国内外典型湖区开发与利用的经验
及其启示
刘光明
湖区是一个集自然、经济、社会为一体的复合式生态系统，在区域经济社会发展中的重要性日益凸现，越来越受到世界各国政府的重视和学术界的关注。国内外各典型湖区在建立组织管理机构，制定政策法规、规划发展战略来改善湖区的生态和发展经济方面积累了许多有益的经验，值得在洞庭湖区域经济社会发展中认真吸取。本文就北美五大湖区、日本琵琶湖、俄罗斯贝尔加湖、中国鄱阳湖等典型湖区开发与利用过程中的有益经验和启示作一探讨。 一、国内外典型湖区发展和保护的六大经验
(一)实行综合管理模式。建立区域协调机制湖区的可持续发展，必须基
于流域综合开发管理理念、区域协调发展理
念、生态经济与生态城市以及生态服务价值等先进理念。湖区流域综合管理包括：定义流域管理范围，定义流域管理框架机制，分析流域特征，确认湖区和流域的主要问题以及对经济和环境的影响，建立和登记保护区；充分利用现代科技，开发和建立监控网络；制订流域综合管理计划；建立以工促农、以城带乡、区域协调、政府与民间协调的长效机制，形成城乡互动、开放互通、协调发展、区域联动的区域经济社会发展一体化新格局。如为了保护北美五大湖水域的环境，改善污染状况，美国和加拿大两国成立了一系列管理协调机构，包括五大湖委员会、五大湖国际联合委员会、五大湖政策委员会、五大湖州长协会、五大湖地区合作体等。美国21家联邦政府机构也不同程度地参与五大湖管理发展项目。国外的大湖多数是跨区域甚至是跨国界的，为了最大限度地提高流域治理开发的整体综合效率，因而在综合开发管理和利用资源的过程中十
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分重视加强跨区域的协调合作。为了治理琵琶湖环境污染，日本政府设有专门的琵琶湖管理机构，建立全流域统一的水资源保护合作机制，设立了县、市、镇、村联络会议制度，由中央政府与地方共同组成的行政协作体制和中央省厅协作体制。这种管理协作体制除在部门之间、中央政府与地方政府之间交流与沟通以外，更重要的是负有调整、协调各方活动的责任，使琵琶湖的管理在纵向上得到理顺，在横向上得到协调。我国鄱阳湖从20世纪80年代启动“山、江、湖”综合管理和治理模式。2009年12月又建立了“鄱阳湖生态区”，在国家战略层面统一规划38个县(市、区)，国土面积5．12万平方公里，
总人口2006．6万人的生态经济区建设，探索大湖流域保护、治理、开发的新经验，把鄱阳湖地区建设成为全国生态文明与经济社会发展协调统一、人与自然和谐相处的生态经济示范区。综合管理模式，制定区域协调机制，是实现湖区可持续发展的根本制度保障。
(二)确立优势主导产业。优化产业结构布局
国内外典型湖区冈地制宜地依托优势资源与现代产业基础，选择开发重点，综合利用，形成各具特的产业发展模式，并根据产业发展变化，积极调整产业结构，优化产业布局，促进产业结构优化升级，构建以高端服务业为主的新型工业、生态农业，与传统优势产业协调发展的具有较强竞争力的多元化经济体系，保证了社会经济的持续发展。琵琶湖区则有效利用现有社会资本，以“参与和协作”推动区域建设。通过据点开发，促进中小企业发展，构筑产业集，形成以现代服务业、高新技术产业为主导的高端产业体系，发展循环经济，促进产业结构优化升级，成功实现了农业～重工业一现代服务业的产业发展变化与经济结构转型。我国鄱阳湖则以生态经济为主功能，按照生态与经济协调发展的要求，改造提升传统产业，发展生态经济，努力构建以生态农业、新型工业和现代服务业为支撑的环境友好型产业体系。确立优势主导产业，优化产业结构布局，是实现湖区可持续发展的重要经济空间保障。
(三)建立完备的基础设施体系，发挥中心城市功能
国内外典型湖区建设，十分注重发挥中心城市的龙头作用。中心城市对周边城市具有强大的辐射作用，周边城市则积极接收中心城市的辐射，以加强中心城市与周边城市的经济合作与产业协作，保证区域内的整体性和关联性，促进区域社会经济的协调发展。而以交通网络体系为标志的完备基础设施体系是传递辐射、带动作用的主要通道，也是加强区域社会经济联系与合作、促进区域协调发展的必备条件。如五大湖区具有明显的以中心城市为核心的交通网络体系：以芝加哥、底特律、渥太华、多伦多、蒙特利尔为核心，公路、铁路呈======：230
