2021年第2期
（总第307期）
-政治发展研究-学习与探索浦东高桥镇小学
Study&Exploration
No.2,2021
Serial.No.307
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—基于上海的实证调查
谢炜，郝宇青
（华东师范大学公共管理学院，上海200062）
摘要：党的十九大报告确立了健全自治、法治、德治“三治融合”的新时代乡村治理体系的目标。既有的研究表明，依托自治、法治和德治的不同组合形式，可有效回应多元治理需求，基层政府、村两委、人民调解委员会、乡贤等不同治理主体在多类别矛盾化解中呈现不同效用。当前乡村“三治融合”建设仍存在德治基础缺失、自治参与广度不足、村规民约操作性有待加强、民主评议与公共法律服务满意度较低等现实问题，须从构建共同价值准则、拓展村民公共参与渠道、激发新乡贤引领价值、实现村规民约激励约束双重效应等方面补齐乡村治理短板，促进村民满意度提升。 关键词：新时代乡村治理；乡村振兴；自治；法治；德治；“三治融合”
中图分类号:D422.6文献标志码:A文章编号：1002-462X（2021）02-0055-07
乡村是我国基本的治理单元，党的十九大报告在明确实施“乡村振兴战略”的同时，要求“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。新时代“三治融合”乡村治 理体系的培育和建设，既是对乡村振兴背景下治理新情况新矛盾的回应，也是对以往强调单一治理手段的发展与超越，更是国家治理体系和治理能力现代化沉入乡土社会的精准靶向与实现机制。
一、问题的提出
“三治融合”作为新时代基层治理的创新模式，源自“枫桥经验”所提炼的依靠和发动众有效维护稳定与化解冲突的实践精髓。2003年，习近平同志就强调对“枫桥经验”进行有效推广和
众筹筑屋基金项目：国家社会科学基金重大专项课题“加强基层党组织建设，着力解决基层党组织弱化、虚化、边缘化问题调查”（18VSJ102）；国家社会科学基金项目“艰苦边远地区基层领导干部担当作为的激励机制研究”（20BZZ081）作者简介：谢炜，1981年生，华东师范大学公共管理学院副教授，法学博士；郝宇青，1970年生，华东师范大学公共管理学院教授、博士生导师。持续创新。2017年浙江桐乡“三治融合”基层治理框架系统成型，在此基础上，十九大的顶层设计明确了“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，由此自下而上的地方政策创新实现了制度吸纳与扩散。“三治融合”乡村治理体系的形成契合了国家建构释放空间、市场发育提供导向及社会生长提供土壤的现实背景，蕴含了国家和社会关系变革外部驱动、乡村治理结构内源优化和围绕新时代“以人民为中心”价值立场生成的新逻辑结构。厘清自治、法治、德治三者之间的内在关联性是创新“三治融合”乡村治理体系的前提，在乡村治理结构中，学界达成的基本共识是自治、法治、德治之间并非单一的并列关系，但对于三者具体的互动功能，却形成了不同的看法。
从“三治融合”的实践来看，我国的村规民约具有以传统家教文化形成家庭美德、以日常生活伦理培育个人品德、以扬善惩恶方式提升社会公德的德治价值特征。治村型新乡贤在纠纷处置和村务处理方面发挥着标杆与示范作用；百姓议事会、百事服务团、法律服务团、道德评判团等治理载体强化了自治、法治、德治的结合，促进了村域
