总23卷 第2期兰州商学院学报Vol123 No12 2007年4月Journal of Lanzhou Commercial College Ap r.,2007
● 刘章才
(首都师范大学历史系，北京 100037)
摘 要：到20世纪70年代，英国福利国家消极的一面日渐暴露，撒切尔政府按照自由主义的原则对其进行了全面而谨慎的改革，力图在福利国家与经济发展中实现一个积极的平衡，其改革增强了英国福利国家的可持续性，同时产生了一定的消极后果，但为后来的改革创造了条件，因而具有重要意义。
关键词：撒切尔夫人；英国；福利国家；改革
中图分类号:F091.352 文献标识码:A 文章编号:100425465(2007)022043204
On the Reforma ti on of W elfare St a te D ur i n g the T i m e of M rs.Tha tcher
L I U Zhang-ca i
(Depart m ent of H ist ory,Cap ital Nor mal University,Beijing 100037,China)
Abstract:B ritish W elfare State’s negative effects e merged day by day in1970s.So,M rs.Thatcher re2 f or med the W elfare State wholly and modestly and wished t o keep a positive balance bet w een welfare state and econom ic p r ogress.Her refor mati on made welfare state more durative in B ritain,at sa me ti m e,it did bring s ome negative effects.I n a word,the refor mati on is the base f or the later,s o it is hist oric.
油页岩灰渣Key words:M rs.Thatcher;B ritain;welfare state;refor mati on
福利国家是二战后西方发达国家普遍出现的影响甚大的社会现象，这是对传统资本主义制度的重大改良。一般认为，英国于1948年第一个宣布建成了“福利国家”，这有利于英国社会的稳定与发展，但从70年代中叶起，英国福利国家的弊端逐渐暴露，撒切尔夫人上台后掀起了一场“革命”，学界的这种看法似乎有夸大其对福利国家的改革力度的嫌疑，本文拟对这一问题进行重新检视，并试图提出自己的看法，相信对于这一问题进行深入探讨不仅具有一定的学术价值，而且对于我们今天构建和谐社会亦不无启示。
一、英国福利国家困境的表现
早在1601年，伊丽莎白女王就颁布了《济贫法》，因此二战后建立福利国家可以说是英国自身历史演化的结果，同时也是战后英国“共识政治”的结晶，它有利于战争创伤，让英国以崭新的姿态面对未来。但到20世纪70年代，英国福利国家消极的一面逐渐暴露，概括而言，其危机主要表现在以下几点:
首先，社会福利支出日益攀升。英国福利国家的建立与完善的过程，同时也是国家福利负担不断加重的一个过程，中央政府在社会福利方面的支出迅速膨胀。
3 收稿日期:2006-11-17
作者简介：刘章才(1975-)，男，河北枣强人，博士研究生，研究方向：世界近现代史及中外关系史。
英国公共支出主要项目的增长情况(1951～
1975年)[1]Appendix:Table A.3.
单位：百万英镑
年度
项目 1951
1961
1966
1971
1975
社会保障7071628257743098918福利服务96158262
国民保健4989301395 2784 6707
教育3981013176830236840住房40455596812404291
其他环境服务13537965211792405以上项目总计
2230
4663
7642
12535
体育人间29161
从上表可以看出,1951年到1975年间，英国福利支出增长约13倍，由于其G DP 增长缓慢，福利支出在G DP 中所占比例在20年间从14%迅速攀升到28%,
[2]P64
林贤贞
从而导致其政府财政支出窘
迫，仅从1951年到1986年，政府财政赤字累计达1209亿英镑。
其次，英国福利制度自身的弊病日趋严重。(1)欺诈现象严重。英国福利制度漏洞较多，人
口总数约为5800万，但社会保障号码却多达
7900万个，多出的号码多为欺诈者所有。(2)国家机构臃肿。福利国家时代也是西方国家社会行政发展迅速的时代，随着福利制度的发展完善,1960年到1975年间，英国中央政府部门(包括国营公司)的职工在全部就业人口中所占的比例增长了6%，达到了28.2%，从而导致国家机构日益膨胀，造成严重的财