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放射状向四周伸展，整个湖区交通以这些中心城市为核心，公路、铁路、航空、水运发达，形成完善发达的立体交通网络体系。铁路将中心城市串联起来，高等级公路则通过每个城市，形成蜘蛛网式的发达的交通。再如日本的琵琶湖区，该区是以经济发达的京都、大阪、神户为中心城市，以经济较一般县市发达的府县机关所在地奈良、津、和歌山、大津为次中心城市。这些城市等级规模层次分明，构成了多中心网络结构的城镇体系框架。由京都、大阪、神户构成的京阪神大都市圈是个“多心多核”的都市圈结构模式，京阪轴、阪神轴是联系整个都市圈的骨架。通过都市与地方多层次的交通通道，最终形成水平网格式的“多核”状构造，构成海一陆一空、公一铁一机多层次放射状的立体交通网络。国内其他主要湖区也是重点打造核心城市、城镇发展轴、区域城镇经济带，使得城镇空间结构不断优化，交通网络体系不断完善，成为湖区社会经济发展的重要基础支撑系统。
【四)完善法律法规体系，维护自然生态环境为了有效地对湖区和流域进行开发与保护，需要设置专门的开发管理机
构，加强区域协作，共同对湖泊进行环境保护与污染防治，并且制定相应的流域管理制度，完善法律法规体系，采取多种措施，多管齐下地进行综合开发保护。为保护自然生态环境，美国不断完善法律法规体系，形成了一套完善的从法律责任到保障体制的体系，主要有《联邦水污染控制法》、《水污染法》、《清洁水法》等，它们从不同方面规定了污染排放的法律责任、水质排放的标准以及实现污染控制的保障机制。同时，他们还通过签署发展计划、共同宣言等形式共同维护五大湖区生态环境。如2002年在由美国联邦政府、湖区州政府和当地部落高级代表组成的研讨会上，通过了名为“五大湖地区发展战略”的区域发展计划，针对水环境问题，提出了一套共同行动纲领，并规定五大湖地区的生态环境保护和自然资源管理工作将由联邦政府、湖区州政府和当地部落来共同承担。2004年，由联邦政府内阁成员、资深人士、国会议员、流域管理者、部落代表以及地方政府相关代表组成的代表团在芝加哥签署了“五大湖宣言”，以恢复和保护五大湖的生态系统。日本水污染防治的法律法规体系也比较完善。除作为全国性的法律《水质污染防治法》、《河川法》以外，为了更有针对性地保护琵琶湖，日本政府和滋贺县还先后制定了《滋贺县公害防止条例》、《琵琶湖综合开发特别措旌法》、《琵琶湖富营养化防止条例》、《湖沼水质保护特别措施法》等法律法规。同时，日本通过制订发展计划来治理琵琶湖水环境污染，以促进水资源的有效利用，先后制订并实施了“琵琶湖综合开发计划”
和“琵琶湖综合保护整备计划”，对琵琶湖流域自然生态环境进行整治保护。俄罗斯制订了一系列国家和部门水保护标准，通过较高的标准(其中一些
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项目超过国际标准的限值)来保护水环境，防治水污染。为保护贝加尔地区的生态环境，政府制定了贝加尔地区生态区划分的构架和方法，并且建立了“贝加尔湖自然保护区”。为了避免沿岸工厂对湖水的污染，俄罗斯政府颁布了相应的法令要求纸浆厂必须改造。贝加尔湖地区政府也采取相应措施，对周边工业项目及旅游开发项目进行合理规划，防止盲目乱建对湖水造成污染。
(五】合理开发利用资源，促进经济持续发展国外湖区开发经验表明，必
须依托富有资源进行综合开发利用，实施可持
续发展战略，在保护良好生态环境的同时，达到社会经济的持续健康发展。五大湖区充分利用当地资源，进行资源的综合利用，加强可持续的规划和资源的管理，通过建立品牌使五大湖区成为集居住、工作、投资和游玩为一体的有竞争力的地区，并通过战略建议的实施，为可持续发展提供指导。具体举措包括：发挥水资源的综合效益，为周边城市提供淡水资源；利用湖泊之间的落差进行发电；发展旅游业，为游客提供休闲娱乐场所；利用丰富的生物资源，大力发展渔业、垂钓业；对矿产资源进行