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和谐有序，形成了三治之间相互促进、共同发展、深度融合的嵌入关系。然而，由于我国城乡发展差距显见，东部、中部和西部不同地域的农村发展内部差别较为突出，使得村落之间往往呈现相异的资源禀赋与治理困境表征：有的地区村民参与积极性较弱，尚未构建正式而规范的自治机制；有的地区的乡镇政府采用“策略主义”方式，使农村自治组织存在“权力上移、事务下移”的越位与错位倾向；还有一些地区出现“富人治村”的现象，这既有带领村民精准脱贫、改善村貌的积极效应，也有权力缺乏约束、村域生态被破坏的负面结果；甚至在少数特殊地区还形成了“神治”模式，村民普遍崇神且具有坚定的信仰，“神治”取代“自治”而决定村内重大公共事务的治理。
从乡村“三治融合”的发展路径来看，我国的乡村治理实践是复杂的，应该从多维度视角理解。基于主体嵌入的视角，应将个体、结构和环境三个要素统一，形成完整的治理网络结构；基于民主协商的视角，应注重发挥乡贤参事会作为“理想观察者”的中立与公正的优势，实现协商民主与自主调控；基于资源依赖的视角，应既强调法治文化的影响力，也要发挥多元“软性”治理资源的效用；基于整体性治理的视角，应突破原有单一的管理路径，实现治理实践从碎片性向总体性、治理内容从局部性向全面性、治理手段从传统性向现代性的转变；基于治理创新的视角，“互联网+”乡村治理模式可将处理乡村公共事务行为从现实场域转移到互联网搭建的虚拟平台，实现村务公开与村务决策等领域在跨越空间方面的创新。
随着我国乡村治理的不断推进，相关研究也日益深化，但通过对文献的梳理可以看到，鲜有学者从乡
村治理的关键主体—
—村两委成员和村民的角度实证剖析现阶段乡村治理面临的主要矛盾，也缺乏对于大城市乡村“三治融合”治理成效的关注。由此，本文将基于乡村治理“局中人”体对于“三治融合”的基本认知和直观评价，阐析新时代大城市乡村矛盾的新变化与新特征，力图客观解析自治、法治、德治在乡村“三治融合”实践中存在的问题并提出对应性策略。
二、新时代乡村“三治融合”的实施成效
上海有1500余个自然村，郊区乡域面积占上海陆域总面积约85%。乡村作为上海这座超大城市不可或缺的组成部分，在城市生态保障、拓展创新创业空间、制造产业滋养和江南文化塑造方面发挥着重要作用。2007年习近平同志在上海工作期间提出了“增加农民收入、改善农民生活作为农村改革发展的出发点和落脚点”等重要论述，上海通过城乡之间的优势补缺，双向发展潜力得以释放，实现了整体性的转型升级。近年来，上海乡域社会在生产方式、社会结构、流动形态和矛盾演化等方面都出现了新变化与新挑战，深化村民自治实践、完善法律公共服务和提升德治水平等就成了实现有效治理的题中应有之义。
从“三治融合”的具体结构来看，乡村自治包含民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等内容，承载着公民参与和权利实现等价值；法治指向法律文本和村规民约等系列规制及其落实，用以约束基层
什么是循证医学政府、村级组织和村民行为，同时包含乡村公共法律服务体系建设等内容；德治意味着依靠伦理规范、道德示范、礼治秩序等非正式制度构建乡域社会秩序，实现理念、意识和行为的协调。自治是法治与德治的基础，法治是自治与德治的保障，德治以自治与法治为基石，并对自治与法治形成有力补充⑴，三者相辅相成，融合于实践，共同构成了新时代乡村治理的整体性框架。
近年来，上海按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴目标，推进自治、法治、德治深度发展。作为经济发达城市，上海乡村实施“三治融合”所积累的经验和面临的困境在一定程度上能够为其他区域加快城市化进程提供参考与启示。本文对上海“三治融合”乡村治理体系建设展开深度访谈和结构式问卷调查相结合的实证研究，重点选取“区一镇一社区一村委会”相关成员、村民代表等36人进行了半结构式深度访谈，其中村主任、村支书共9位，副主任书记共5位，村委会委员14名，村民代表4名以及农委、经办相关工作人员4名。在访谈的基础上针对村两委成员与村民编制了两个版
