2021年3月
Mar. 2021天津大学学报（社会科学版）
JOURNAL OF TIANJIN UNIVERSITY （SOCIAL SCIENCES）第23卷第2期
Vol.23 No.2应对突发公共卫生事件的法治保障 熊文钊1，王秋艳2
（1. 天津大学法学院，天津 300072； 2. 华中师范大学法学院，武汉 430079）摘要：应对突发公共卫生事件对我国法治建设提出了巨大的挑战与考验，也为我国疫情防控、应对突发事件提供了新的发展诉求和空间。实践证明，法治是应对突发公共卫生事件最重要的制度保障。文章梳理了依法防控疫情的组织机制、有序处置疫情和依法启动突发公共卫生事件应急响应等方面中国行动的经验历程，分析了相关法律制度在疫情防控过程中所发现的短板和弱项，并反思了疫情防控中暴露出的法治问题，提出从立法、执法、司法、守法诸环节对我国突发公共卫生事件的应对体系进行完善。为防控疫情提供有力的法治保障，推动我国法治建设向纵深发展。 关键词：突发公共卫生事件；依法防控；公共卫生立法；法治保障
中图分类号： DF8 文献标志码：A 文章编号：1008-4339（2021）02-136-09
2020年2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调，要在党中央的统一领导下，始终把人民众的身体健康和安全放在首要位置，从立法、执法、司法、守法诸环节发力，全面提高依法防控与依法治理能力，为疫情防控工作提供有力的法治保障①。此后，习近平总书记又进一步指出，要有针对性地推进传染病防治法、突发公共卫生事件应对法等法律制订与修改，建立权责明确、程序规范、执行有力的疫情防控执法机制，推动全社会依法行动、依法行事②。
一、始终坚持依法科学防控
自疫情暴发以来，我国高度重视依法科学推进疫情防控工作。此轮新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称新冠疫情）防控由中共中央和国务院组织实施，各级党委和政府在中共中央集中统一领导和新冠病毒防控领导小组指挥下组织协调各省区新冠疫情防控工作。
1. 中央成立“应对疫情工作领导小组”
2020年1月25日，中共中央政治局常务委员会决定成立中央应对疫情工作领导小组③，由中央政治局常务委员会领导相关工作。突发事件发生后，国务院依据《突发公共卫生事件应急条例》组织设立由国
务院有关部门以及军队有关部门组成的全国突发事件应急处理指挥部，承担起对全国突发事件应急处
置的统一指导和指挥的责任。中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组（简称中央应对疫情工作领导小组），是中共中央根据全国防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的紧迫形势而成立的决策指挥机构。
2. 国务院启动应对疫情联防联控工作机制
国务院联防联控机制④是我国政府为应对突发的新冠疫情而启动的多部委协调工作机制平台。该机制是由中华人民共和国国家卫生健康委员会牵头设置，共包含32个部门成员单位。下设疫情防控、医疗救治、科研攻关、宣传、外事、后勤保障等工作组，分别由相关部委负责同志任组长，明确职责，分工协作，形成防控疫情的有效合力。
3. 中央派出指导组
《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）第八条规定：“国务院在必要的时候可以派出工作组指导有关工作”。2020年1月25日，党中央在中共中央政治局常务委员会会议上决定向湖北派出指导组——中央赴湖北指导组（简称中央指导组）⑤，推动全面加强疫情防控一线工作。中央指导组的职责包括：一是监督指导湖北武汉把习近平总书记的指示和中央部署进行贯彻落实，促进各项措施
收稿日期：2020-06-30.
作者简介：熊文钊（1962—），男，博士，教授.通讯作者：熊文钊，****************.
