美国应急管理的发展背景
美国应急管理工作起步较早，经过多年的发展完善，现在已经形成了比较先进和成熟的应急管理机制。
早在1967年，美国就已经开始进行城市社会应急联动中心的建设，美国国会立法规定911作为国家报警和求助特服电话，911中心也成为紧急事件的接警单位和指挥部门。911中心以警方接处警平台为主，配备消防、医疗及公用事业处理平台，各部门派员24小时值班。接到报警、求助电话后，按照刑事案件、火灾和交通事故、医疗急救等性质分别转到相关部门处理。随着经济和科学技术的发展，911中心已经形成比较完善的工作运行机制和“统一接警，分类处警”的运行模式，拥有科技含量很高的装备设施和经过严格培训素质较高的接处警队伍，在处置紧急事件、救助众、打击犯罪乃至维护社会稳定等方面发挥了十分重要的作用。 9.11事件之前，美国联邦紧急事件管理局（The Federal Emergency Management Agency，FEMA）是联邦层面最主要的突发事件管理机构。该机构是卡特在1979年宣布合并所有与灾害有关的机构组建的，旨在为突发事件提供“指导、控制和预警”。 遭受9.11后，美国对应急管理进行了认真的审视和检讨，认为原有的体系、机制和支撑远远不
够。2003年美国在FEMA的基础上成立了国土安全运行中心（Homeland Security Operation Center，HSOC），重点加强了防恐反恐的职能，在该中心建设和使用联邦层面的应急平台，形成涵盖各类突发事件的应急管理体系。
在经历了2001年恐怖事件后，美国政府加强了对生物恐怖事件以及公共安全的投入，要求在联邦政府层面建立国家突发事件综合管理系统（National Incident Management System，NIMS），联邦政府下属各部门以及各州政府也要
在NIMS的框架下建立相应的突发事件管理系统，从而实现全国突发事件的综合管理，确保各部门间突发事件的综合管理，确保各部门间突发事件的预防、准备、响应、恢复和重建等活动的有机整合。
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为了解决行动、资源、信息等不一致所造成的应急效率不高和效果不好的问题，美国制定并通过了“2002国土安全法案”，成立了国土安全部，在整个国家层面上对应急体系中的组织管理体系、机构设置、指挥协调体系、法律和规范标准体系、应急预案体系、应急平台体系、应急救援队伍体系等进行了统一规划和规范。
2004年3月1日，国土安全部正式发布NIMS。2004年10月，国土安全部正式发布国家应急预案（NRP）。随着NIMS和NRP的完成，国土安全部给出了联邦各部门和州等地方政府针对突发事件应急的培训和执行计划。
美国应急指挥体系
一、美国应急管理体制总体情况
（一）联邦层面。2004年美国发布了国家突发事件管理系统NIMS（National Incident Management System）和国家应急预案NRP（National Response Plan）。NIMS是一个应急管理方法的模板性文件，适用于全国各级政府的应急管理；NRP则是描述应急机制、指导如何应急的文件。2008年1月，为更符合和体现其指导性目的，鼓励促进其他具体应急预案的完善，又将国家应急预案改进为国家应急框架。NRF（National Response Framework）。同年12月，国家突发事件管理系统NIMS也进行了相应修订完善。根据事件复杂性如影响范围和严重程度等，NIMS将突发事件分为五级，第五级为最轻微的事件，第一级为最严重的事件，如图1所示。第五级和第四级突发事件影响范围为市县，由当地政府（县和市等）负责；第三级突发事件影响范围为州一级或者大城市，由州政府指挥协调处置；第二级和第一级突发事件影响范围为州一级或者国家层面，由州和/或联邦政府协同处置。美国发布第五号总统令在全国范围内推行NIMS规定的原则和标准，促进各州在应急管理机制方面的一致
性。由于美国实行联邦制，NIMS的执行并不能强制，但是在美国，重大突发事件应急产生的费用主要由联邦政府承担（一般可达75％以上甚至全部），州一级政府只需承担少量费用，而州政府要想从联邦政府拿到应急经费，就必须执行NIMS系统规定。
（二）各州层面。美国各州的法律不同，应急管理机制也不尽相同，发展也并不平衡，但各级政府和部门都建立了应急管理办公室。历史灾害较多、综合实力较强的州，往往具备很好的应急能力，机制也比较健全。伊利诺州（Illinois）是美国应急管理工作开展较为突出的州，管理机制和队伍建设都很健全，是较为典型的一个州。
