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庄乾龙，杨 晴（北京林业大学 人文社会科学学院，北京 100083）摘 要：根据《人民警察法》的规定，对有违法犯罪嫌疑的人员进行盘问、检查，以及带到公安机关继续盘问是人民警察的一项法定职权，这种职权具有行政性和司法性的双重属性，对被留置盘问人的人身具有强制性。公安机关在办案过程中，不当适用留置盘问措施的情况时有发生，不仅造成刑事司法程序与行政治安管理的衔接混乱，且存在侵害违法犯罪嫌疑人人身权利的可能。明确留置盘问属于行政强制措施是完善此制度的前提，应当从立法角度对留置盘问的适用条件、期限、程序以及监管进行明确规定和完善，使公安机关在采取这种强制性手段时实现规范化和法治化。 关键词：留置盘问；行刑衔接；行政强制措施
收稿日期：2020-04-15
作者简介：庄乾龙（1978-），男，山东莒南人，北京林业大学人文社会科学学院副教授，法学博士；差热分析法
杨 晴（1996-），女，河南南阳人，北京林业大学人文社会科学学院2019级法理学硕士研究生。
A Probe into the Legal Nature and Perfection of Public Security Organs' Right of Lien and Interrogation Zhuang Qianlong, Yang Qing （School of Humanities and Social Sciences, Beijing Forestry
University, Beijing 100083, China）
Abstract ：According to the provisions of the "People's Police Law", it is a statutory power of the people's police to interrogate and inspect persons suspected of violating the law and to bring them to the public security organs for continued cross-examination. This power has both administrative and judicial natures, as well as compulsory force for the person being interrogated. The public security organs sometimes misuse the lien and interrogation measures during actual case handling, which has not only caused the chaotic connection between the criminal justice procedures and the administration of public order but has improperly infringed the personal rights of criminal suspects. The prerequisite for perfecting this system is to make it clear that lien and interrogation is a kind of administrative compulsory measure, and its applicable conditions, time limit, procedures, and supervision should be clearly stipulated and improved from a legislative perspective, so that the public security organs can achieve standardization and rule of law when taking such compulsory measure.Keywords ：lien and interrogation; connection between the criminal justice procedures and the administration of public order; administrative compulsory measure