桦南孕妇猎艳杀人案
第23卷第2期熊文钊等：应对突发公共卫生事件的法治保障·137·
和任务布置到位、高效完成；二是指导湖北武汉抗击疫情，特别是帮助其协调一些重大事务，包括解决无法协调或是无力协调的问题；三是督察相关责任主体不作为、乱作为、不担当的问题，依法依纪要求责任主体作出整改，并进行调查处理。
4. 各级政府相继成立疫情防控指挥部
《中华人民共和国传染病防治法》（简称《传染病防治法》）第五条⑥明确了地方各级人民政府守土有责，负有领导当地传染病防治工作的职责，明确了各级人民政府应当制定传染病防治规划并组织实施，建立健全传染病防治体系的工作任务。
《突发事件应对法》第八条⑦为应对新冠肺炎疫情，我国各级政府相继成立疫情防控指挥部，听从中央疫情防控工作领导小组的决策部署和统一指挥，对本行政区域内疫情防控与应急处置进行组织协调。
二、疫情防控依法有序展开
法律制度为我国的疫情防控提供了坚实的法律保障。《传染病防治法》为疫情相关信息的通报、发布以及医疗隔离等划清了权力义务边界。《突发事件应对法》也对突发事件的监测、预警、处置、救援以及事后恢复重建明确了相关责任主体的职权与职责范围。此外，我国《价格法》《保险法》《合同法》《刑法》等法律规范也为应对疫情提供了明确的法律指引。这些法律规范凝结了我国应对突发公共卫生事件的经验与智慧，是我国依法有效防控疫情的法律保障。
2020年1月20日，我国国家卫生健康委员会发布2020年第1号公告（简称第1号公告）。一是将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取的防控措施。二是把新型冠状病毒肺炎纳入《国境卫生检疫法》规定的检疫传染病进行管理。此外，第1号公告对新型冠状病毒感染的肺炎名称、类型级别、防控措施等级以及传染病检疫管理等也作出了明确规定。
1. 依法确定新型肺炎的名称
《世界卫生组织命名新型人类传染病的最佳实践》中规定，不得使用地理位置（城市、国家、地区）和人名、动物名、食物名以及与文化、行业、职业等词汇命名疾病，目的在于尽可能减少不当的疾病名称对贸易、旅游业、动物造成不必要的负面影响，避免对任何文化、社会、国家、地区、专业或民族体造成侵犯。我国国家卫生健康委员会在2020年第1号公告中将新型肺炎命名为“新型冠状病毒感染的肺炎”⑧。2020年2月11日，世界卫生组织宣布将由新型冠状病毒导致的
疾病正式命名为”COVID-19”⑨。对新冠肺炎的不当称谓根本违背了《世界卫生组织命名新型人类传染病的最佳实践》关于反对将病毒同特定国籍和地区相联系的明确规定。
2. 将“新冠肺炎”纳入法定的乙类传染病
《传染病防治法》规定传染病分为甲类、乙类和丙类，其中以最为严重，分别是鼠疫和2种，乙类传染病有26种j。国务院卫生行政部门根据传染病暴发、流行情况和危害程度，可以决定增加、减少或者调整乙类、丙类传染病病种并予以公布k。据目前对新型冠状病毒肺炎的病原、流行病学、临床特征以及对人体健康的危害程度，新型冠状病毒肺炎作为传染性非典型肺炎的病种依法被纳入法律规定的乙类传染病。
3. 采取预防、控制措施
根据我国《传染病防治法》第四条，对乙类传染病中传染性非典型肺炎、中的肺以及人感染高致病性禽流感，采取的预防、控制措施。新型冠状病毒肺炎被纳入乙类传染病，为何采取的预防与控制措施？原因是新冠肺炎的传染性和传播能力尚未确定，因此第1号公告明确对新型冠状病毒感染的肺炎这一传染性较强的传染病采取的预防、控制措施。
4. 依法纳入检疫传染病管理
第1号公告明确规定将新型冠状病毒肺炎纳入《国境卫生检疫法》规定的检疫传染病管理。《国境卫生检疫法》主要是为防止传染病由国外传入或者由国内传出，避免传染病在全球范围内扩散，而进行国境卫生检疫，保护人体健康安全。检疫传染病是指鼠疫、、黄热病以及国务院确定和公布的其他传染病。第1 号公告将新型冠状病毒感染的肺炎依法确定为检疫传染病并予以公布，为及时有效阻断病毒传播，依法开展“外防输入、内防扩散”的疫情防控机制提供了法律保障。
三、依法启动突发公共卫生事件应急响应
国务院和地方各级人民政府依据《传染病防治法》《突发事件应对法》《公共场所卫生管理条例》等有关法律法规，在2003年至2004年分别制定了应对突发公共卫生事件的方案。根据我国目前的法律法规，结合突发公共卫生事件的紧急程度、危害性和发展态势将其分为一级、二级、三级和四级，或者采用Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。其中，针对特别重大突发公共卫生事件的响应
