摘要：改革开放30 多年来，政府职能转变是我国行政管理体制改革的重点问题。党的十八大、十八届二中全会都对进一步深化行政体制改革作出了全面部署；全国人大十二届一次会议表决通过的《国务院机构改革和职能转变方案》、党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，更是将政府职能转变作为本轮行政体制改革的核心和关键。经济的发展、社会稳定和社会持续发展、公民意识的提升、全球化等因素要求政府职能尽快转变, 成为政府职能转变的动力；而利益、传统文化、公务员自身的素质和能力、法制不完善等问题又阻碍着政府职能的转变。本文重点在于探讨政府职能转变过程中的动力与阻力，并提出了一些加快政府职能转变的对策性建议。 关键词：政府职能；转变；动力；阻力；对策
所谓转变政府职能, 是指按照社会主义市场经济的要求, 改变计划体制下政府权力高度集中、无所不包的状况, 为适应和推进社会主义市场经济体制的建立, 对政府管理经济、服务社会的职能从内容、范围、手段和程度上重新进行科学的界定和规范, 使政府成为精简统一、运转协调、行为规范的高效廉洁的政府。自从十三大第一次提出政府职能转变以来到现在, 我们在这方面取得了一些成绩。但总体来讲, 政府职能还是没能得到根本的转变。而且不断变化的环境也给政府职能提出了新任务和新要求1。
一、我国政府职能转变的现状
首先，我国的机构精简依然在循环着“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。十五大后开始进行的新一轮机构改革, 不论从力度、深度和广度上均超出历史上的任何一次。但是我们也应该看到, 这几次改革并没有从根本上触动传统体制——“怪圈”的基础。
其次，政企不分的状况仍没有得到根本改变。判断政企是否分开的标志是, 企业是否成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体。从现实中的国有企业看, 绝大多数企业没有做到自主经营，绝大多数企业仍然负盈不负亏, 绝大多数企
业缺少扩大再生产的自主权和自主钱。有些企业短期行为严重, 违法违纪, 等等。由于企业没有做到“四自” , 国家还是要为企业担忧, 乃至分忧。许多政府部门仍然按着计划体制的思路, 强化行政控制和管理；按产品、行业把新出现的经济社会活动纳入到行政管理范围。一些企业和地方政府仍需跑步(部)前(钱)进的求审批立项, 项目资金；有的部门变相收回已下放的权力, 有的机构由于编外人员的经费必须自筹解决, 成为“三乱”现象发生的直接根源。
第三, 政事不分、政社不分现象严重存在。事业单位改革, 是行政管理体制和机构改革的一部分。由于我国高度集中的产品经济管理模式不仅体现在政府对企业的管理上, 也体现在政府对事业单位和社会及其各方面的管理活动中, 长期以来, 我国事业单位的发展也面临着许多问题。政社不分, 主要是指过去由政府包揽的社会性、公益性、公用性的事务, 企、事业单位中的部分福利、后勤工作, 社团组织的一些活动等等, 也没有从政府工作中分离出来, 交给社会2。
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第四，官僚主义现象十分严重。政府是服务政府的观念在大多的行政机关工作人员当中还很模糊,“官办”思想还比较严重。体现在一些公务员态度恶劣, 甚至还故意刁难众。这些公务员把其职责作为了自己权力的象征。这是政府观念转变和工作作风存在的问题。观念不转变自然谈不上职能的转变。
我国自古就有“为官一任, 造福一方”的思想, 作为社会主义市场经济和经济全球化的今天, 更要体现政府职能的作用。作为地方政府, 如果不能很好为地方经济保驾护航, 不能很好地为老百姓排忧解难, 不能为民造福, 自然是不会受人民众欢迎的3。
二、政府职能转变的动力分析
政府职能转变的动力亦即推动政府职能转变的力量或因素。政府职能的转变是各种强大的变革力量或因素综合作用的结果4。
1. 经济发展的要求
根据生产力决定生产关系, 经济基础决定上层建筑的基本原理, 政府职能转变的第一推动力是经济发展力。经济的发展带来了社会物质财富的极大增长，社会经济发展的自发性, 要求政府能够促进其健康发展。随着生产方式的更替, 政府对经济活动介入的程度和方式不断变化, 政府的职能也需相应的作出调整和变革。在市场经济
2.《论当代中国地方政府职能转变的难点和对策》，李大林
3.《江西社会科学》，2000年8期，《行政职能的发展趋势与我国行政职能转变的战略选择》，孙亚忠
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条件下, 政府的职能只是一个社会交易规则的提供者和交易争议的裁判员。改革开放以来, 我国市场经济得到了很大发展, 经济的发展要求政府改变计划经济条件下的“运动员”身份, 变全能政府为有限政府。
2. 全球化发展的趋势
全球化和信息化时代的到来, 加入世贸组织以及国际经济一体化, 迫切需要中国政府实现职能转变5。经济全球化正成为当代及未来世界经济发展的主流, 促使经济资源在世界水平上大规模的重新配置。面对全球化带来的机遇和挑战, 政府的角及其职能的履行对一个国家在国际竞争的地位中有着至关重要的影响, 将关系到一个国家的生存与发展6。全球化要求我国政府转变政府职能, 改善公共产品供应, 提升自身效能, 体现比较优势的现实需要, 也就是要不断地改进自身的服务水平和服务能力。
3. 民间力量，公民民主意识的提升