[中图分类号：D631.4 文献标识码：A 文章编号：2096-8752（2021）01-0010-07 ]
DOI：10.jy.2021.01.002
公安机关留置盘问权的法律性质与完善路径探究
一、留置盘问的法律性质界定
留置盘问在学理上有广义和狭义之分，广
义说认为留置盘问是指警察为打击违法犯罪活
动、维护社会治安而对可疑人员、可疑物品和
可疑场所进行拦阻、盘问、检查，以便发现违
法犯罪行为，排除危害的发生。留置盘问并非一种单纯的措施，而是有选择性地综合性地运用一系列执法手段，对象包括人身、物品和场所[1]。狭义的留置盘问仅指《人民警察法》第9条规定的继续盘问，即公安机关为了维护社会治安秩序，将符合法定条件的有违法犯罪嫌疑的人员带至公安机关对其继续盘问的一种行为。Rule of Law in Public Security Work
同志空间
本文所讨论的留置盘问，仅指后者。
留置盘问究竟是何种性质的法律措施，在世界各国的理论界和实务界存在诸多争议，其焦点主要在于留置盘问到底属于行政措施还是刑事措施，或是兼具行政与刑事双重属性的一种特殊的法律措施。目前，比较有影响力的观点有“行政强制说”“刑事职权说”“双重属性说”等。
“刑事职权说”主张盘问是一种与侦查权，预审权，刑事强制权，刑事执行权以及武器、警械使用权并列的一种刑事职权。[2]支持这种观点的学者提出，在实践中留置盘问成为大多数刑事案件的前置程序，将其纳入刑事司法程序一方面能够按照司法程序的标准规范留置盘问的适用，加强对警察行使留置权的监督；另一方面能够提高警察的办案效率，尽快侦破案件。然而该观点却遗漏了部分先采取留置盘问后作出行政处理的案件，如受到行政处罚的相对人认为此前警察对其作出的留置盘问行为侵犯其合法权益，只能靠申请司法赔偿的方式获得救济。显然该观点是十分荒谬的。
soa 案例“行政强制说”则认为留置盘问是将有违法犯罪嫌疑的人强制留置在公安机关继续盘问的一种行政强制措施。[3]这种观点与我国现有的法律条文契合，也被公安部、在官方文件中所确认，从学理角度看，留置盘问措施也符合行政强制措施的一切特征。该学说的问题在于实践中一部分适用留置盘问的案件转化为刑事案件，割裂成两个部分，在程序上不能完美衔接，该问题除了由留置盘问自身性质所致，更大程度上是由于法律制度不够完善，案件从行政程序过渡到刑事程序过程中产生混乱。
“双重属性说”认为，留置盘问既不属于行政措施，也不属于刑事措施，而是处于行政警察职能和司法警察职能之间的一个“灰地带”，是一种兼具行政性和司法性的“准强制措施”[1]。该学说的论据在于，留置盘问具有紧迫性和暂时性的特点，警察在实施留置盘问当时无法判断行为属于行政违法行为还是犯罪行为，结果上既可以适用行政执法程序，也可以向刑事司法程序转化。将留置盘问措施一概判断为行政措施或刑事措施太过武断，也会导致后续程序性问题不能很好衔接。但是此学说的弊端也十分明显，“双重属性说”的起源是由于大陆法系国家存在“行政警察”与“司法警察”之分，分别行使治安管理和追诉犯罪两种警察职能，承认不同主体采取的留置盘问措施具备不同属性便具有现实意义。而在我国，行政权与刑事侦查权的主体是重合的，绝大多数案件都由公安机关管辖，判断其采取行为的性质则依据行为所处的阶段。此时，若套用大陆法系普遍适用的“双重属性说”，则会使留置盘问的性质更为模糊，从而导致适用程序与救济手段上的混乱。
明确留置盘问的法律性质，是解决留置盘问在实践中出现一系列问题的前提，也是从立法角度完善此项制度的前提。依据我国立法者的态度以及制度目的和背后的学理支撑可知，留置盘问是一项行政强制措施，一方面，留置盘问在刑事司法程序开始之前所发挥的初步侦查功能并不能改变其属于行政强制行为的性质；另一方面，将留置盘问认定为一种行政强制措施能够更好地与我国现行法律制度相适应。由于“行政强制说”尚存问题丞待解决，我们要在此基础上完善相关法律制度，处理好留置盘问与刑事司法程序的衔接问题。
（一）从我国现行立法来看
《人民警察法》第9条对留置盘问权有明确的规定，并对继续盘问的期限与结果进行规定。①据此可知，留置盘问又称继续盘问。此外，