以伊州为例，伊州政府所在地为春田，最大的城市是芝加哥。1992年，伊州正式成立应急管理局（IE日本水
MA，Illinois Emergency Management Agency），其后各级政府设应急管理办公室（Emergency Management Office），它们直接归州、县、市长管理，直接向州、县、市长汇报，并公布了法案规定应急办的协调职责。各级应急管理办公室下设24小时值守中心和应急运行中心EOC（Emergency Operation Center），具体负责日常运行和应急工作。州应急运行中心SEOC（State EOC）设在春田，牵头负责紧急报告以及救援力量和应急资源的调度。它是全美第一个在国土安全部基金支持下建成的指挥中心，具有专门指挥大楼，内
设中央指挥厅和若干功能室，为各应急职能部门都预留位置。在发生重大突发事件需要多个部门协同应对时，州各部门派代表在应急指挥厅内进行资源调度指挥，SEOC的人员进行有关协调工作。
二、标准化应急指挥体系
(一)基本概念。在美国应急管理体系NIMS中，标准的应急指挥体系ICS(Incident Command System，下简称“ICS”)是一个重要组成部分。ICS是一个实施应急指挥的工具，具有标准化、弹性化的结构，即不论事件大小、事件类型，还是事前计划、事发应对都可以普遍适用。起初ICS的思想源于美国军方指挥方法，在19世纪70年代后由加州一些应急组织进行了改良，然后在实践中不断完善，并成为美国应急管理中采用的标准指挥体系。巴洛特利养母
在ICS中，规定了应急的角、组织结构、职责、程序、术语和实际操作的表格等，使应急指挥过程
明确、有序、高效。在其组织结构中，设一名指挥员，并将指挥组织划分为指挥成员和参谋成员，其构成如图2所示。在ICS中，对各个部门职责和职位职责都进行了明确的规定。例如，指挥员(IC，Incident Commander)的职责为管理整个事件应急过程，保证应急行动安全，沟通协调各涉及机构，评估各部门需求，设定应急目标，编制批准行动方案。
指挥成员主要用于协助指挥员，主要包括三个职位。
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泰晤士报(1)公众信息官。负责公众沟通和媒体信息发布，保持与计划部和有关机构的沟通联系，搜集整理事件有关的准确、详细的信息。
(2)安全官。负责安全监控与评估，确保应急行动和应急人员安全，有权终止不安全的应急行动。
(3)联络官。负责与涉及的外界各部门、机构、私人组织的联络协调。
参谋成员负责应急过程涉及的功能职责，主要由四个部组成。
(1)处置部。负责指挥、协调战术层面应急行动，考虑相对短期的应急行动，往往使用了最多的应急资源。
(2)计划部。负责态势监控、预测分析、资源跟踪、计划方案制定，考虑相对中长期的应急行动，制定人员轮换计划以及与专家的沟通。
(3)后勤部。负责应急队伍的通信保障、食品医疗保障、设施补给和交通运输保障。
(4)财政/行政部。负责监控应急过程产生的人力、物力费用，管理采购过程。
最近，根据突发事件对信息情报的需求，又增加了情报信息部门，既可以单独作为一个部门，也可以列在“计划部门”下作为一个处。
这样，按照NIMS的规定，在应急时，首先就要根据ICS的要求成立应急指挥的有关组织，建立指挥链。
为适应突发事件的复杂性，ICS的组织机构具有扩展性和弹性，各部还可以向下又可细分“分部”、“分区(地域上)/组(功能上)”、“小队”等层次，从而构成从指挥者到基层应急队的组织体系结构。
为保证计划方案的顺利制定，ICS中还规定了计划制定和不断修订、推进需要经过的程序，称为计划“P模型”。它形象地包含了应急初始阶段和循环推进阶段，通过一轮轮的情况通报和会商沟通，制定完善阶段行动方案，开展应急行动。
燕山大学(二)联合指挥机制。ICS中一个重要机制是“联合指挥(UC，Unified Command)”，当事件涉及多个部门或多个辖区时，为更好的协调应急资源和行动，需要采用联合指挥的方式。当需要进行联合指挥时，指挥体系各个组织可以由多个政府机构人员组成，可以有多个部门人员的进行联合指挥(可设一名联合指挥员)。这种联合指挥的方式，大大促进了应急指挥的协调性和资源配置的统筹。它具有如下特点：一是形成了统一的指挥机构；二是实现了统一目标和协同工作；三是利于统筹考虑应急计划；四是共同使用计划、后勤、财政行政等部门;
五是协调应急资源的调度。例如，当事件涉及A、B、C三个地域(或部门)时，实施联合指挥的ICS组织结构将如图3所示。
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