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本的《上海市乡村自治、法治、德治“三治融合”体系成效研究》调查问卷，共发放480份。其中，针对村两委成员发放问卷140份，有效回收136份，有效回收率97.14%；针对村民发放问卷340份，有效回收320份，有效回收率94.12%。调查显示，上海村两委成员人均月收入为6441.18元，村民人均月收入为3893.75元；从政治面貌来看，村两委成员82.35%为中共党员，村民85.70%为众。
如前所述，新时代乡村“三治融合”汲取了“枫桥经验”的要义，将“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的相关理念进一步凝练与升华。调查显示，随着我国社会快速发展和迅速转型，传统乡村社会中存在的土地流转、集体资产纠纷、家庭关系问题等显性矛盾出现了显著性的位移。村民认为现阶段乡村主要矛盾体现在邻里关系(48.75%)、违章建筑(38.75%)、动拆迁或民房翻建(36.25%)、劳动就业(20.00%)、土地流转(13.75%)等方面，而自治、法治、德治“三治融合”体系对于这些矛盾的化解具有重要作用。
第一，针对乡村治理中出现的多元矛盾，不同治理主体在各类矛盾化解中呈现出不同的效用。调查显示，乡镇基层政府在调解动拆迁矛盾(32.35%)、土地流转纠纷(26.47%)、违章建筑纠纷(26.47%)、其他集体经济和资产纠纷(26.47%)等方面发挥了积极作用；村党支部在应对违章建筑纠纷(32.35%)、动拆迁矛盾(32.35%)、移风易俗矛盾(26.47%)等方面更凸显价值；村委会的功能主要表现在化解村民劳动就业纠纷(61.76%)、移风易俗矛盾(52.94%)、违章建筑纠纷(47.06%)、动拆迁矛盾(47.06%)等方面；人民调解室(或委员会)在处理家庭内部矛盾(67.65%)、邻里矛盾(61.76%)及移风易俗矛盾(23.53%)中起着关键作用。针对多层次的乡村治理事务，多方治理主体发挥的作用存在差异，而这些差异恰好有助于厘清主体间的权责边界，从而匹配有效的自治、法治、德治手段，实现乡村治理生态稳定有序。
第二，村民高度认同“三治融合”的价值，着重强调自治与法治的结合。“三治融合”的创新性实践体现了
基层治理方式从零碎式、技术性走向集成式、系统化，激发了基层治理的内生动力。调查显示,67.50%的村民认为自治、法治、德治三者在乡村治理过程中发挥着同等重要的功能，而认为三者都不重要的仅占1.25%。从“三治”的组合属性来看，自治与法治更被村民认可。自治是乡村社会治理之基，强调自主和参与；法治是底线和保障，促进基层治理体系的有效运行。在村民看来，较之其他组合形式，自治与法治融合更有助于处理乡村公共事务、化解乡村矛盾。38.24%的村两委成员也同样认为，在基层治理过程中自治与法治的融合做得比较好,“依法自治”成效明显，这一选项的比例明显高于“德法并重”
(8.82%)与“以德自治”(8.82%)。
第三，依托自治、法治和德治的不同组合形式，可有效回应多元治理需求。自治、法治、德治三者各有特点，自治与德治更强调个人意志与自由，依靠自我准则与约束参与公共事务；法治强调规则，限制人的自由，自治须以法治为前提⑵；德治是利用道德的教化和柔性的约束。从逻辑组合的可能性来看，自治、法治、德治融合可分为四种类型：自治与法治、自治与德治、法治与德治的两两组合，以及自治、法治、德治三者有机组合的形式。调研选取村两委成员对治理需求与治理方式进行匹配，结果显示自治、法治和德治三种要素在村务事项中皆有体现，不存在泾渭分明的壁垒，只是在组合程度上有所区别(如下页图1所示)。在民主选举方面，应更着重加强自治(44.12%)与法治(41.18%)的融合；在民主评议方面，强调自治(55.88%)与德治(26.47%)的协同；在村务公开方面，认可自治(55.88%)与
