论全国人大常委会对港澳特
区基本法的主动解释
汪自成周成瑜
内容提要特别行政区基本法作为宪法性法律，关系着宪法在特别行政区的稳定实施和“一国两制”的贯彻执行，故最高权力机关对基本法进行解释是正当、合法和必要的。为保证国家主权统一、促进特区民主发展、维护特区繁荣稳定并兼顾港澳过渡期后的法律制度衔接．结合全国人大常委会对香港基本法的四次释法实践，本文主张，全国人大常委会应以“决定”的形式规范对特别行政区基本法的主动解释，并明确解释的范围和必要的法定程序。 关键词宪法解释主动解释港澳基本法立法建议
汪自成。南京师范大学法学博士后流动站博士后210097
周成瑜，南京工业大学法政学院硕士研究生210009
设立香港和澳门特别行政区，将两种不同的政法的框架下，发挥全国人大常委会主动解释港澳特治体制并存于一国之内，是中国人民的智慧与创新区基本法这一制度的作用，应该是一种务实的选择。
之举。然而，基于对香港、澳门司法的信任与尊重所
一、宪法解释及其模式
竹书文化赋予港澳特区的独立司法权，却因制度设计上的考
虑不周和具体操作中的衔接不够，导致全国人大常法律在具体适用中一般都面临着解释的问题，委会对特区基本法的解释效力与港澳特区法院司法宪法的适用同样如此。宪法颁布以后，随着社会环境审查权之间出现紧张关系，甚至引发了宪政危机【11。的变化，势必出现制宪者不能预见的情况，为了使宪虽风波已经化解，但个案上的了结使我们不得不反法有效适应这种社会关系的变化，同时又能保持宪思在今后的过渡期内，如何更加有效地保证国家主法应有的稳定性，我们就需要借助宪法解释赋予宪权的稳定和一国两制基本国策的顺利进行，保证宪法规范以新的含义，使之既适应新的社会关系的调法在大陆与特区内的统一实施等问题。节需要，同时又能使其在解释中得到发展[21。而如何
出于对上述问题的考量，为使后过渡期特区政解释宪法，各国实践中则存在着不同的模式。
治制度与特区现有基本制度形成良好衔接，有效调(一)国外宪法司法解释模式节中央与特区之间的可
能冲突，引导港澳特区顺利二战后，“新宪政主义”占据主流趋势，国家政治渡过50年过渡期，我们认为，在尊重现行特区基本问题的解决开始朝着司法化的方向发展，并确立了
一156—
江苏社会科学2013年第1期法学研究
宪法司法解释模式。纵观世界两大主要法系，对宪法上的工作。如：1985年10月10日，全国人大常委会的解释主要有以下几种模式13]：法制工作委员会在答复关于“宪法中的‘三分之二’
1．英美法系——美国普通法院解释模式是否包括本数”中指出：“问：宪法第60条、第61条、此模式主要通过联邦法院，根据既定的司法程第64条中的‘三分之二以上’、‘五分之一以上’是否序来审查联邦国会、州议会、总统以及政府各部门所包括本数在内?答：三分之二以上包含三分之二”。该颁发的立法案和各种行政命令是否违宪，联邦法院答复实际上就是对宪法关于“三分之二”的界限所作对宪法作出的解释具有普遍约束力和最高效力，一的进一步的明确。1999年4月12日，旦发现与宪法相违背的地方，它可以作出判决，宣布在司发通(1999)032号《、司法部关于民违宪的立法案和行政命令无效。事法律援助工作若干问题的联合通知》中指出：“为2．大陆法系——宪法法院解释模式、宪法委员切实贯彻‘公民在法律面前人人平等’的宪法原则，会解释模式保障公民获得平等的法律帮助，根据有关法律援助
(1)奥地利宪法法院。通过对某些重大案件的审法律法规和《人民法院诉讼收费办法的规定》，现就理，及时修改或废除一些违宪或违法的法律和文件。民事法律援助工作的有关问题通知如下”。该规
(2)法国宪法委员会。建立一个由九人组成的保定可视为是对宪法基本权利中的平等权在实际运用障宪法机构，即宪法会议，其职责是审查法律，所作过程中的范围及方式的解释同。