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为一级响应，为最高级别的响应。此次新型冠状病毒肺炎被列入防控范围，属特别重大的突发公共卫生事件，应作出一级响应。
1. 应急响应的启动
截至2020年1月25日，我国内地所有发现新型肺炎病例的地区均已启动重大突发公共卫生事件一级响应。这些地区包括：广东、湖南、重庆、湖北、天津、安徽、浙江、上海、北京、江西、四川、河北、海南、新疆、河南、辽宁、山东、云南、山西、陕西、青海、吉林、黑龙江、甘肃、贵州、福建、宁夏、广西、江苏、内蒙古。
为了应对疫情，自2020年1月22日至30日，我国内地先后启动了突发公共卫生事件应急响应机制，浙江省和广东省于1月23日率先启动一级响应后，全国各地先后于1月24日和1月25日也相继都启动了一级响应。疫情最严重的湖北省于1月22日启动二级响应，1月24日调整为一级响应。1月30日，西藏自治区也启动了一级响应。
2. 应急响应等级的调整
根据我国有关法律法规以及新冠肺炎疫情防控形势，自2020年2月24日至3月10日期间，吉林、浙江、安徽、福建、山东、湖南、黑龙江等18个省份将突发公共卫生事件应急响应级别从一级降为二级。河南和上海分别于2020年3月19日、2020年3月24日也分别从一级降至二级响应。而云南、陕西、内蒙古、广西、贵州、海南、辽宁、甘肃、青海9个省份直接将应急响应级别从一级降为三级。3月10日到3月27日之间有14个省区对应急响应级别进行了第二次调整，将应急响应从二级降为三级，其中新疆连降两级，从二级响应降到四级响应。2020年4月30日起，京津冀三地宣布将应急响应级别
由一级调整到二级，5月2日，湖北省也宣布将本省突发公共卫生事件应急响应级别由一级调整至二级，并相应调整完善有关防控措施。2020年6月6日零时起，京津冀三地突发公共卫生事件应急响应级别由二级调整为三级。2020年6月16日，北京市又将应急响应级别由三级调整为二级，7月20日再次将应急响应级别由二级调整为三级。我国内地各省、市、自治区应急响应情况见表1。
表1 我国内地各省、市、自治区应急响应情况
省份启动依据启动决定主体
响应启动
时间及等级
黑蚂蚁论坛响应调整时间及等级
湖北湖北省突发公共事件总体应急预案湖北省政府1月22日启动二级响应1月24日由二级调整为一级5月2日由一级调整为二级6月13日由二级调整为三级
浙江浙江省突发公共事件应急预案浙江省政府1月23日启动一级响应3月2日由一级调整为二级3月23日由二级调整为三级
广东广东省突发公共卫生事件应急预案广东省新冠疫情防控工作领导
小组
1月23日启动一级响应
2月24日由一级调整为二级
5月9日由二级调整为三级
湖南湖南省突发公共卫生事件应急预案湖南省新冠疫情防控工作领导
小组
1月24日启动一级响应
3月10日由一级调整为二级
3月31日由二级调整为三级
安徽安徽省突发公共卫生事件应急预电子技术应用
案、安徽省新冠疫情防控应急预案
安徽省新冠疫情防控应急指挥部1月24日启动一级响应
2月25日由一级调整为二级
3月15日由二级调整为三级
天津天津市突发公共事件总体应急预案天津市防控领导小组1月24日启动一级响应4月30日由一级调整为二级6月6日由二级调整为三级
北京北京市突发公共事件总体应急预案北京市政府1月24日启动一级响应4月30日由一级调整为二级6月6日由二级调整为三级6月16日由三级调整为二级7月20日由二级调整为三级
河北河北省突发公共卫生事件应急预案河北省政府1月24日启动一级响应4月30日由一级调整为二级6月6日由二级调整为三级
上海上海市突发公共事件总体应急预案上海市政府1月24日启动一级响应3月24日由一级调整为二级5月9日由二级调整为三级
重庆重庆市突发公共卫生事件专项应急
预案
重庆市政府1月24日启动一级响应
3月10日由一级调整为二级
3月24日由二级调整为三级
四川四川省突发公共事件总体应急预案四川省人民政府1月24日启动一级响应2月26日由一级调整为二级3月25日由二级调整为三级
第23卷第2期熊文钊等：应对突发公共卫生事件的法治保障·139·
省份启动依据启动决定主体
响应启动
时间及等级
响应调整时间及等级
