《世界民族》2004年第2期二十世纪美国印第安人政策之演变 与印第安人事务的发展
胡锦山
20世纪，美国联邦政府的印第安人政策发生了几次重大的转变，这给美国印第安人的社会生活带来了很多重大的也是极为复杂的变化。20世纪初联邦政府的印第安人政策是上一个世纪同化政策的继续，其目的是最终将印第安人纳入美国主流社会。颁布于1887年的《道 )是这一政策的登峰造极之作，但这一解除部落体制以使印第安人个体化的政策却在20世纪头三十年里宣告失败。随后，联邦政府根据不同时期的需要制定了相应的印第安人政策，其宗旨都是力图把印第安人社会纳入美国资本主义发展的轨道，使其全面融入美国主流社会。由于印第安人的传统文化、价值观念和生活方式皆迥异于美国主流社会，致使这些政策或收效甚微，或告失败。同时，在美国主流文化的强大冲击之下，印第安人越来越感到面临着两种艰难、痛苦的抉择：或是放弃自己的传统文化、部落体制，融入美国社会主流；或是处于隔离状态，生活在主流社会之外，使自身的传统得以延续。 一
19世纪末至20世纪30年代初期,《道斯法案》是美国印第安人政策的依据。根据这一制定于1887年的土地分配法，印第安人保留地的土地由部落所有转为个人所有，土地化整为零，按每户160英亩分配给印第安人，其目的在于把白人的经济与社会模式强加给印第安人，使印第安人在个体化过程中逐渐被同化。历经半个世纪之久,《道斯法案》给印第安人社会造成了巨大的灾难，印第安人并未成为自给自足的自耕农和融入美国的主流社会；相反，由于部落组织被取消，印第安人在政府“托管”之下处于孤立无援的境地。而政府却因此项政策的实施一共没收了保留地内840万公顷的最佳土地。在《道斯法案》实施的最初15年里，政府强制分配
了3.3万块份地，并将保留地内大约2850万英亩的所谓多余土地转售给了白人。①同时，在资
本主义势力的侵蚀下，在拓殖者和土地投机商的巧取豪夺下，印第安人分得的份地也纷纷落入
白人之手。到1934年，印第安人拥有的土地由1887年的1.38亿英亩锐减为4800万英亩。
②被剥夺了土地的印第安人处于贫困潦倒的境地，其精神上和肉体上都遭到极大摧残。面对白人文化的强大冲击，印第安人部落制逐渐失去了凝聚力，加之生计无着，其成员感到无所适从,
①②参见Arrell Morgan G ibson ,The A merican Indian :Prehistory to Present ,Lexington ,Mass.:D.C.Health ,1984,p.499。
参见James Wilson ,The Earth S hall Weep :A History of N ative A merica ,London :Macmillian Publishers Ltd.,1998,p.328。
丹阳李茂川自首不少人酗酒、犯罪，因而成为联邦政府和地方政府的沉重负担。
到20世纪20年代，美国政府自《道斯法案》实施以来的强制同化印第安人的政策已告破产。这时，在美国涌现出一批以约翰・科利尔(John Collier )为首的进步主义社会改革者，他们开始认识到强制同化政策不仅没有达到政府预期的效果，而且还损害了印第安人的传统和文化。通过在美国印第安人保护协会的工作，科利尔及其支持者愈加意识到当时印第安人社会状况的严重性，呼吁尽快终止《道斯法案》，保证印第安人的基本人权，结束政府的家长式统治，保护印第安人的传统与文化。这些社会改革者的呼吁产生了积极的效果，美国政府在1928年公布的《印第安管理中的问题》中承认，白人文明已极大地摧毁了印第安人文化所依托的经济
基础，应该尊重印第安人的文化，让他们按照自己的意愿选择生活方式。
①1933年，富兰克林・罗斯福就任总统后任命约翰・科利尔为印第安人事务专员，他立即着手改变政府的印第安人政策。科利尔在其备忘录中写道:“我认为印第安人政策应具有发展印第安民主制的广泛作用，要达到印第安全面民主制最关键的一条是印第安部落既作为一个客
观实体又作为一个法律实体的继续存在。”②在这一精神主导下，通过科利尔的大力工作和积
极推动，美国国会于1934年通过了《印第安人重组法》
(Indian Reorganization Act )。该法也被称为印第安人“新政”，它为美国印第安人政策重新制定了一个框架，旨在修正《道斯法案》及其随后的一些补充法和消除强制同化印第安人所造成的后果。该法的重要意义还在于：承认印第安人社会与美国主流社会在文化上的具体差异性，认为印第安人无需改变这种差异；规定归还一部分被剥夺的印第安人土地，并为归还更多的土地提出了一些措施；肯定了保留地存在的重要性，重新宣称印第安人有管理辖区事务和经济活动的权力；发展印第安人教育的目标应
是“促进对印第安人文明、艺术、工艺、技术和传统的研究”。
③自此，美国实行了半个世纪的强制同化印第安人的政策结束了，保留地个体土地分配终止了。虽然《道斯法案》的种种后果未能全部消除，但印第安人事务已开始发生重要的变化。由于国会对保留地的年度拨款需有专人管理和保留地尚需要有经验的工作人员，印第安人事务署仍继续负责管理保留地内的许多事务及建设性工程，如灌溉工程的建设、印第安人畜牧业的发展、工艺品生产的扩大以及保留地内的石油、天然气和其他矿物资源的开采等。同时，印第安人已开始通过部落议会委员会参与保留地的决策和管理工作，更有许多部落已在不同程度上进行独立的领导工作。此外，在科利尔鼓励人类学家和历史学家著书立说介绍印第安人的历史和文化的推动下，一度被基督教传教士蔑视为迷信的