出的裁决具有强制性。(三)中国特别行政区基本法解释模式(二)中国最高立法机关解释模式中国对特别行政区基本法的解释模式既不同于与上述其他国家的宪法解释模式不同，我国宪两大法系下所确立的宪法解释模式，也不同于中国大法解释由最高立法机关即全国人民代表大会常务委陆由全国人大常委会单一解释宪法模式，而是由全员会负责。《宪法》第67条第4项规定：全国人大常国人大常委会行使最终立法解释权并授权特别行政委会有权解释法律。《立法法》第42条规定：法律解区法院行使司法解释权的混合模式。依据解释的主释权属于全国人民代表大会常务委员会。我国宪法体，特别行政区基本法解释模式表现为：全国人大常解释的表现形式主要有以下几种：委会解释模式和特别行政区法院解释模式。
(1)全国人大常委会通过决议、决定的形式解释1．全国人大常委会解释模式
宪法。此种解释形式在我国宪政实践中比较常见。(1)主动解释：《香港基本法》第158条第1款和如：1990年4月4日全国人大通过了《关于(中华人《澳门基本法》第143条第1款关于基本法的解释规民共
和国香港特别行政区基本法)的决定》。该决定定：全国人民代表大会常务委员会享有对特别行政指出：“香港特别行政区基本法是根据《中华人民共和区基本法的解释权。国宪法》、按照香港的具体情况制定的，是符合宪法(2)被动解释：《香港基本法》第158条第3款、的。香港特别行政区设立后实行的制度、政策和法《澳门基本法》第143条第3款规定：如果特别行政律，以香港特别行政区基本法为依据。”【4]1993年9月区法院在审理案件时需要对特别行政区基本法关于
2日第八届全国人大常委会第三次会议通过了《全国中央人民政府管理的事务或中央和特别行政区关系人民代表大会常务委员会关于加强对法律实施情况的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的检查监督的若干规定》。该规定依据现行《宪法》第67 判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由条，对全国人大常委会监督权的步骤、方法、顺序、期特别行政区终审法院提请全国人民代表大会常务委间及处理等问题作了具体解释。员会对有关条款作出解释，且全国人民代表大会常
(2)通过宪政实践形成宪法惯例解释宪法。“宪务委员会的解释为最终解释。法解释的惯例，是指由宪法规定的解释宪法的机同时，全国人大常委会作为全国最高立法机关关——全国人大常委会以外的部门，对宪法有关规对特别行政区基本法条文本身需要进一步明确界限定在实施过程中的含义与内容进行的说明，为执行而进行的解释，是对基本法立法原意所作的解释，故宪法的有关规定提供参考。”嘲全国人大常委会办公又属于立法解释和抽象解释。厅、全国人大常委会法制工作委员会以及最高人民2．特别行政区法院解释模式法院都对宪法有关条文的含义进行过宪法解释意义(1)自治范围内：《香
港基本法》第158条第2款、
一157—
论全国人大常委会对港澳特区基本法的主动解释
《澳门基本法》第143条第2款规定：全国人民代表大
二、法理依据和现实诉求
会常务委员会授权特别行政区法院在审理案件时对
基本法关于特别行政区自治范围内的条款自行解释。“宪法与国家主权密不可分，它是国家主权在法(2)自治范围外：《香港基本法》第158条第3律制度上的最高表现形式。国家主权的最高性，款、《澳门基本法》第143条第3款规定：特别行政区决定了宪法具有最高的法律效力；国家主权在其领法院在审理案件时对基本法的其他条款也可解释，土内的统一行使，决定了宪法在全国范围内的统一但无权就中央人民政府管理的事务或中央和特别行适用。”m由于国家对港澳实行“一国两制”政策，所以政区关系的条款进行解释。宪法是通过特别行政区基本法间接适用于两个特别同时，特别行政区法院作为司法机关，对特别行行政区。《香港基本法》第11条和《澳门基本法》第11 政区基本法的解释又是司法解释和具体解释。条的规定，把维护宪法最高法律地位的原则性与赋3．全国人大常委会主动解释
模式之评析予基本法特殊法律地位的灵活性有机地结合起来【8|。
中国特别行政区基本法解释模式是一种新型的事实表明，特别行政区基本法在中国现行法律体系宪法性法律解释模式，是政治问题司法化在特别行政中是宪法性法律，在特别行政区则是宪法性的根本区内的大胆创新和实践。而《香港基本法》第158条第法。因为我国是单一制国家，特别行政区的自治权只