政负担。(3)服务质量不高。国家对各个部门的规划较为僵化，不能随着时代的变化而迅速调整，因此，许多服务对于大多数人来说毫无价值
[3]P308
，但是仍然保留着，同时人们
多方面多层次的需要又得不到满足。比如，民众对国民保健制度的服务非常不满,“医生和护士将你作为儿童对待，吓唬你并告诉你做什么，而从来不解释要在你身上做什么”[4]
。
税收与福利支出对收入的影响(1983～1984
年度)[5]P100
单位：英镑
每月收入5080100130200儿童津贴13.0013.0013.0013.0013.00家庭津贴22.5517.6013.898.290家庭收入补助22.507.50000家庭免费早餐5.005.00000纳 税0-7.88-13.88-19.88-43.83国民保险-4.50-7.20-9.00-10.80-18.00实际收入
108.55
108.00
104.01
110.61
151.12
最后，社会负面影响逐渐凸显。英国福利国家在全社会拉起了一道“安全网”，这有利于社会的，但人们的收入经过调节后出现了这样的结果：低工资者的最终收入可能高于工资较高者。
由上表可以看出，不同收入者的实际收入相差无几，这严重影响了人们的工作积极性。更有甚者，英国出现一批从来没有工作过的成年人，他们依靠失业津贴及各种社会救助度日，成为“失业者”。另外，福利支出的剧增导致国内劳动力成本不断上升，企业主努力裁减人员或将劳动密集型的产业投放到发展中国家，导致失业问题严重,1974年度时失业率为3%，而到1982年时已高达12%
[6]P171
，这些真真假假的失业者游荡街
头，严重地影响了社会秩序。
二、撒切尔政府对英国福利国家的改革
面对长期的经济困境，撒切尔夫人上台后大力恢复自由主义的传统，强调让市场“自发”的调节来发挥更大的作用，从而把改革的矛头指向了福利国家的各项制度。
1.养老金制度领域。80年代初期，政府进行
了第一次改革:(1)国家基本养老金制度不变，但同时强调国家基本养老金只能提供最低限额的生活费用，不可期望过高;(2)降低发放标准。保守党政府规定，对于年满50岁的男性和45岁的女性，凡已经交纳和将继续交纳按收入水平支付保险金的，在20年后可按原水准领取养老金，即相当于退休前20年平均工资收入的25%。但对于年龄不足50岁的男性和45岁以下的妇女，则降低发放标准，其总额相当于在岗工作时平均工资水平的20%。1988年，政府对养老金进一步进行了改革，强制要求所有企业推行职业养老金。职业养老金的上限不受限制，下限要求能够弥补通货膨胀造成的货币贬值。如果职工想提高个人的职业养老金，可以交更多的捐助费。政府的这一举措在于调整养老金，使之更符合不同人的需求。为了鼓励各企业推行职业养老金，政府给予了优惠性政策，允诺各企业前5年向国家缴纳的国民保险费给以2%的回扣。
兰州商学院学报 2007年 第2期
2.失业救济津贴领域。保守党政府从80年代中期起开始实施新的政策，鼓励落后地区发展经济，规定落后地区的中小企业根据经济发展需要每招收一个工人可以获得5000镑的投资津贴，其目的是想以此刺激落后地区经济发展，从根本上解决失业问题。为了提高劳动力的素质，政府还制订并实施了就业培训计划,1988年英国政府颁布了“教育改革法案”，其中重要的改革措施之一就是制定职业资格标准，推进职业培训，在全国范围内实施职业资格证书制度。为了鼓励人们参与培训，法律规定受过培训的失业者可获得一笔旅行补助和少量的津贴，即比那些没有职业资格的工人获得的失业救济稍多。为了打击欺骗行为，从1993年起政府严格了失业登记制度。
3.医疗保险制度领域。1989年，政府提出了改革医疗制度的白皮书，改革的内容主要有：一是将市场竞争机制引入医疗保健服务当中。“为了增强竞争力，政府渴望在国民保健服务中发展‘内部市场’”[7]P80。二是严格对全科医生的审核。在英国国民保健系统中，患病者的初诊是由全科医生负责的，根据其对病情的诊断来决定是否转到医院医疗，他们可以支配约20%的人均医疗费用的转账收入，以用于添置医疗诊断设备。正是因为全科医生的作用较大，所以政府对全科医生的审核工作极为严格，要求有7000名病人以上的实践经验。三是医院必须获得“受委托者”的地位。医院要获得医疗收入，必须与地方保健当局、全科医生和私人医疗机构签订合同来成为“受委托者”，这样它才可以自由地管理可支配的医疗保健费用，自由地雇佣医务人员，并且允许获得6%的赢利。
4.住房制度领域。英国从80年代初期就开始了住房改革，保守党政府私有化政策中重要的一项就是公
