总办函（2013）489号.2013年7月.2013年7月1日批复以后项目"
4-贵阳枢纽小碧经清镇东至白云联络
线"铁总办函（2013）641号"2013年8月.*>
5"川藏铁路成都至雅安段铁总办函（2014）868号•>2014年7月.
6.、渝怀铁路涪陵至梅江段增建第二线
工程.
铁总办函（2014）1496
号•>2014年10月.
7p成昆铁路峨眉至米易段扩能铁总鉴函（2015）756号.2015年7月.a
8亠重庆铁路枢纽东环绣铁总鉴函（2016）803号2016年10月.电视电话会议系统
3湖林支线湖潮至清镇段外迁工程•铁总签函（2017）847号.2017年10月.
10"黔桂铁路都匀站移站工程.铁总签函（2017）842号"2017年10月.
3.1对酬管虹作的飙意见
3.1.1对勘察设计阶段工作的建议意见
一是在可行性研究、初步设计阶段，建设单位要深度参与，通过多方案比选，优化确定建设方案、重大技术方案，施工组织科学合理，提出投资估算和建设工期；同别是对取弃土场的选取要合理可用，对岩溶、采空区等特殊地质条件段落及涉及军事光缆、超高压等迁改的，要明确具体的处理措施和工程数量（或前期与产权单位达成迁改协议，明确费用），避免建设期因协调对接影响施工。
二是建议在初步设计阶段，国铁集团给予设计单位充分的时间进行初步设计的勘测和设计，并加强对初步设计的审查力度，对达不到钻探数量要求的要坚决要求补钻，对岩溶、采空区、软岩、高瓦斯等輙地质条件段落及涉及军事光缆、超高压等迁改的，要明确具体的处理措施和工程数量，减少暂定金额等问题的出现。
三是按设计概（预）算编制办法的规定，计列“价差预备费”等，最终合理确定初设批复投资。
四是施工图设计阶段要有足够的深度，避免招标图和现场施工图不一致的情况，避免因施工图设计深度不够造成大量变更设计的情况。
五是要加强对设计文件的审核，对各项变更设计、新增工程的真实性，以及工程数量和费用的合规性、准确性进行严格审核。
3.1.2对招标、施工阶段工作的相关建议
一是招标阶段要确保清单子目的科学合理，合理制定招标最高限价和变更设计限额，避免招标降造费率和变更设计限额过低。同时细化合同中关于价款调整及“凤险包干费”使用范围等条款（比如说关于岩溶整治、关于安全补强、关于施工工艺施工方法变更等），依合同条款处理各项问题。
二是要规范预备费的使用，主要用于支付施工总承包风险包干费，解决限额以上II类变更设计，以及地方要求增加立交、验收提出补强等合同外工程，非施工单位原因引起施工组织调整等等，对于合同约定不予调整或属于风险包干费的内容，不得调整，对于合同外工程及其他特殊问题须依规签订补充合同后处置。
三是做好各类管理办法在细节上的执行和把控。例如对变更设计管理办法中”同一工点或同一病害弓I起的不可分割的一次性变更”应给明确细分和解释，便于过程中的执行。
松下vs3
四是对现场需增加费用的变更，先落实费用再确定实施方案（保安全稳定特殊情况除外），如设备管理单位提出的超出现行规范标准的安全补强，同时对一些不属基建的、或锦上添花的项目不应纳入设备接收条件。
五是可以使用预备费优先解决43号文要求的以外的变更设计费用，对于43号文要求，可以上报国铁集团解决的费用，应及时上报并增加项目概算额度。
六是各单位要重视人才建设，概预算岗位非常重要且专业性很强，对人员素质要求很高，各单位要积极想办法解决目前人才缺乏的状况。并加强对建设管理人员的业务能力培训及廉政风险教育。
4结束语
清理概算是从概算的角度对建设工作的总结，内容众多且繁杂，各种利益诉求交织，工作难度较大，新的清理概算模式，更加给建设单位及参建各方带来了前所未有的挑战，建设单位与施工单位作为市场交易矛盾的个体，既要依法合规的控制投资，又要保证实际现场的工程质量，这就对今后的建设及施工管理工作提高了标准和要求。参建各方要进一步加强沟通协调，对项目中存在的困难及问题要及时解决，并且要互相理解和支持，还要结合原来项目推进中存在的困难与经验，提前做好准备与解决的预案，这样，才能保证项目顺利建成。
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