1款和《澳门基本法》第143条第l款确立的全国人大能来自于中央的特别授权，所以不存在所谓的“剩余常委会主动解释模式，为“一国两制”制度的稳定实施权力”问题。特别行政区的自治权来源于全国人民代以及宪法在中国特区内的实践奠定了宪政根基。表大会，对全国人民代表大会负责，受全国人民代表首先，全国人大常委会主动解释基本法，可以大会监督19}。尽管现阶段的港澳特别行政区享有高度保证两种不同法律制度在一国内的并存，有利于国的自治权，但这种自治权是在受到最高国家权力机家宪政架构下的制度统一。由于中国大陆与港澳特关和中央人民政府的控制和领导下的自治权，因此，区的不同法律文化传统与制度，全国人大常委会作最高国家权力机关依法介入港澳特别行政区的重要为中国唯一宪法解释机关，为寻求宪法在特别行政事务是有现实依据的。如果结合50年过渡期后的发区的统一与稳定，需要以积极主动之态度来审视特展趋势来预测，港澳特别行政区的这种自治权有可区基本法与大陆法律制度可能产生的冲突。同时，
能在自治程度与范围上进行一定程度的退缩，这样，虽然特别行政区法院享有一定的基本法解释权，但最高国家权力机关的监督就更是题中应有之义了。为保证其解释不背离“一国两制”之国策，保证特区《宪法》第67条规定：全国人大常委会行使解释法律范围内的政治问题司法化解决不影响中国的统一与的职权。特区基本法是全国人大制定的宪法性法律。稳定，在客观上也需要赋予全国人大常委会主动解为保证它在全国范围内获得一致理解和贯彻实施，释权。由全国人大常委会拥有对特别行政区基本法的主动其次，《香港基本法》第158条第3款、《澳门基解释权有其自身的正当性、合法性和必要性。
本法》第143条第3款规定的全国人大常委会被动(一)主动解释的正当性解释基本法，是建立在港澳特区法院自律及对全国特别行政区法院享有独立的司法权和终审权，人大常委会充分信任基础上的。然而由于历史、文化在来源或本源意义上特别行政区终审权具有国家主等客观因素的影响，加之基本法制度设计上的欠缺权属性，是中国司法主权的组成部分，但它不具有完为特区终审法院规避提请义务营造了温床，造成全整国家意义的主权性质，“只具有一种特定意义和附国人大常委会不能顺利地进行被动解释，并由此引条件的‘主权-陛质”【lOl。在中国单一制的体制下，全国发了宪政危机。因此，全国人大常委会必须借助主动人大常委会作为最高权力机关和立法机关，其对特解释基本法来避免此种尴尬局面的再次发生。别行政区基本法的立法性解释在本质上具有国家主再次，全国人大常委会作为最高权力机关的常权属性，因此全国人大常委会针对特别行政区基本设机关，需要以积极而又谨慎的操作性定义
态度去探寻特区50 法主动解释具有正当性基础。年过渡期后的制度改革，需要借助主动解释来磨合(二)主动解释的合法性过渡期内两种不同法律之冲突，引导特区的体制改全国人大常委会对特别行政区基本法进行主动革最终与大陆的改革走向实质性统一。解释是国家行使主权的表现形式，是国家权力合法
一158—
江苏社会科学2013年第1期法学研究
性的观念基础、制度渊源和现实基础的合理联结。首而香港、澳门从属英美法系，奉行司法至上，法院通先，“一国两制”的基本国策和特别行政区基本法的过有关案件的审理判决，对有关法律作出的进一步制定是全国人民意志的体现，全国人大常委会对特补充和阐释被认为是“至高无上的”，最具权威性。从别行政区基本法进行主动解释，是中央和特别行政世界法律文化的发展来看，虽然两大法系有逐渐融区达成的共识——人民主权和法治的具体表现I，为合之势，但两种权威、范围、程序、立场和法治理念不全国人大常委会主动解释特别行政区基本法的合法同的法律思想在一国之内势必发生碰撞。中国虽然性奠定了法理基础；其次，全国人大常委会对特别行试图借助于基本法的制度设计来协调两种法律体制政区基本法主动解释，来源于宪法和特别行政区基的运行，但遗憾的是，特别行政区基本法的这一合作本法的明文规定，从而在制度上得到保障；再次，通双赢的机制设计，在迄今为止
