聊城大学商学院调研小组（聊城大学，山东聊城，252059）
前言
在我国社会主义市场经济发展模式转型和人口结构快速老龄化的大背景下，解决养老呼唤绿荫
问题刻不容缓。党的十七大报告中指出，探索建立农村社会养老保险制度，加强老龄工作，发展老年社会福利事业，使所有老年人都能够分享发展成果，幸福地安度晚年，可见政府
对农村社会养老保险的重视。但由于条件的不成熟，农村社会养老保险推行的尝试也基本
处于停滞状态。
政府行为对农村社会养老保险的推行起着关键作用，决定着农村社会养老保险的整体
走向。我们通过对山东省新型农保制度中的政府行为展开调研分析，试图通过对当前山东
省正在探索试行的农保制度进行梳理，寻求各地政府探索这一制度的动力机制，为全国新
型农保制度建设及政府行为提供借鉴。
一、农村社会养老保险现状堪忧门槛效应
“我现在跟我的儿子一起住，我儿子在临清打工，儿媳妇在家照顾我和孩子，挺好的，不愁吃不愁穿，儿子每半个月就回家来看看我，闲着没事我就去前街走走。”聊城市东昌
府区马官屯村的一位86岁的宋爷爷这么告诉笔者。
但是令笔者感到奇怪的是宋爷爷这样看似幸福的家庭也有难言之隐，其实作为孩子长
大后并不希望和自己的父母住在一起，宋爷爷的儿媳告诉笔者，老爷子这么大年纪了行动
不方便，主要是怕如果他自己住，万一出点事情没人能知道，前几年我们并不是住在一起的。对这样的事情同样有深刻感触的聊城市阳谷县郭屯乡的安先生，他非常遗憾的告诉笔者，他们家老爷子自己有个院单独住，老爷子比较喜欢喝酒，但是有一次晚上喝了点酒去
厕所时，倒在厕所，要不是邻居听
城市通讯
见把他扶回屋，非得冻死不可，那次的受伤直接导致老爷子一病不起，直到去世，安
先生向我们讲述的时候带着无尽的悔意。
（一）“养儿防老”观念根深蒂固
在我们走访的过程中，像宋爷爷这样和儿子吃在一起、住在一起的老人占绝大部分。
中国农村家庭式养老还占主导地位，这是受中国几千年传统文化影响，农民老了之后除了 靠自己年轻时很少的储蓄外，大部分都是靠子女对其赡养，这种传统养老模式在自给自足
的小农经济和计划经济时代勉强可以维持，也正因为小农经济的存在，“养儿防老”成为
中国农民的生活方式和意识中必要的组成部分。
青岛市李沧区市郊的一位郝阿姨说：“只要是政策允许，我们也会给父母交钱的，作
为子女的我们现在是有条件去交了，到时候我们可以减去很大一部分负担，老人们是最苦的，辛辛苦苦地把我们养大，劳累了一辈子，现在他们老了给他们一定的保障是我们做子
女的责任”
（二）孝文化的没落使“养儿能防老”的传统遭遇尴尬
临沂市兰山区一个刚刚进行完“村改居”的陈爷爷今年70岁，旧村改造过程中，她
和老伴分到了一套90平方米的两居室房子，陈爷爷是一名地地道道的农民，在改造前住贝芙美
的是70年代的旧平房，陈奶奶说，她有三个儿子和一个闺女，但是他们都在外面做生意，很少回家，现在她们老两口住这么大房子挺好，孙子、孙女有空就会来家玩。这是中国这
个文明国度的尴尬，作为父母在自己年老时不能如愿以偿地和自己的孩子住在一起，作为
孩子则希望自己能够生活得更自由，更舒服，也希望能够单独住，只有在需要父母帮忙看
孩子或者是由于各种原因需要有人看家的时候才把他们接过来和自己一起住。
孝文化是农村养老的文化根源，但改革开放以来，人们的观念逐步发生了变化，“孝”的文化基础也发生了动摇，家庭养老所依赖的孝心即子女对父母的绝对服从变为父母关心
和回报式的“爱”，即由绝对服从变为平等对话。老年人在传统家庭中的强势地位也发生
变化，他们已不再是一家之主，而且养老资源要依
纳米医药靠子女来提供。由于生产方式的变化，人们越来越不依靠传统的农业生产经验来维持
传统的农业生产，且大多数年轻人也逐渐远离了农业，因而传统社会中老年人作为资本的
农业生产经验也不如在传统农业中显得重要。
这就不可避免地影响到老年人在家庭中的地位，也就出现了部分孩子不愿养父母，甚
至还把父母当成累赘，得病不好好给看，能拖就拖，不少上了年纪的农民对养儿防老已丧
失信心，他们认为只有钱才是可靠的，因而尽可能省吃俭用，节约储蓄以备老年之用。笔
者采访的一些农民表示，像这样的情况在农村“并不稀奇”，有很多事情甚至比这还要离谱。
（三）养老需求增加，养老时间延长
尽管宋爷爷这样年纪的在农村算是高寿的，但是在农村这样的年纪并不是什么稀奇的
事情，20世纪50年代时，我国的人均寿命不足40岁，而今已经突破70岁，随着医疗条
件的改善及生活水平的提高，人均寿命还会不断延长，这就相应地增加了养老期间对经济
支持和生活照料的需求。这一短一长的结果是人均负担的不断加重，从另一方面来说，是
家庭养老保障能力的不断弱化。
农村老龄化严重，老年人口抚养比增加。目前我国老年人口达1.3亿多人，超过总人
口的10%，预计2021年将达到2.31亿人，占总人口的16.0%。老年人口的抚养比例也不
断增大，我国65%的老龄人口在农村，从增长速度上看，随着农村青壮年剩余劳动力向城