① 《人民警察法》第9条：“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，
可以当场盘问、检查；经盘问、检查，有下列情形之一的，可以将其带至公安机关，经该公安机关批准，对其继续盘
问：（一）被指控有犯罪行为的；（二）有现场作案嫌疑的；（三）有作案嫌疑身份不明的；（四）携带的物品有可
能是赃物的。对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关
韩国劳务输出批准，可以延长至四十八小时，并应当留有盘问记录。对于批准继续盘问的，应当立即通知其家属或者其所在单位。
对于不批准继续盘问的，应当立即释放被盘问人。经继续盘问，公安机关认为对被盘问人需要依法采取拘留或者其他
强制措施的，应当在前款规定的期间作出决定；在前款规定的期间不能作出上述决定的，应当立即释放被盘问人。”
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为了规范继续盘问工作，保证公安机关依法履行职责和行使职权，公安部于2004年发布《公安机关适用继续盘问规定》，对继续盘问的实施主体、程序、场所以及如何保障被继续盘问人的权利等方面进行了进一步的细化。警察的留置盘问权是由《人民警察法》所授权的，尽管在实践中发挥了一定的发现犯罪和犯罪初查功能，但在性质上还是属于一项行政权力。
《刑事诉讼法》未明确规定公安机关的留置盘问权，而刑事法律与民事、行政法律相比具有谦抑性，需要严格遵循法无明文规定即禁止的原则，不能对相近的法条进行类推。虽然在形式和手段上，留置盘问与拘传、拘留具有相似之处，甚至公安机关在不少刑事案件立案前实施，这已经超越了《刑事诉讼法》的授权，不能将其归为刑事强制措施。1997年对安徽省高级人民法院作出的《行政审判庭关于当事人不服公安机关采取的留置措施提起的诉讼法院能否作为行政案件受理的答复》中指出，留置是公安机关行使管理职权的一种行政强制措施，属于《行政诉讼法》第12条
第2款规定的人民法院行政诉讼的受案范围。虽然这只是进行的个案批复，但是对各级法院在处理类似案件时具有重要的指导意义。
公安部2013年发布的《公安机关办理刑事案件程序规定》对继续盘问期间的法律手续进行了规定，似乎有将继续盘问纳入刑事司法程序的意图。然而分析该规定第153条可知①，此条文是对留置盘问措施与刑事强制措施的衔接问题进行规定，在留置期间，如案件符合应当适用刑事强制措施的情形，则立即适用刑事强制措施。因此，不能据此判断留置盘问具有刑事措施性质。
综上，无论是基本法、相关法规和规章，还是从的态度上来看，留置盘问应当是人民警察维护社会治安而行使行政职权的一种行政行为，理应由行政法律规范进行调整。
（二）从制度目的来看
压缩天然气密度留置盘问制度设立目的在于维护社会治安、及时发现并打击各类违法犯罪活动。从我国法律规定来看，留置盘问的主体公安机关兼具行政机关与刑事侦查机关的双重属性，留置盘问的对象包括违法嫌疑人，也包括尚未确定其行为性质的违法犯罪嫌疑人，这就决定了留置盘问的目的包括以下两种：第一，预防和制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态和不利后果，维护社会正常的治安秩序，保全证据，确保案件查处工作的顺利进行，从这种角度看留置盘问是公安机关的治安管理活动，具有行政性；第二，根据《人民警察法》规定的4种应当继续盘问的法定情形，公安机关为了发现犯罪和
迅速开展侦查，可以通过留置盘问手段获取犯罪信息，查清可疑人员的行为性质，留置盘问作为刑事立案的重要来源，其同时具有司法性。
尽管留置盘问在刑事案件查处过程中发挥着重要的作用，但是不能将其归为公安机关刑事侦查职权范围。首先，公安机关采取各刑事强制措施或其他强制性手段的目的是为了查明犯罪，为提起公诉和审判活动做准备；留置盘问的目的则主要是为了发现犯罪，从而启动刑事司法程序。其次，公安机关行使刑事侦查权发生在立案之后，确认客观存在着某种危害社会的犯罪行为；而留置盘问发生在刑事立案之前，是否存在犯罪活动尚未确定。最后，虽然被留置盘问人和犯罪嫌疑人都具有实施犯罪的可能性，但可能的程度存在很大差别，留置盘问适用于一般犯罪可能的情形，在实践中只要警察认为相关人员可疑，便可采取盘问、检查措施；而犯罪嫌疑人的犯罪可能程度较高，很多情况下公安机关已能从事实上证明嫌疑人有罪，只是未经人民法院依法审判，不能直接认定其为犯罪。可见，留置盘问与刑事侦查存在
