摘要：政治体制改革是一个非常艰巨的过程，在最近一段时间党和国家领导人都相继提出了政治体制改革的话题，让人深思。作为改革开放以来第七次大的行政体制改革，今年3月的改革方案给人们最突出的印象，就是淡化机构的合并，突出职能转变。认识改革的涵义、特征，树立正确观念，研究制定改革的推进策略对改革的成败至关重要。 关键字：大部制 涵义 策略
x射线荧光光谱法一，大部制改革的现状及意义
1，大部制改革的涵义
针对大部制涵义学界没有统一的定论，但学者们都试图加以说明，有的学者提出：大部制是指为了推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。有的学者提出：大部门体制，或者大部制，就是在政府组织部门设置中，将那些职能相近或相似、业务范围雷同的事项，相对集中地由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目的。 有的学者提出：大部制的概念包括两个方面，首先，它是政府部门设置的一种客观存在，各部门权力范围较大，部门数量较少；其次，它是一个机构重组和合并的过程，同级别部门进行整合。大部制除了上述的涵义之外还有更为特定的涵义，大部制是以转变政府职能为核心，即在经济转型时期将政府有“分工不明确、效率低”向“分工明确，高效率”转变，大部制需要法律规范，需要加强对部门的监督力度。大部制在综合了相关部门的职能之后，其职权必须在现有法律的规定下，不得逾越。政府整体的职能是变小了，但部门权利变大了，“任何权力都有扩张的天性”，如果不加以监督则必生腐败，而且后果要比以前更严重。因此要制定对大部制在纪委、审计、监察、舆论等方面更严格的监督制度。
2，大部制改革的特征
作为改革开放以来第七次大的行政体制改革，本轮改革方案给人们最突出的印象，就是淡化机构的合并，突出职能转变。从形式上看，国务院的组成部门只减少了两个，不像人们原先想象的那样大撤大并，但如果冷静观察，就会发现这个改革方案是有很深刻内涵的，其显著特征有三 ：
一是突出了问题导向。大部制不仅表现为组织规模大，还表现为职能范围广。本次改革的
重点有食品药品安全、自身健康，以及大众出行等民生问题。从政府管理和服务的视角看，恰恰在这些领域，我们确实存在一些长期没有解决好的老大难问题。比如在食品药品监管方面，长期存在着监管分散、多头执法，各自为政，部门利益作祟等问题，几乎成为顽疾，以至于食品药品领域出现了诸如三聚氰胺等这样震惊中外的安全事件，引起了社会的强烈不满。因此，从政府的监管源头上进行整合，抑制部门利益，构建无缝隙的监管体系，提供一个合理的监管框架，是对改革本身的很大考验。
二是突出了转变政府职能这个核心。此次改革使职能部门减少，转变政府职能。从 1988年我国在第二次行政体制改革中提出转变政府职能的改革目标后，至今已经经历了25年。在这期间，转变政府职能几乎成为每次改革的重点，但时至今日，政府职能转变滞后、政府管了许多不该管、管不了和管不好的事情，依然突出，直接影响了市场、社会以及企业、公民个人在经济社会活动中应有作用的发挥。因此，本次行政体制改革的一个重要突破，就是制定了一系列简政放权和深化行政审批制度改革的重大举措。包括政府向市场放权、政府向社会放权以及政府向企业、公民个人放权等。这些改革绝不仅仅涉及到被整合的机构和部门，而是对所有政府部门都具有普遍的改革指导意义。
三是突出了构建政府管理的基础性制度。构建政府管理的一系列基础性制度，建立科学规范的政府职责体系，是政府履行好自身职能的重要前提。以前的行政体制改革由于政府部门设置不合理，机构多，管理分散，使有些重要制度一直没有建立起来。本次行政体制改革方案的一个突出特征，就是在这方面取得了实质性进展。比如为了更好地落实宪法保护私人财产以及物权法的相关规定，将在全国建立统一的不动产登记制度，同时，将以公民身份证号码和组织机构代码为基础，在全国建立统一社会信用代码制度，完善信息网络、金融账户等实名登记制度和现金管理制度等。可以设想，这些基于信息网络技术构建的基础性制度一旦建立起来，对提高我国政府管理的水平，提升政府的公共治理能力，都将产生深远影响。