印第安人宗教活动也得以复兴。在科利尔的督促下，美国国会于1935年授权成立一个专门委员会———印第安人艺术和工艺品委员会，以促进印第安人文化和艺术的发展。
在科利尔担任印第安人事务专员的时期(1933—1944年)内，美国历史上印第安人的土地流失现象第一次被遏止并得以改变，美国本土印第安人的土地总面积从大约4800万英亩增加到5100万英亩;④95个部落制定了各自部落的法律，大多数部落组建了专门机构以管理商业
①②③④参见James Wilson ,The Earth S hall Weep :A History of N ative A merica ,London :Macmillan Publishers Ltd.,1998,p.354。
Francis Paul Prucha (ed.),Documents of the U nited S tates Indian Policy ,pp.223-225.
Edward H olland S picer ,The A merican Indians ,Cambridge ,Mass.:Belknop Press of Harvard University Press ,1982,p.190.参见Francis Paul Prucha (ed.),Documents of the U nited S tates Indian Policy ,Third Edition ,Lincoln and London :University of Nebraska Press ,2000,p.219。
事务。在科利尔任内，联邦政府共给印第安部落投资1200万美元，推动了印第安人的一系列经济活动，如印第安人的肉牛饲养增加了105%，其出产的动物产品增加了23倍，其农业总收
入从185万美元上升为4900万美元。①毫无疑问,《印第安人重组法》的实施在相当大的程度
上结束了印第安人过去所遭受的严重伤害。但是，这一法律并不能解决所有的印第安人问题，特别是长期以来印第安人土地大量流失的问题。尽管科利尔坚信土地公有制是印第安部落生存的基础，但《道斯法案》却已将保留地内的土地分割得支离破碎，其中最好的土地已经被出售给了白人，印第安人的份地大多以低廉的价格转让给了白人农场主和牧场主。同时，在科利尔任内，政府每年拨款为印第安部落所购置的土地很难满足越来越多的印第安人的土地继承需求。印第安人或者在保留地内继续贫困地生存，或者流入城市从事非技术性工作，但无论在何处，印第安人都无法得到公平的待遇，他们仍被视为二等公民，白人文化继续侵蚀着印第安人的传统价值观念。因此,《印第安人重组法》无法从根本上解决由越来越多的印第安人继承人平分越来越少的土地所造成的更加复杂的社会问题,
其实，美国社会上对早期实行的强制同化政策的支持一直没有消失，在历届国会会议期间都有议员提出一些议案，要求取消印第安人保留地。第二次世界大战的经历使许多美国人认为保留地是集中营的一种表现形式，印第安人应摆脱保留地的束缚。而在战争期间至少有2.5万名印第安人在部队中服役,②印第安人在战争中的表现使一些美国人认为他们已经具备了在主流社会中生活的能力，呼吁联邦政府应该结束对印第安人的“托管”，使其全面融入美国社会。更重要的是，由于二战而扩大了经营规模的农场主、伐木场主和牧场主又开始觊觎印第安人的保留地。而这时联邦政府在花费了大量人力、财力和物力后，保留地社会状况的改善却比较缓慢，且部落议会与印第安人事务署及地方政府间矛盾重重，这一切使得20世纪50年代的一些国会议员要求取消《印第安人重组法》，取缔印第安部落政府，
终止联邦政府在社会、教育和经济等方面向部落提供的服务，并不再承担“托管”部落土地和财产的职责。1950年，二战期间曾负责向内地疏散日本人的战时重新安置局主任狄龙・S ・迈尔(Dillon S.Myer )就任印第安人事务专员。他就任后沿用战时对日本人的安置办法，立即着手终止联邦政府给予部落的帮助，并把这些部落置于州一级政府的管理之下。同时，他也开始实施“重新安置计划”，引导印第安人到保留地以外的地方去工作。
1953年，美国第83届国会通过了《108号两院共同决议》
(House Concurrent Resolution 108)，该决议正式批准了迈尔的工作计划，声称美国的政策是“使印第安人……服从于同美国其他人一样的法律，给予印第安人……同其他人一样的特权和职责……结束他们作为合众国
被监护者的地位……授予他们属于美国公民所有的一切权利和特权”。③这一决议便是后来所
称的“终止政策”(termination policy )，它“结束”了印第安人在国内所处的特殊地位，废除保留
地，解散部落，终止与联邦政府的“托管”关系，撤销联邦政府向印第安人提供的特别保护措施和服务措施，并期望印第安人散居到白人社会里去各自谋生。在“解放印第安人”的幌子下，联邦政府印第安人政策的基调又一次置于“开发”印第安人土地之上，美国印第安史学家菲克斯克(Donald L.Fixico )认为:“觊觎一些印第安人保留地上的石油和其他资源是终止法的真正动
①②③Francis Paul Prucha (ed.),Documents of the U nited S tates Indian Policy ,p.234.