① 《公安机关办理刑事案件程序规定》第153条：“继续盘问期间发现犯罪嫌疑人需要拘留、逮捕、取保候审或者
监视居住的，应当立即办理法律手续。”
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着方方面面的差别，如果将留置盘问权归属于刑事司法职权范畴，等于间接承认了公安机关可以针对一般违法人员甚至普通公民适用刑事侦查手段，这将大大降低行使刑事职权的标准，难以保障公民不被随意追究刑事责任的权利，使得公民人身自由受到了更多的来自于公权力的干预。因此，留置盘问应当属于行政职权的行使，而非一种刑事侦查手段。
（三）从留置盘问的特征来看
留置盘问在形式上完全符合行政强制措施的定义和特点。行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为，防止证据损毁，避免危害发生，控制危险扩大，依法对公民的人身自由采取暂时性限制或对公民、法人、其他组织的财产采取暂时性控制的行为。行政强制措施具有法定性、暂时性、强制性、负担性、行政性、非处分性的特点。
首先，留置盘问由《人民警察法》授权，实施主体只能是公安机关的人民警察，具有特定性与法定性。其次，留置盘问是人民警察在紧急状态下采取的审查措施。[4]诸多违法犯罪案件都具有突发性，人民警察往往难以立即判断行为人的行为性质，需要更多的时间去审查案情，收集证据，依法作出判断，而刑事强制措施的适用标准较高，程序严格，如果对可能犯罪的人员不立即采取临时处置措施，则有可能造成违法犯罪嫌疑人逃脱。人民警察在发现违法犯罪情况时不需要经过严格的审批手续即可
立即采取留置盘问，因此留置盘问具有临时性，符合《行政强制法》所规定“情况紧急，需要立即采取强制措施”的情形。再次，在留置盘问期间，如果公安机关通过询问、检查等方式确认了嫌疑人的行为性质，则应当根据具体情况解除留置盘问，或者转为刑事强制措施，或者作出相应的行政治安处理。留置盘问以发现可能存在违法犯罪活动为始，以查清案件性质、能够确定启动或不启动刑事司法程序为止，是对违法犯罪嫌疑人暂时性的约束或限制，而非最终的处理，因此，留置盘问具有暂时性与非处分性。最后，留置盘问措施是公安机关依据法律的规定使用强制手段约束相对人人身自由的措施，相对人当时必须接受，没有提出异议的权利，因此留置盘问具有强制性。虽然《行政强制法》没有关于留置盘问的规定，但是规定了限制公民人身自由的行政强制措施，实际上留置盘问即此类强制措施中的一种。
综上所述，将留置盘问认定为一种限制公民人身自由的强制措施，并将其纳入行政诉讼的受案范围，对从立法上完善留置制度，以及在实践中更好地适用留置盘问措施，都具有重要的意义。
二、留置盘问制度存在的问题
（一）留置盘问的适用标准模糊
《人民警察法》第9条虽然规定了4种适用留置盘问的法定情形，但是对符合法定情形的标准未作出具体规定，而且该条文所使用的语言比较笼统，比如“嫌疑”“可能”等用词。2004年公安部发布了《公安
机关适用继续盘问规定》对以上4种情形进一步细化，并对不得适用继续盘问的情形作出限制性规定①，但是并没有明确这种“嫌疑”或“可能”的程度标准。这就导致了在司法实践中，警察具有较大的自由裁量权，往往依靠个人的主观判断决定是否适用留置盘问。再加上警察的法治意识和专业
① 《公安机关适用继续盘问规定》第8条：“对有违法犯罪嫌疑的人员当场盘问、检查后，不能排除其违法犯罪
嫌疑，且具有下列情形之一的，人民警察可以将其带至公安机关继续盘问：（一）被害人、证人控告或者指认其
有犯罪行为的；（二）有正在实施违反治安管理或者犯罪行为嫌疑的；（三）有违反治安管理或者犯罪嫌疑且身
份不明的；（四）携带的物品可能是违反治安管理或者犯罪的赃物的。”第9条：“对具有下列情形之一的人员，
不得适用继续盘问：（一）有违反治安管理或者犯罪嫌疑，但未经当场盘问、检查的；（二）经过当场盘问、检查，
已经排除违反治安管理和犯罪嫌疑的；（三）涉嫌违反治安管理行为的法定最高处罚为警告、或
者其他非限
制人身自由的行政处罚的；（四）从其住处、工作地点抓获以及其他应当依法直接适用传唤或者拘传的；（五）
已经到公安机关投案自首的；（六）明知其所涉案件已经作为治安案件受理或者已经立为刑事案件的；（七）不