四是突出了整合。实行大部制的目的之一是整合行政资源，多为综合执法；部门之间相互协调提高办事效率，更好地服务民众。如何最大限度地减少改革阻力，达到构建一个职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，是十分关键的问题。一方面通过机构的整合，使政府的部门设置更加科学合理，比如铁道部的行政管理职能并入交通运输部、人口计划生育委员会和卫生部合并，就是国务院组成部委之间的整合 ；新闻出版署和广播电影电视总局的合并，就是直属机构之间的整合。另一方面通过政府各个不同部门职
能的整合，解决职能交叉、职能重叠、政出多门、多头管理的政府管理痼疾。这些改革，不仅有望从根本上规范一些重要领域的执法和管理活动，而且也为后续的改革奠定了基础。
3，大部制改革的意义
我国大部制改革的原因主要包括三个方面：第一，我国面临的经济社会环境的挑战需要实行大部制，大部制改革是“大势所趋”；第二，大部制特殊的内涵和特征是我国应对行政管理体制缺陷的方案；第三，大部制改革对于我国政府改革具有重要的目的和意义。我国经济社会发展的复杂化、行政体制与国际接轨的需要以及我国传统行政体制的不适应共同构成了我国大部制改革的背景。有些学者认为大部制改革的目的和意义主要表现在三个方面：有利于减少职能交叉，完善行政运行机制；有利于落实“问责制”，建设责任政府；有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节。有些学者如张创新、崔雪峰等进一步认为，大部制改革与“小政府治理模式”有内在关联，所以大部制改革不仅有利于政府职能和结构的改革，也有利于“小政府”治理模式的实现。还有一些认为大部制改革的目的在于实现大责任制、大职能制、大服务制和小政府制四位一体的制度安排，
这是对大部制改革目标定位的进一步推进，明确提出了政府职能安排的重新划分是大部制改革的关键，“小政府”是大部制改革的终极目标。可见，对我国“大部制”改革的意义和目的的研究经历了三个阶段，“大部制”改革的目的逐渐从纯粹的职能整合和机构改革、提高行政效率转移到政治体制改革——先是“小政府”，接着是“民主治理”，这表明学者们对我国大部制的不同理解，使大部制改革的目标和意义出现了行政组织结构改革和政治体制改革的分野。但由于对大部制内涵的不同理解，学者们对我国大部制改革的目标和意义认识方面还存在一定的分歧，利用职能整合和机构调整实现行政效率和公共服务绩效是公认的目标，但“小政府”改革以及“民主治理”是否构成了大部制改革的目标还有待进一步讨论。标准球
二、大部制改革的难点
据现有大部制的相关研究文献来看，关于对大部制改革的难点和阻力的研究相对稀少且缺乏系统性。基于上面的分析，本轮行政体制改革如果从理论上给予概括，就可以简单地概括为“以大部制为外在形式、以转变政府职能为本质内涵的政府公共治理变革”。 这中间实际上就提出两个关键性的理论问题 ：一是实行大部制治理结构，究竟一个部门大小的边界在哪里？二是实行大部制组织结构的前提条件是什么？如果这两个核心问题不解决，就会增加改革的盲目性，甚至加大改革的风险。
就大部制的边界来看，我们必须破除两个认识上的误区 ：即大部制决不是部门越大越好，更不是政府机构设置越少越好。一个国家的政府架构及其数量，从根本上说，是与一个国家政府在经济社会中扮演的角以及所发挥的功能相联系的。一般来说，在政府功能相对比较强大的国家，政府机构数量要多一些，反之则会少一些。世界各国都在追求小政府、大社会的治理模式，但绝不是说政府机构设置越少越好，而是政府规模要与其承担的管理服务事务相适应。至于一个大部门的边界，从目前世界一些大国实行的大部门制的情况看，其原则是，将职能相近、业务雷同的事项，尽量归到一部门管理，避免出现职能交叉重叠等弊端，然后通过决策、执行、监督的相对分离，实行对公权力运行的监督。对现代政府治理来说，政府部门间有效的协作，是一个永恒的主题，因为科学的分工协作，是科学管理的基础，也是公共治理必须遵循的准则。