法治(35.29%)组合；在村规民约方面，倾向自治(76.47%)与德治(17.65%)匹配；在发挥乡贤作用方面，加强德治(61.76%)与自治(26.47%)融合；在法律公共服务方面，强调法治(82.35%)与自治(8.82%)协同；在增强志愿服务方面，认可自治(73.53%)与德治(17.65%)组合；在人民调解方面，倾向法治(58.82%)与自治(20.59%)匹配；在乡村文明评比方面，应加强德治(70.59%)与自治(20.59%)融合；在安全巡查方面，强调自治(64.71%)与法治(20.59%)协同；在公共文化服务供给方面，认可自治(50.00%)与德治(38.24%)组合。
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乡贤（村经济能人、文化名人等及德高望重者）
红黑榜（如遵守村规民约奖励名单等）
法律知识讲座
材务公开/村务监督委员会
民主选举
头部跟踪
图1村两委成员对于“三治”组合解决公共事务的认知
第四，村民对于村规民约广泛知晓，可准确识别具体内容。村规民约是基于所在村域的现实情况，以我国《村民委员会组织法》赋权为前提，全体村民共同参与决策制定旨在通过村风民俗、伦理道德、精神文明等规范村民行为的系统性规制。村规民约所具备的社会整合力来源于所有村民对于自我权利与自由的部分让渡而凝聚形成的内生力量⑶。调查显示，上海乡村治理进程中村规民约较为完备,85.29%的村两委成员表示其所在的村形成了村规民约，且文本大多由村党支部提议、村两委商议并听取村民意见后修改定稿而成，涉及乡村治理中村民普遍关注的环境卫生、公共安全、社会公德、乡风民俗等诸多内容。从村规民约的影响力来看,55.88%的村两委成员与30%的村民认为，村民遵守村规民约是红黑榜等形式的道德约束使然；超过60%的村两委成员表示，村两委的动员能力与物质奖励的吸引是村民遵守公约的两个主要原由（如图2所示）。
■村两委成员
■村民
图2村民遵守村规民约的原因
第五，村两委成员“三治”意识较强，在自评与他评中均明显高于普通村民。村党支部和村委会成员在基层治理中发挥着引领作用,78%的村民认为村两委成员的自治意识较强,66%的村民自评自治意识较强;82%的村民认为村两委成员德治意识较强，67%的村民自评德治意识较强; 88%的村民认为村两委
成员法治意识较强,62%的村民自评法治意识较强。调查结果在一定程度上反映当前村两委成员的素质构成较为合理，村民的整体评价趋于正向。38.75%的村民认为当前自治最突出问题是村民自治意识匮乏,53.75%的村民认为法治最突出的问题是村民参与不足，52.5%的村民认为德治最突出的问题是村民思想观念陈旧,55%的村民认为“三治融合”建设出现困境的最主要原因是村民缺乏参与意识。
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三、新时代乡村“三治融合”的实施困境
尽管当前上海在乡村自治、法治、德治建设方面取得了一些进展与成效，但不可否认，“三治融合”实践尚处于初期阶段，仍然存在诸多问题，具
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体表现在以下五个方面。