有住房的出售。为了鼓励购房，政府通过制订法律的手段规定，凡在公房居住了3年以上的(后来改为2年)，并以所在的公房为惟一住房者，均可向地方政府购买住房，购房人在购房时可以享受一定的减价优惠,“1980年房屋条例授予租住地方政府住房者打折购买他们从地方政府那里获得的不动产的权力……”[8]P247，对于质量较差的住房优惠力度更大，但最大优惠折扣不得超过房价的70%。如果无力立即购买还允许部分购买，未买部分先交房租，然后在3年中买下。这样，在保守党政府的积极推动下,1979至1989年间有120万套房子成交。[9]除了住房私有化之外，政府还采取了一些其他的措施:1982年的《金融法案》规定了一系列的优惠措施，鼓励私人自建及出租住房;1988年的《地方政府法案》规定地方当局可以为私人房东提供财政援助。另外，英国政府还控制地方政府在住房建设及维护方面的开支。这样，通过住房私有化和其他措施，政府在购房者得到实惠的同时也减轻了负担，可谓一举两得。
5.教育领域。其一，保守党政府加强了中央政府对教育的管理。为了加强政府对学校的直接控制，政府规定：任何学校只要校董会及家长表决通过，就可向教育大臣提出申请，要求拨发经费。很快就有大批学校提出了申请，这样大批学校纳入了中央政府的控制之下。另外，政府统一了全国中小学的课程内容，并成立了全国课程委员会作为咨询指导机构。其二，大力削减教育预算，这主要表现在高等教育领域。撒切尔上台伊始即在预算中削减了教育方面的拨款,“对于高等教育而言，这意味着每年给予大学和研究机构的拨款将大幅削减”[10],“大学被告知未来三年(1982～1984年)削减费用18%”[7]P116，
从1985年起，政府对大学的预算每年递减2%。随着政府拨款的减少，学生生活日益窘迫，因而政府于1990年起实施了“学生发款计划”，并把高等院校的助学金制度改革为贷学金制度，同时为了照顾贫困生，政府每年拨出了1500万英镑作为特别困难基金，以保证家境困难的学生能够接受高等教育。
三、对撒切尔政府针对英国福利国家之改革的评价
撒切尔夫人在上台前就信誓旦旦要对英国福利国家进行改革，上台后她兑现了自己的承诺，她对福利国家的改革贯穿于整个执政时期，综观其改革有以下几个突出的特点:
首先，她的改革涉及到了英国福利国家的所有
刘章才 撒切尔政府时期英国福利国家改革论析
方面。英国福利国家的经济基础是混合经济，战后工党实行国有化的重要目的之一就是增强政府的调控能力，为福利国家奠定基础，但国有化的结果并不令人满意，因此，撒切尔夫人上台后坚决地实行了私有化，主要以市场作为调控手段。与此同时，保守党政府对福利国家的各项具体制度也进行了全面的改革，力图削减支出，鼓励人们自助。
其次，改革大多采用了间接的方法。虽然保守党政府已经认识到了福利国家存在的弊端及改革的必要性，但其改革措施较为稳健，多采用间接的手法而不是直接削减民众的既得利益。比如，为了增强经
济活力，国家实行私有化措施和降低个人所得税，这种方法隐蔽地降低了救济补助，使其实际“含金量”减少，无形之中就拉大了人们的收入差距，鼓励人们去努力奋斗而不是坐等救济补助，但又不至于激起人们的严重抗议。
再次，保守党政府的改革力度并不大。尽管撒切尔夫人改革的雷声很大，但实际上雨点并不大，她的确更多地是以市场作为宏观调控的手段，并将其引入了福利国家的具体制度中，但她针对福利国家的各项具体的改革措施非常谨慎，力求让民众有所失的同时也有所得，以免产生严重的政治后果。从英国社会公共支出就可以看出:“政府削减支出的尝试并没有完全取得成功。1978/1979(年度)到1989/1990(年度)公共支出的实际数字上升了11%”[7]P5，这一方面说明福利国家在支出方面的膨胀有一定的不可避免性，另一方面说明保守党政府的改革力度并不大，有学者认为“80年代非常突出的是福利政策在大多数领域的延续性”[9]。
最后，改革产生了一定的消极影响。保守党政府的改革明显地表现出对不平等现象的漠视,“1979年时，英国收入最高的20%的家庭其税前收入占到了(全社会的)45%，到1987年时，其税前收入占到了51%”，与此相应的是“1979年时，英国收入最低的20%的家庭其税前收入占到(全社会的)0.5%，到1987年时降到了0.3%”[9],“(1979～1993/1994)贫困人口(收入低于平均水平一半)翻了一番，超过了1000万”。可以说，撒切尔夫人的确促进了经济增长，但她在创造了一个富裕的英国社会的同时也创造了另一个贫穷的英国社会。
四、结语
福利国家作为对传统资本主义制度的重大改良，虽然出现于二战后特定的历史时期，但它确是英国历史自身发展的合乎逻辑的结果，有利于矫正资本主义本身的弊端，尽管到20世纪70年代它产生了一定的消极影响，但是它所体现的社会公正原则却是难以撼动的。因此，撒切尔政府的改革并不是要取消福利国家，而是意在尽量消除其消极影响，从而在福利国家与市场经济、国家干预与市场规律之间寻一个积极的平衡，同时作为竞选上台的政治家，撒切尔夫人不能不考虑自己的改革对于保守党的政治影响，所以其改革既全面又谨慎，效果不甚显著，但其意义在于将福利国家的改革推向了英国政治舞台的前台，从而为以后的改革创造了条件。而布莱尔的工党政府在福利国家方面的改革很大程度上就是前者的延续。
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