激光计算机市转移，农村人口老龄化的增长速度快于城市；从收入水平上看，城乡居民收入差别悬殊，1985年城乡居民收入之比1.9：1，2002年则扩大到3.1：1，据统计现在农村平均每8个
劳动力供养一个老人，到2050年，每2.5个劳动力将供养一个老人，子女的赡养负担将
非常沉重。严峻的养老形势和孝文化的缺失宣布传统养老模式正在退出历史舞台，需要更
加科学合理的养老模式的出现。
二、严峻的农村养老现状背后政府的作为是什么
2021年9月1日，国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，这一政策的颁布得到全国上下的共同关注，暂且不管每月55元的中
央基础养老金多少问题，相对于近20年农保制度改革过程中政府行为的缺失，单凭
这一举动就看出中央这次解决农民的养老问题的决心是很大的。
当前，整个山东省的农村养老保障仍以家庭保障为主，但它是全国农村社会养老保险
几个试点地区之一，也是全国投保绝对人数最多的省区。在资金筹集方面，该地区基本是
按照《基本方案》的规定来实行，以个人交纳为主。集体补助的比例很小，只占已交纳保
险基金的约15％。而且其中的绝大部分补助给村干部、乡镇企业职工等“特殊职业”的人口。山东省农民的投保标准普遍很低，一般都是2―4元／月的水平(彭希哲等1996)，因
此未来的养老保障能力也很低。
（一）政府的责任缺失导致农村社会养老保险停滞不前
“在以前的农民养老保险的推行过程中，政府只是作为一个号召者，在推行养老保险
的过程中并没有拿出钱来实实在在地进行补贴，而是只有相关的条文政策，至于怎么实施
那都是下面的事情。”临沂市兰山区劳保局的赵主任向笔者介绍到。
赵主任还向我们说，他们在进行宣传的时候只有单位的几个人去，而且都是拿着宣传
的单页到乡里的集市上去发，有时候骑着车能跑好几个地方进行发放。国家在农村社会养
老保险中的责任轻，导致目前农村养老保障很难称为社会保险。由于国家和集体的责任未
通过约束性规范加以具体规定，因而在实际工作中，当集体经济实力不强时，农村社会保
障资金的来源主要是农民个人。这就使这种社会保障失去了意义。
在过去农村社会养老保险的推行过程中，政府责任缺失主要表现为经济责任的缺失、
法律责任的缺失、监督责任的缺失等方面。
1、经济责任缺失
“我们村刚刚拿出100万为六十岁以上的老年人上了保险，没用村民拿一分钱，完全
是村集体自己解决的。”临沂市兰山区一个刚刚完成“村改居”工程的村支部王书记向笔
者说道，像这样的集体能一次性拿出这么多钱进行补助的村集
体在山东省也是很少有的，大部分还是像潍坊市围城区于河街道办事处三安子村一样，村集体只有很少一部分企业，是拿不出这么多钱来进行补助的。按《基本方案》规定：农
民养老保险金以“农民个人缴纳为主，集体缴纳为辅，国家给予以政策扶持”。然而由于
大多数集体经济的崩溃，导致集体经济补足乏力，况且连最基本的管理费用也由农民自己出，这种保障让农民自己掏腰包。相反，对城镇职工的养老保险，则养老标准高，替代率
达到80%以上，远远大于大多数国家的40%―60%的水平。这种经济责任的缺失，不但体现
在养老保险上，而且也体现在其他保障制度上，导致在城乡保障资金的分配上，相差悬殊：80%的农民仅占有保障资金的11%，而20%的市民却占有保障资金的89%。
由于山东省东西中三部分地区的经济状况存在明显差别，导致作为集体补助的差距明
显增大，但是政府却没能给予适当的补助，以弥补这种差距。聊城市东昌府区马关屯村书
记在谈到此事时说，我们基本上是没有什么补助的，甚至连有些地区80岁以上的老人的
补助都没有，农村社会养老保险在他们村就是一片空白。在该村进行采访时，有一位50
多岁的阿姨甚至把我们当成是“救世主”，哭着要求我们看能不能向政府反映一下，看是
否给点补助，解决孩子们的学费问题。这位阿姨唯一的儿子不幸去世，留下的孩子只好由
他们来抚养，生活实在是非常拮据。其实这位阿姨真正考虑的可能不是现在，而是几年后，孩子还没有长大，自己也到了不能工作的时候该怎么办。
政府在推行养老保险的过程中，由于资金投入不足带来了诸多问题：一方面，导致
农村社会养老保险覆盖面过小，农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性并且农民的
投保积极性也在不断减弱。潍坊市潍城区于河街道办事处三安子村68岁的刘蜚声老人说道：“大约是在1992年左右的时候，我们交过农村养老保险，当时一年最少交了48元，
交了几年之后就不再交了，并且把每年交的钱低于60元的都一次性给退回来了，并且按
银行利率给了利息，说是交的钱太少不能单独开户，只有每年交的钱高于60元才可以继
续交，并在以后可以拿到养老保险金，我们也是希望能够交上保险的，这样的话到老了也
有点保障，自己花钱也能够自由随便点。现在就不行了，自己不种地了也没有其他收入，
只能靠孩子养着了。”
感谢您的阅读，祝您生活愉快。
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