第一，德治基础有缺失：新乡贤等内生权威的作用发挥不明显。德治依赖民间朴素道德观念来约束公众的日常行为，进而形成稳定的民间社会秩序⑷，提升乡村德治水平，必须发挥好道德引领作用。乡贤即为中国传统乡村治理中不可忽视的重要道德力量,2018年中央一号文件曾明确提出，要形成“新乡贤文化”，以乡情乡愁为纽带吸引和凝聚各方人士支持家乡建设，传承乡村文明。新乡贤不仅包括“内生乡贤”，还包括返乡能人和外来精英体等。调查显示，新乡贤在上海乡村治理中发挥的作用仅占1.25%。基于村两委成员的判断，当前乡村德治存在的突出问题中，“乡贤带动性不强”占比达26.47%,“乡村传统文化日渐式微”紧随其后占17.65%。在访谈中，村两委成员认为当前上海农村中乡贤的构成以退休卸任的原村支书和村主任等为主，他们有能力为村民排忧解难、调解纠纷、组织志愿者队伍等，但对于这一体尚未形成良好的激励机制，调研的25个村中仅有3个村成功聘请了“老龄书记”和“老龄主任”在乡村治理中继续发挥作用。
第二，自治参与广度不足：村内重大事项决策未实现意见征集全覆盖。村民直接或间接参与公共决策是村民自治的核心内容，根据我国《村民委员会组织法》的要求，与村民利益紧密关联的重大事项都应提交村民会议充分讨论决定，村民代表会议可依村民会议的授权审议本村内相关重要事务，村民代
表会议一年至少应召开四次。访谈显示，大部分村的村民代表会议召开频次仅达到了一季度一次的底线要求，村委会成员认为主要原因在于：其一，乡村治理存在“上面千条线，下面一根针”的沉重工作负荷，村级组织疲于应对多重项目制任务；其二，上海乡村的人口导入性较强，部分公共事务与全体村民的利益关联性不高；其三，留守村民代表的年龄普遍偏大，法定参会人数召集困难。在针对村民的调查中，19%的村民明确表示村内重大事项并未广泛征求意见，另有21%表示并不确定是否征求过意见。27.5%的村民认为村内重大事务决策主要由村民代表决定,25%的村民认为由全体村民决定,34%的村民 认为主要由村支书或村主任决定。
第三，村规民约操作性较弱：缺乏惩戒举措导致形式大于实质效用。村规民约作为全体村民共同订立、共同遵守的自治性行为规范，在推进移风易俗、净化乡村风气等方面有着独特价值。虽然上海村规民约普及率较高，但存在内容过于宽泛而操作性较弱的问题。如访谈中，有村主任坦言“村规民约以粗线条和宽泛的教育为主。村里外来人口较多，主要靠《民房租赁公约》管理好出租户，不能破坏绿化和破坏卫生环境等写进了村规民约里。虽然有处罚依据，但实际执行得很少。”也有村书记认为，“由于村集体经济日渐薄弱，用村规民约中微弱的奖惩机制来要求村民实际上很困难”。调查显示,41.25%的村民认为本村村规民约中包含了奖励与惩罚措施,52.5%的村民认为自己遵守村规民约主要是因为村两委成员的动员能力，而不是出于对村规民约的敬畏之心；
38.75%的村民表示遵守村规民约是因为有物质奖励。
水面曲线第四，“三治融合”显现短板：民主评议和法律公共服务等满意度较低。健全自治、法治、德治“三治融合”的乡村治理体系对于基层稳定、促进农村发展和保障农民权益至关重要。调查显示，乡村“三治融合”体系尚需进一步建构，仅有26.47%的村两委成员认为“三治融合”格局已经形成。从目标体反馈来看，乡村自治、法治、德治方面均存在明显短板，尤其是民主评议、法律公共服务等方面满意度较低。从村民对乡村自治、法治、德治建设情况的整体评价（满分为5）来看，法治得分仅为3.91，自治均分为3.97，德治为4分，整体皆有较大提升空间。法治得分最低的原因在于,37.5%的村民认为当前乡村法律人才明显不足,21.25%的村民评价法律宣传形式单一且内容枯燥,18.75%的村民认为法律宣传活动频率低且时间短。自治方面的短板在于,32.5%的村民认为当前乡村自治制度建设还不够健全, 21.25%的村民认为村委会对自治的宣传不够到位,6.25%的村民反映当前乡村自治组织工作缺乏规范性，随意性较大，有时甚至出现“决策走形式，认真走过场”的现象。
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