的实践中尚没有实质过借鉴香港、澳门的实践经验和成果，可以带动大陆性的展开。的体制改革，同时保持香港、澳门的繁荣稳定，推动2．最高权力机关具备监督优势特别行政区民主制度的发展，在特别行政区基本法虽然宪法和特别行政区基本法赋予特别行政区的规定下实行“港人治港”、“澳人治澳”的基本国策。高度自治权，但并不代表特别行政区可以不受制于正是基于促进大陆与特别行政区的互利共赢的现实中央的监督和规制；在给予特别行政区司法终审权需求，全国人大常委会需要对特别行政区基本法作的同时，中央为保证国家主权的统一与，保证宪出主动解释。法和特别行政区基本法的稳定实施，通过全国人大
(三)主动解释的必要性常委会进行主动解释来弥补立法上的缺陷，可以达
1．过渡期两种体制下存在现实冲突到一种制度上的协调与平衡。而全国人大常委会作
(1)一国之下两种不同社会制度存在冲突。一国为国家最高立法机关，对特别行政区基本法解释，有之内大陆实行社会主义制度，特别行政区实行资本着自身体制的优势I”l：主义制度，将两种价值利益取向不同的制度统一并(1)民主|生受到保障。立法机关是最初制定或通过存，是中国改革开放以来的制度创新和大胆实践。随法律的机关，是民意的最高体现。由立法机关解释较能着大陆经济的发展和体制改革的跟进，大陆与特别体现宪法和法律的客观性，也更符合“法治”的要求。行政区的联系已越来越密切，而香港、澳门回归后，(2)YE动解决政治问题。一直以来，司法解释体通过中央和特别行政区
人民的共同努力，经济、文化制面临一个无法克服的难题：由于民主性的欠缺，使愈加繁荣，更加依赖大陆的支持。在大陆与特别行政其不得不对政治问题保持克制，以一种谦抑的态度区的频繁联系交流下，如何将两种矛盾的社会制度回避这一困境。而立法机关解释可以在很大程度上逐渐弥合就显得尤为必要。特别是当我们着眼于50 避免因司法解释所形成的民主的悖论，对一些政治年过渡期结束后的港澳制度安排，这种通过国家最问题进行立法。高权力机关进行主动解释来寻求制度的弥合就更具(3)保证权威性。根据我国宪法规定，全国人民有现实针对性。代表大会是最高国家权力机关，人大常委会是人民
(2)国家利益与特别行政区利益需要协调。“港代表大会的常设机关，解释机构的权威有明确的法人治港”、“澳人治澳”是中央出于维护特别行政区稳律保证。
定繁荣而给予的特殊政策，相比大陆的经济特区、民
四、范围界定的前提与内容
族自治地区，特别行政区享有不可比拟的高度自治
权。但特别行政区民众对利益的追求与发展必须借仅从特别行政区基本法的规定判断，全国人大助中央的积极引导和帮助，必须尊重国家利益的整常委会有权对特别行政区基本法的任何事项进行主体发
展。如何在维护国家整体利益的同时又不损害动解释，但如此宽泛的理解并不完全符合特别行政特别行政区民众的利益，就需要一种制度或途径来区基本法的立法精神和“一国两制”的基本国策，也进行调适。容易造成特别行政区对“人大释法”会损害特区法治
中国海军护航11年
(3)大陆与特别行政区的法律文化产生碰撞。大理念和司法独立的担心和恐慌，因此有必要对全国陆的法律制度接近大陆法系，奉行立法至上，在人民人大常委会主动解释的范围进行界定。
代表大会政治制度下，立法权高于司法权和行政权；(一)主动解释的两个基本前提
出格作文一159—
碰撞打靶实验论全国人大常委会对港澳特区基本法的主动解释
1．全国人大常委会当然享有对“自治范围”的判体制改革和民主发展，为使主动解释既能衔接特别断权行政区现有的制度和法律文化，赢取特别行政区的特别行政区基本法虽然规定了特别行政区法院信任与尊重，同时又能兼顾国家主权的统一行使，本可以对自治范围内的事项白行解释，但是何为“自治文认为，全国人大常委会对特别行政区基本法的主范围内”、何为“自治范围外”以及判断权归属等问题动解释范围应以特别行政区自治范围为分水岭进行并没有明确界定，这也导致全国人大常委会和特别界定：行政区法院在此问题上产生巨大分歧【131。既然基本法(1)自治范围内没有规定判断条款类别的顾客价值