合理开发，利用技术优势，提高矿产资源的综合利用率。为促进水资源的合理开发利用，日本制定了第三个水资源开发和利用计划一一《新的全国综合水资源计划》，提出要“构筑可持续发展的水资源利用体系”，重点构筑可持续的用水体系，保护和整治水环境，恢复和培育水文化，以适应循环型社会的需要。为保护琵琶湖生物资源和土地资源，日本还制定了一系列政策，保护琵琶湖湿地和生态系统，改变土地利用方式，恢复琵琶湖的生态环境，达到琵琶湖与周边环境的生态平衡。
二、国内外湖区发展和保护的经验对洞庭湖生态经济区建
设的启示
(一)建立生态经济功能区，进行资源综合开发利用，实现洞庭湖区域
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洞庭湖区应当立足丰富的自然资源，进行有效整合与综合开发利用，实现资源的可持续利用和区域经济的可持续发展。根据全国主体功能区规划要求，按照开发资源与保护资源相结合的原则，以市场为导向，实施特化产业化开发，转变经营机制，开放水面经营权交易市场，招商引资，但要禁止破坏生态平衡和污染环境的企业进驻。为了科学地开发利用自然资源，实现可持续发展，还应尽快推进自然资源的资产化管理，制定行之有效的管理政策；对天然资源实行有偿开发利用，将其利益再投入于资源保护事业；建立起自然资源的====232
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规划制度、核算制度、补偿制度和监督制度，最后形成以资源养资源、发展资源产业的良性循环。为社会提供更好的经济效益和良好的生态环境。
(二)树立流域综合管理理念，制定洞庭湖生态经济区协调机制，为开发
利用提供制度保障
流域综合管理是以流域为基本单元对水资源进行综合管理，将流域视为一个完整的生态社会经济系统，在研究流域生态、经济、社会等方面特点的基础上，制定长远的流域规划，协调经济、社会、环境三者的关系，保证维护健康的流域水环境和发挥持续的流域功能。应以流域综合管理为指导，采取“疏通四水，协调江湖”的模式，疏通洞庭湖流域水系，协调好江湖关系。可以成立南省政府甚至国务院直接领导的洞庭湖生态经济区建设委员会或洞庭湖湖流域管理委员会，把洞庭湖生态经济功能区建设提升为国家规划和国家发展战略、省重点发展战略规划。建立生态经济区成员的定期会晤机制，就发展区域交通一体化、旅游合作、生态保护、环境卫生、人力资源协作、区域规划整合、区域信息资源共享等进行广泛探讨，加强协调调控，促进区域合作，增强生态经济区的整体竞争力。
(三)以低碳和循环为核心，转变经济发展方式，建立现代生态产业体系
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洞庭湖生态经济区建设，必须对现有产业结构进行调整，转变经济增长方式，大力发展现代生态产业，建立安全食品生产基地，努力构建以现代服务业为主的新型工业、生态农业和生态旅游业相结合的现代生态产业体系。其发展方向是：大力推进现代生态农业产业化的发展，加快建立现代生态农业基地，提升现代农业水平。大力推进生态经济区的新型工业化，加快产业调整步伐，即以高起点的技术改造为支撑，加强高新技术在产业发展的渗透和应用，推进传统产业换代升级。加强基础产业，做大优势产业，打造支柱产业，发展配套产业，培育工业园区经济，形成生态产业集，促进产业结构优化升级，做大做强一批生态型龙头企业。注重城乡统筹、建设宜居生态城镇集，发展绿服务、lE。
(四)加强中心城市带动，完善基础设施建设。为经济区发展提供载体和
支撑充分发挥岳阳、常德、益阳等中心城市的带动作用，加强中心城市与周边
城市的经济合作与产业协作。同时完善以中心城市为核心的交通网络体系，加强区域内外的交通联系，建立区域运输的协调机制，形成公路、铁路、航空、水运的综合立体交通网，以缩短城市间通行时间，为形成区域一体化打下基
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