辽宁辽宁省突发公共事件总体应急预案辽宁省新冠肺炎防控工作领导
小组
1月25日启动一级响应2月22日由一级调整为三级
江西江西省突发公共卫生事件应急预案江西省新冠肺炎防控工作领导
小组
1月24日启动一级响应
3月12日由一级调整为二级
3月20日由二级调整为三级
sf9云南云南省突发公共卫生事件应急预案云南省新冠肺炎防控工作领导
小组
1月24日启动一级响应2月24日由一级调整为三级
山东山东省突发公共卫生事件应急预案山东省人民政府1月24日启动一级响应3月7日由一级调整为二级5月5日由二级调整为三级
贵州贵州省突发公共事件总体应急预案贵州省人民政府1月24日启动一级响应2月23日由一级调整为三级
福建福建省人民政府突发公共事件总体
应急预案
决定主体不详1月24日启动一级响应
2月26日中风险地区由一级调整为二
级，低风险地区由一级调整为三级
广西广西壮族自治区突发公共事件总体
应急预案
广西壮族自治区新冠肺炎防控
工作领导小组
1月24日启动一级响应2月24日由一级调整为三级
江苏江苏省突发公共事件总体应急预案江苏省人民政府1月24日启动一级响应2月25日由一级调整为二级3月28日由二级调整为三级
海南海南省人民政府突发公共事件总体
应急预案
海南省人民政府1月25日启动一级响应2月26日由一级调整为三级
黑龙江黑龙江省人民政府突发公共事件总
体应急预案
黑龙江省委常委会1月25日启动一级响应
3月4日由一级调整为二级
3月25日由二级调整为三级
山西山西省突发公共事件总体应急预案山西省委、省政府1月25日启动一级响应2月24日由一级调整为二级3月10日由二级调整为三级
河南河南省突发公共事件总体应急预案河南省人民政府1月25日启动一级响应3月19日由一级调整为二级5月6日由二级调整为三级
内蒙古内蒙古自治区突发公共事件总体应
急预案
内蒙古自治区人民政府1月25日启动一级响应2月25日由一级调整为三级
吉林吉林省突发公共事件总体应急预案吉林省人民政府1月25日启动一级响应2月26日由一级调整为二级3月20日由二级调整为三级
陕西陕西省突发公共事件总体应急预案经陕西省人民政府同意1月25日启动一级响应2月28日由一级调整为三级
甘肃甘肃省突发公共事件总体应急预案甘肃省委、省政府1月25日启动一级响应2月21日由一级调整为三级5月11日由三级调整为四级
青海青海人民政府突发公共事件总体应
急预案
青海省人民政府1月25日启动一级响应
2月26日由一级调整为三级
3月7日由三级调整为四级
宁夏宁夏回族自治区突发公共事件总体
应急预案
宁夏自治区人民政府1月25日启动一级响应
2月28日由一级调整为二级
5月6日由二级调整为三级
新疆新疆维吾尔自治区人民政府突发公
共事件总体应急预案
新疆维吾尔自治区人民政府1月25日启动一级响应
2月25日由一级调到二级
3月7日由二级调整为三级
3月22日由三级调整为四级
西藏西藏自治区突发公共事件总体应急
预案
西藏自治区人民政府1月30日启动一级响应
3月6日由一级调整为二级，部分地区按
三级响应管理
四、坚持依法防控疫情
习近平总书记强调指出，要坚持依法防控疫情，从立法、执法、司法、守法各环节发力，将法治理念和方式贯穿疫情防控的全过程、各方面。
1. 从立法环节提升应对突发公共卫生事件的法治
化水平
此次疫情防控暴露出我国在重大疫情防控体制机制和公共卫生应急管理体系等方面的一些短板，不足之处亟待完善。如公共卫生法治体系有待完善，重大疫情防控相关立法和配套制度不够完备，相关应急预
TIMEAR
续表1
·140·天津大学学报（社会科学版）2021年3月
案的可操作性和针对性也有待加强。今后，应从以下几方面进行完善。
（1）完善重大疫情防控体制机制的立法，建构系统完备、科学规范、运行高效的疫情防控法律体系。2020年2月14日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会上指出，要完善重大疫情防控体制机制和公共卫生应急管理体系。2003年“非典”之后疫情防控体制机制得到较大改进和完善，疫情防控相关法律在此次抗击新冠肺炎疫情中发挥了巨大作用。此次疫情也暴露出我国应急管理法律体系和公共卫生法律体系存在的问题，需要引起我们高度重视。因此，反思疫情防控相关立法的不足，对完善重大疫情防控体制机制、建构系统完备、科学规范、运行高效的疫情防控法律体系具有重大意义。