标准，但至少应对判断权①当特别行政区法院就诉讼争议的司法解释违属有一个清晰的认识。《香港基本法》第153条第3 背宪法和基本法的立法精神和规定时，全国人大常款规定，在终审法院向全国人大常委会提请解释基委会可主动进行解释，这是当然的，不容置疑的。本法后，如全国人民代表大会常务委员会作出解释，②当特别行政区终审法院以下各级法院就类似香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人的诉讼争议对特区基本法作出不同的解释时，全国民代表大会常务委员会的解释为准。从本条的立法人大常委会可主动进行解释。意图以及中央与特别行政区的“主权一授权”关系来③无诉讼争议时，如果涉及中央与特别行政区看，本文认为，全国人大常委会当然享有对基本法条的政治争议问题，或者就特别行政区基本法本身的款类别的判断权。如此一来或许有人担心：第一，全规定需要进一步明确具体含义，抑或出现新的情况，国人大常委会动辄行使《基本法》解释权而使特区法需要明确适用特别行政区基本法的相关条款时，全院实质上丧失《基本法》的解释权；第二，质疑全国人国人大常委会可主动进行解释【16】。大常委会法律解释的专业性；第三，担忧全国人大常(2)自治范围外委会解释《基本法》的终局性权威会阻碍特区法院通①特别行政区法院就诉讼争议的司法解释违背过司法解释制度延续普通法传统和建立连续的判例宪法和基本法的立法精神和规定。制度【14】。这种担心具有一定的合理性，但是不能因此②特别行政区法院就诉讼争议的司法解释涉及就否定全国人大常委会享有判断权的当然性。理性中央事务或中央与特别行政区关系并影响案件判决的解决办法在于如何兼顾国家主权和特别行政区自结果，且终审法院有规避提请解释之嫌㈣。治权的前提下，合理界定国家最高权力机关的主动此处有必要就提请全国人大常委会解释是否是解释范围，制
定恰当的解释程序，从而在制度和程序特别行政区终审法院的义务进行阐明。港澳特别行设计上来寻求解决之道。政区基本法皆规定：如果特别行政区法院在审理案2．充分尊重特别行政区终审权和司法独立性件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中全国人大常委会虽然有权判断基本法条款涉及央和特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的事项何为自治范围内、何为自治范围外，并享有对基解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上本法的最终解释权，但并不意味着可以任意解释基诉的终局判决前，应由特别行政区终审法院提请全本法。全国人大常委会对特别行政区基本法的解释国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。必须遵守基本法相关程序规定，充分考虑特别行政分析该规定，我们试问：这里的“应”是法律意义上的区的利益与未来发展，尊重特别行政区自有的法律“应当”之义还是道德意义上的“应该”之义?“根据特文化以及基本法赋予的终审权和司法独立【151。别行政区基本法的立法精神及特别行政区的高度自(二)主动解释的范围治和司法终审权，结合特别行政区基本法实施实践全国人大常委会对《香港基本法》四次立法解看，这里的‘应’更多地赋予了道德之内涵，即使终审释，关乎特区法院对基本法的解释是否违背宪法和法院‘应’提请而未提请，也不需要承担任何政治责特区基本法，关乎香港政治体制的发展对未来中央任或法律责任。”【18]同时，我们还注意到，即便终审法与特别行政区关系的影响，关乎香港政府的正常运院履行了“应”提请的义务，全国人大常委会也作出行，也关乎国家主权与香港治权的权限划分问题。参了立法解释，但是在此解释作出之前，特别行政区法考特别行政区基本法解释的相关规定和立法精神，院已对非自治条款进行了自我解释并将解释结论适考虑到特别行政区未来及50年过渡期满后的政治用到了案件的判决上，该自行解释与判决结果也是
一160—
豫公网安备41160202000603
站长QQ:729038198
关于我们
投诉建议