属于公安机关管辖的案件或者事件当事人的；（八）患有精神病、急性传染病或者其他严重疾病的;（九）其他不
符合本规定第八条所列条件的。”
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素质参差不齐，对不符合法定情形的相对人适用留置盘问的情况时有发生。例如，警察在突击检查某些娱乐场所违法犯罪情形时，一旦发现有可疑情况，普遍处理方式是将在场所有人员带至公安机关进行留置盘问。如果对规定适用情形的法条内容进行扩大解释，此做法不违背法律的规定，因为在场人员都具有实施违法犯罪的嫌疑，然而此做法却有违行政法中的比例原则。比例原则是指行政主体实施行政行为应当兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果行政目标的实现可能对相对人造成不利
影响，则这种不利影响应当被限制在尽可能小的范围和限度之内。人民警察当场未进行充分的盘问、检查，直接将人带至公安机关继续盘问，明显未能在执法中尽可能减少留置盘问措施对公民人身自由的不利影响。还有一种情形是，现有的证据已经能初步证明行为人实施了犯罪行为，公安机关为了简化办案程序，尽快侦破案件，经常以留置盘问之名行侦查行为之实，应当立案而不立案，迟迟不启动刑事诉讼程序。
（二）留置盘问期限存在较多问题
留置盘问在形式上和功能上与刑事强制措施中的拘传十分相似，都是为了查清案件事实，将相对人或犯罪嫌疑人带至公安机关进行询问，并短期限制其人身自由的措施。但作为一项行政强制措施，其期限却长于拘传，延长期限的标准低于拘传，审批手续简于拘传，造成了其和刑事强制措施在强度和程序上的不协调，使得公安机关在处理案件中，容易发生滥用行政权，无证拘留、盘问潜在的犯罪嫌疑人，对应当适用拘传的情形适用留置盘问措施的现象。
《人民警察法》第9条规定的留置时间为自带至公安机关之时起不超过24小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至48小时。《公安机关适用继续盘问的规定》第11条规定了继续盘问的期限一般为12小时；对在12小时以内确实难以证实或排除其他违法犯罪嫌疑的，可以延长至24小时；对不讲真实姓名、住址、身份，且在24小时内仍不能证实或排除其他违法犯罪嫌疑的，可以延长
至48小时。可见，在正常情况下，留置盘问的期限为24小时以内，特殊情况下可以延长至48小时。而《刑事诉讼法》第80条第2款规定拘传的时间不得超过12小时；案情特别重大复杂，需要采取拘留、逮捕措施的，拘传持续的时间不得超过24小时。
首先，一般情况下，刑事案件的社会危害性程度要大于一般的行政违法行为，而留置盘问对相对人人身自由权的限制程度却高于拘传这一刑事强制措施；刑事案件的复杂程度也高于行政案件，查清犯罪事实往往需要更多的时间，对拘传设置最长24小时的期限而对留置盘问设置最长48小时的期限，这在理论上是站不住脚的，也造成实践中公安机关当然更愿意适用留置盘问而非拘传。
其次，延长留置盘问期限的标准模糊，且与拘传时间延长的标准不协调。根据法律规定，在正常留置期间内不能证实或排除其他违法犯罪嫌疑，嫌疑人不讲真实身份、住所的，经批准可延长期限。这种标准与《刑事诉讼法》规定的拘传的时间延长标准相比过低，只有在案情特别重大复杂，需要采取逮捕、拘留措施的，才能延长拘传期限。一般情况下，适用拘传的犯罪嫌疑人所犯罪行的严重程度要超过被留置盘问人的行为，而法律却对留置期限的延长采取了更为宽松的标准，具有更强的灵活性，使得实际案件中被留置人在公安机关所停留的时间要远远长于适用拘传的犯罪嫌疑人。
最后，留置盘问的时间不能折抵刑期。我国《刑法》规定，对判处管制、拘役、有期徒刑的犯罪分子，刑罚执行前先行羁押的，羁押的期限可以折抵刑期。《治安管理处罚法》规定对决定给予行政拘
留处罚的人，在处罚前已采取强制措施限制人身自由的时间，应当折抵。可见，法律对刑罚和行政处罚前的羁押或限制人身自由的时间都有折抵的规定，而对于留置盘问，我国法律尚未规定。留置盘问作为一种行政强制措施，对违法犯罪嫌疑人的人身自由限制最长可达48小时，在此期间被留置人在留置室或候问室被严加看管，完全失去自由，这
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