其一，完善重大疫情防控的领导和应急指挥体制。重大疫情防控不同于常态下的行政管理，此次疫情
传播速度快，影响范围广，防控难度大，常态下的行政管理无法有效应对，需要全民动员起来，党、政、军、民、企齐心协力共同“抗疫”[1]。此次疫情防控，充分显现了由党委领导、部门协同、政企联合、众参与的制度优势。中央成立了领导小组，各级地方政府也相应成立了应急指挥部，进行统一协调和指挥，为疫情防控提供了坚实的组织领导保障。然而，我国现存立法关于中央领导小组、应急指挥部的性质及地位，应急指挥中心发布的文件效力存在立法缺失，亟待相关立法形成明确、稳定、高效的领导体制机制[2]。就指挥部和工作领导小组防控疫情的职能来看，其本质上属于议事协调机构，但关于该议事协调机构的法律性质及地位、权利及义务、责任与监督在立法上仍然处于空白。相关工作领导小组、疫情防控指挥部制定的疫情防控相关文件具有何种法律性质等问题，也亟待相关立法给予明确[3]。
其二，完善疫情信息报告和公布法律制度。我国《传染病防治法》《突发事件应对法》以及《突发公共卫生事件应急条例》等均规定了信息报告与公布制度，但该制度仍有较多亟待完善之处。如《传染病防治法》第三十条规定，发生本法规定的传染病疫情或者发现其他传染病暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应遵循疫情报告属地管理原则，按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告。
其三，完善重大疫情应急响应机制。疫情响应机制包含应急预案的响应、准备和处置。应急响应机制的启动是行政机关依法采取各项应急措施的前提，应急预案为科学、有序、高效进行疫情防控提供
保障[4]。具体而言，什么时候需要启动应急响应，通过什么样的程序进行启动，是否需要通过专家评估，启动的时限，应急响应启动的方式等问题均亟待明确。就应急响应机制启动而言，我国《传染病防治法》第四十三条仅对宣布和解除疫区，以及宣布解除紧急措施的主体进行了规定。《突发公共卫生事件应急条例》第二十六条仅规定卫生行政主管部门提出启动突发事件应急预案的建议，应以专家评估作为前提。实际上，我国各地制定的应急预案，并非完全遵循《突发公共卫生事件应急条例》规定的应急预案启动前提，各地关于应急响应机制的启动、调整及解除标准、程序和方式缺乏统一规范，应尽快完善重大疫情响应机制。
（2）完善公共卫生紧急状态法律制度建设。虽然我国的应急法律制度体系已经建立，但紧急状态法律制度仍然存在缺失，突发公共卫生紧急状态法律制度亟待建立健全。目前，我国的应急管理立法主要针对重大、较大和一般三种应急状态。我国《宪法》第六十七条和六十九条规定了有权决定进入紧急状态的是全国人大常委会和国务院，并未规定进入紧急状态的条件与程序。此外，目前我国有关紧急状态的法律还有《戒严法》，但该法针对的是严重危及国家统一和公共安全的突发事件，并不包含自然灾害及突发公共卫生事件导致的特别重大的突发事件。而《突发事件应对法》规定的“有关法律”和“另行规定”至今尚未出台，我国突发公共卫生事件的紧急状态法律制度仍然存在较大的空白亟待填补。
在全球范围内已经有很多国家对突发公共卫生事件进行紧急状态立法，我国的立法也应吸取经验，重
视突发公共卫生事件的紧急状态法律建设。我国目前采用的是在《突发事件应对法》中设立紧急状态专章，对特别重大的突发公共卫生事件状态进行明确规定。我国在《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等应急法律法规中均做出专门规定。例如《突发事件应对法》第六十九条规定，需要进入紧急状态的前提是“发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁”，并且“采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害”。可见，紧急状态实际上是一种特殊的应急状态，应对思路和策略与《突发事件应对法》规定的四种应急状态并无本质区别，其目标均是为快速消除、控制减轻社会危害性，尽快有效处置突发事件。对突发公共卫生紧急状态进行立法，不仅降低了立法难度，还能节约立法资源，保证立法效果。
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