参见G uy B.Senese ,Self -Determination and the Social Education of Native A mericans ,New Y ork :Praeger Publishers ,1991,p.1。参见James Wilson ,The Earth S hall Weep :A History of N ative A merica ,pp.354-355。
机。”例如，在犹他州的佩特部落(Paiute )居住着177个纯血统的印第安人，他们占据着当地4.5万英亩的贫脊土地，因其地下有着丰富的石油和其他矿藏而成为白人觊觎的目标，在印第安人被骗而出售了这些土地后，立即又有大批商人涌进了那里向印第安人高价兜售汽车、电视机
等商品，对印第安人进行最后的剥夺。
①1952—1956年间，美国政府向白人出售了160万英亩原属于印第安人的土地,②“新政”期间建立的帮助印第安人购买土地的贷款周转基金也被冻结了。1954—1960年间，联邦政府取消了对印第安部落的福利帮助。印第安人事务署官员认为解决印第安人问题的惟一途径是让他们迁入城市。无数印第安人在拿到一小笔重新安置费后离开了保留地，加入了城市的贫困大军。南加州的一个印第安人称重新安置是一个“灭绝计划”，是将印第安人的“土地向公众
开放，所有人都能来掠夺”。③而进入城市的印第安人事实上是很难融入城市生活的，他们工作
无着，孤独无助，酗酒、家庭危机、辍学、犯罪、自杀等成为印第安人聚居区中的普遍现象。当时
有人考察，在1953—1957年间重返部落生活的印第安人约占75%。④一份参议院委员会的报
告指出，在俄勒冈被取消了的克拉马什部落处于“社会秩序极端混乱状态”,
“许多人被关在疯人院和监禁所中”。⑤到20世纪60年代“终止政策”停止时，一些观察家指出，土著美国人在当
代所受的灾难丝毫不逊于他们在19世纪所遭受的苦难。光对鼠妇生活的影响
表面上看,“终止政策”和“重新安置计划”都是旨在结束联邦政府的家长式统治，使印第安人能得到与其他美国公民同等的对待，但它们所造成的问题却使长期困扰美国的“印第安人问题”更加复杂和难以解决。因此，许多美国人认识并理解到，印第安人的权利就是成为印第安人，他们需要在广大的非印第安人居民区中建立自己的聚居区，按照他们自己选择的方式生活。来自社会各方面的反对，部落解体和印第安人大批涌入城市后所产生的一系列问题，以及由此给联邦政府和各州政府带来的财政与社会负担，使艾森豪威尔政府最终放弃了“终止政策”。1958年9月18日，美国内务部部长弗雷德・A ・西顿(Fred A.Seaton )在广播讲话中提出反对在没有征得印第安人全面同意的情况下实施“终止政策”。而后，联邦政府的政策又慢慢回归到《印第安人重组法》所确立的方向上来。但是,1953年的“终止政策”
已对印第安人的社会发展及联邦政府与印第安人间的关系造成了不良影响，因此政府的反复无常、出尔反尔自然要遭到印第安人的反对和怀疑，从而进一步加深了印第安人对联邦政府的对抗性情绪。在此后很长时间，印第安部落怀疑政府一切行动和计划的动机，抵制一切他们认为可能招致恢复“终止政策”的门户开放性行动。
与此同时，在反对“终止政策”的斗争过程中，印第安人在相互支持中获得了力量和自信，他们认为自己有权决定自己的命运，有做什么和不做什么的自由。斗争培育和发展了印第安人的自决意识和民族精神。进入20世纪60年代后，美国国内黑人民权运动、学生反主流运动、妇女抗议运动如火如荼，文化多元论的价值观念在美国社会中得到广泛认可，要求平等对待少数民族的呼声日愈强烈。印第安人的民族意识普遍高涨，他们的抗议斗争也更加激烈。
①②③④⑤Mary Beth Norton et al ,A People and A N ation ,Boston :Houghton Mifflin Co.,1986,p.857.