就中国的实际状况来看，我们是一个后发国家，也是一个政府主导型的市场经济大国。政府部门的设置，要避免计划经济体制下的部门林立、机构臃肿、人浮于事的现象，但绝不是认为机构越少越好，部门越大越好。当下的大部制改革无论是在研究还是改革实践层面上都更关注自上而下的国家构建，政策执行的研究成果采用自上而下视角的批判对我国大部制改革的研究具有重要参考意义。
从国际社会的经验看，一个国家的政府规模与其承担的公共事务职责相适应，并能够实现公共治理的高效，民众满意，就是一个好政府。由于我国行政体制改革的历史缺乏大部制经验，所以对国外经验的研究是我国大部制改革研究的重要组成部分。学者们对大部制国际经验的研究主要集中在以下三个方面：一是大部制改革的内部机制；二是大部制改革的制度配套问题；三是大部制改革的限度。大部制的内部机制是指大部制改革的原则和运作规则，国外关于大部制改革研究经验主要包括两个方面：一方面是大部制必须以职能的有效划分为基础，有效的职能划分既体现在横向的各个部门之间，也体现在纵向的不同政府层级之间；另一方面是大部制的有效运作需要有效的职能整合，有效的职能整合是以有效的内部沟通和协调为基础的。大部制的制度配套是指大部制需要的制度环境条件：经济条件、社会条件以及政治条件。英国经验表明，当职能在政府、社会和市场之间有效划分时，公共服务的供给模式是多样化的，其他国家有效实行大部制改革也是建立在有效的政府职能划分基础之上的。国外大部制改革经验的研究也指出了大部制自身的限度。首先，利益相互冲突的部门不宜放入一个部门。其次，各个部门之间的力量应该平衡，一个部门如果太大往往成为“部上之部”，不利于政府职能的有效运转。再次，部门设置的数量有一定的限制，并不是部门越大，部门的总数越少越好。
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从未来发展的视角看，大部制改革需要确立三个“前提”：一是顶层权力结构的合理配置。这实际上是党委、政府、人大、政协四种权力结构的如何科学配置问题，特别是执政党、政府、人大之间的权力关系问题。二是政府对市场、社会的不必要干预。这个问题的严重性在于，我国的市场经济体制基本建立起来了，但市场配置资源的基础性作用，常常受到过多的行政干预，特别在国有企业的设置、经营等方面尤为突出 ；同时随着经济社会的发展，我国的社会组织也初具规模，但政府在公共治理中，并没有发挥社会自身的管理功能，而是一味地在强化自身的管理功能。所以理清政府与市场、社会的权力边界，就成为一个重要前提。三是对政府过大权力的实质性削减和下放。大部制改革，必须以转变职能、大力推进审批制度改革为前提。只有把转变政府职能放在突出位置，理顺部门内部的权责关系，大刀阔斧地改革、取消不必要的行政许可、行政审批，从根本上约束政府过多、过大对经济社会事务的管理权限，转变政府职能才有基础，实行大部制改革才有意义，否则一轮又一轮的政府机构调整和改革，真的可能变为劳民伤财的折腾和不断重复的过场。
三、推进大部制改革的策略
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1，注重改革的策略
爱国家不等于爱朝廷在改革的推进策略方面，本轮大部制改革体现出稳步推进、循序渐进的策略。科学地构建大部制取决于两个基本要素，一是改革方案内容的科学性来自于深厚的理论底蕴和广泛的民智基础，二是改革方案实施的科学性来自于整体性布局和制度性保障。着眼于这两个基本要素，应该加强以下几个方面的操作性工作:沈丕安
第一，加强大部制改革的理论研究。要调动各方面力量，对改革的目标、原则、核心、重点、路径、措施、政策、法规等进行全面深入研究，形成有力支撑改革实践的理论体系。
第二，提高决策过程的民主化程度。破除政府闭门自改的做法，做到制定改革方案要广泛征求社会各方面的意见，执行改革方案要置于社会各方面的全程监督，评估改革成效要纳入社会各方面满意度指标。
第三，强化改革方案的整体性安排。必须做好改革的顶层设计和实施配套，既要确保改革的战略方向，又要用好改革的工具策略，形成阶段与过程的衔接与呼应。同时，还要对环节、流程和成效等加强组织领导、实时监控和督察督办，及时反馈改革成效，必要时进行追踪决策。
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