参见E laine Neils ,Reservation to City :Indian Migration and F ederal Relocation ,Chicag o :University of Chicag o ,1971,p.90。Donald L.Fixico ,Termi nation and Relocation :Federal Indian Policy ,1945-1960,p.149.
参见Robert Lloyd Kelley ,The S hapi ng of the A merican Past ,vol 2.Englewood Cliffs ,N.J.:Prentice
Hall ,1986,p.696。参见Donald L.Fixico ,Termi nation and Relocation :Federal Indian Policy ,1945-1960,Albuquerque :University of New Mexico Press ,1986,pp.76,185。
印第安人不但要求政府改善和解决其健康状况、贫困、缺乏教育、宗教自治和资源开发等一系列问题，而且要求美国白种人承认他们在过去给予了印第安人不公正的待遇并予以赔偿。印第安人的抗议斗争产生了很大的影响，在1960年的美国总统竞选中，竞选人理查德・尼克松和约翰・肯尼迪均保证自己执政后要结束毁灭印第安人文化和使印第安人“美国化”的行动。20世纪60年代，美国国会批准了对印第安人提供无息贷款，联邦住房当局也积极帮助印第安人建造家园，政府成功地鼓动企业家在印第安人土地上投资建厂，从而给印第安人带来了就业机
会。据统计，仅1968年一年联邦政府对保留地的投资总额就达到近10亿美元。
老年人健康码实际使用现状①1968年3月6日，林登・约翰逊总统在一份题为《被遗忘的美国人》的致国会特别咨文中，提出结束“终止政策”，要求政府帮助印第安人，并将印第安人自决作为政府印第安人政策的新目标。在他的倡议下，国会专门成立了印第安人经济机会办公室，负责实施“印第安人社区行动计划”。该机构投入了大量的资金用于印第安人社区的改造、培训印第安人和设立专门负责印第安人的教育、卫生健康等项事务的辅助机构，以便从整体上提高印第安人的经济生活水平和知识水平。自此后，联邦政府的印第安人政策向“自决”(self -determination )方向迈进。1970年，尼克松政府宣布了新印第安人政策，认
为“印第安人的自决是有效促进印第安人加强自治意识，而不损害其部落意识的惟一办法，我们国家新的印第安人政策的目标就是鼓励印第安人民的这种自治意识。我们必须向每一个印第安人保证他能够把握自己的生活，而不会被强制与其部落团体分离；我们必须明确印第安人能够成为联邦管辖之下独立自主的人，而不会
失去联邦的关心与资助”。②根据印第安人自决这一主导精神,20世纪70年代美国通过了一系
列有关印第安人的立法，其中包括《印第安人教育法》(Indian Education Act ,1972)、《全面就业爱去情来
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和职业培训法》(Comprehensive Employment and Training Act ,1973)、《印第安人财政法》
(Indian Financing Act ,1974)、《印第安人犯罪法》(Indian Crimes Act of 1975)、《印第安人自决静电喷雾器
和教育援助法》(Indian Self -Determination and Education Assistance Act ,1975)、《印第安人健
康法》(Indian Health Care Improvement Act ,1976)、《美国印第安人宗教自由法》
(American Indian Religions Freedom Act ,1978)和《印第安人儿童福利法》
(Indian Child Welfare Act ,1978)。这些法律继续保持了美国政府对印第安人土地和资源的“托管”职责，同时也肯定了部落政府的自我管理职能。
但随后在里根政府时期，美国印第安人政策却发生了一些变化。里根政府的印第安人政策的基本原则是减少印第安人对联邦计划的依赖，让地方政府和印第安人个体承担更大的责任。于是，联邦政府逐渐削减了对保留地的财政资助和对印第安人的福利帮助:1981年里根政府削减了一半以上联邦政府向城市印第安人提供健康服务的经费，并计划最终全部取消这些服务；同年联邦政府投入印第安人高等教育的基金从原计划的2.82亿美元削减为2亿美元，后来更是削减到1.69亿美元；印第安人事务署的经费被削减了7690万美元；其他与印第
安人相关的由联邦政府投资的项目的经费都被大幅度缩减。③从本质上说，联邦政府对印第
安人的财政削减是50年代“终止政策”的延续，它是在里根政府的“新联邦主义”的外衣下被伪装成了“自决”的“终止”。
①②③参见Donald L.Fixico ,Termi nation and Relocation :Federal Indian Policy ,1945-1960,p.203。
Francis Paul Prucha (ed.),Documents of the U nited S tates Indian Policy ,p.256.
参见Robert Lloyd Kelley ,The S hapi ng of the A merican Past ,p.715。
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