国家经济与社会的发展, 使公民素质得以提升, 公民意识日益凸显, 并对传统的政府职能提出了改进要
跨境换股求。随着社会不断发展, 公民素质不断提升，除了公民意识的觉醒和民主意识的不断增强, 他们更是越来越多的意识到自己的权利, 并对政府职能提出了新的要求。
4. 社会稳定和社会持续发展的需要
改革开放以来, 我国政府长期坚持以经济建设为主要任务, 经过三十年的努力, 在经济发展方面已经取得了举世瞩目的成就。而政府的最终目标是要实现经济和社会的协调发展, 实现效率兼顾公平的可持续发展。但伴随着我国经济持续快速增长, 社会多方面的严重失衡日益成为我国社会稳定面临的严峻问题, 如就业、社会保障、公共教育、公共健康、收入合理分配等。这些问题严重影响着我国的社会稳定和社会安全, 影响到我国社会持续发展。这就要求政府转变职能, 使社会发展和经济发展同步进行, 才能建立一个持续、稳定、健康、快速发展的现代社会。
5. 政府组织自身发展的需要
任何组织要想生存和发展, 就必须要针对环境的变化作出相应的调整。随着经济全球化和信息技术的飞速发展以及公众期望值的提高, 对政府组织的新要求新标准不断的出现, 像提供便捷、全面的服务，实现良好的社会管理等。而传统政府的不适应性, 像政治、经济职能、管制功能过强, 效率低下, 官本位等, 都要求政府进行改
5.《社会结构变迁中的政府职能转变与"职能悖论"》，汪波
革, 应对社会经济和环境的变化所提出的新的任务和要求, 不断转变自身的职能, 以适应长远的发展。
三、政府职能转变的阻力分析
政府职能转变未取得实质性进展, 主要就是因为在改革的过程中遇到了各种各样的阻力或抵抗力。不弄清这些阻力的来源、性质和力度, 政府职能就无法有条不紊的进行, 所以, 要保证政府职能的彻底转变, 就要厘清这些阻力或抵抗力。
1. 旧体制的惯性制约
首先, 是原有经济体制的制约。旧体制的主要特点是政企不分, 企业的一切活动都以政府为中心, 由政府统一指挥调度。这个体制一直延续了几十年, 其后果是形成了政府部门直接管理的僵化模式。随着改革的进程, 这种状况已有很大改变, 但不能说已有根本改变，传统体制还在起着制约作用。其次, 行政管理体制的制约。长期以来我国实行的是条块分割的行政管理体制。条块分割的管理体制还造成了政府机构之间职责交叉, 上下对口使基层政府部门人浮于事, 降低了行政效率。
2. 利益相关性
政府职能未能完全转变, 其背后的本质主要是因为相关利益的存在7。组织的职能决定组织结构和机制, 决定着组织中机构的设置和人员的配备。政府职能的转变也就意味着政府内权力、利益和资源的调整
或再分配，这种调整和再分配的任何措施都会涉及到原有利益的重新分化组合, 也必然会涉及到某些地方、部门或个人的利益。政府职能的转变只能是一种“非帕累托最优”, 他不可能使所有的人在同样的时间获得相同的收益。来自利益方面的阻力就成为政府职能转变最顽强、最具有破坏力的阻力和障碍8。
3. 官本位的传统文化
观念是行动的先导。正确的理念可以为行动的顺利进行保驾护航。而我国传统文化中所固有的“官本位”文化理念, 就会成为政府职能转变的重要阻力。“官本位”强调的是如何依靠国家计划和上级指令行事, 使行政人员成了缺乏活力和个性的“单位人”, 缺乏变革理念9。传统文化沉淀在行政人员的意识深层, 会在较长的时间内影响甚至支配他们的心理活动和行为。这种旧有的行政主导观念及其引导的政府行为, 严重束缚了政府职能转变。
7.《学术研究》，2008年3期，《两难抉择与政府职能转变》，李丹阳
8.《学海》，2001年4期，《行政组织变革的动力和阻力分析》，金太军
4. 评价机制不健全
对于政府绩效的评价, 目前主要是靠经济指标来衡量。这就决定了政府主要追求经济利益, 而忽略了公
共产品和公共服务。另外, 对于行政人员的考核，长期以来也过分强调经济指标, 使政府领导陷入对微观经济的管理中, 还有一些领导为了升迁, 搞“”、“形象工程”。在考核中, 全面的评估指标很难在实际操作中得到实现。这些问题都在某种程度上限制着政府职能的转变10。
5. 法制不健全
目前, 我国虽然已经建立了适合我国国情的法律体制, 但还不健全, 不完善。我国的立法还比较滞后, 经常是出了问题, 才会相应的制定一些专门的法律，而且有关社会管理方面的法律法规还比较笼统，过于原则。而政策和法规的不配套，也使法规得不到强而有力的执行。另外，政府也是由追求自身利益最大化的经济人组成的, 他们会采用各种手段满足自身利益的最大化，所以政府的行为经常会和公众的目标不一致, 这就需要相应的监督, 建立相应的法律法规来制约其行为。但我国现阶段能真正约束政府行为的法律法规还很少, 缺少约束的政府行为就会阻碍政府职能的转变。
scar zone四、加快转变政府职能的对策性建议
1. 加快政治体制改革
在着力推进行政管理体制改革的同时, 要加快政治体制改革。行政管理体制改革和转变政府职能是一个有机的统一体。政治体制改革又是决定行政管理体制改革和转变政府职能能否成功的关键。行政管
理体制是经济体制和政治体制的结合部与交汇点。行政管理体制改革目标的提出及确定就是经济体制、政治体制改革的必然要求和必然结果。因此, 政治体制改革不能及时跟进, 就不能保证行政管理体制改革的成功。目前政治体制改革的关键性内容没有解决, 那就是党政尚未能真正有效分开。以党代政、党政不分的现象还比较突出，这就决定了行政管理体制改革、转变政府职能不可能有明显成效。因此, 要取得行政管理体制改革的成功, 有效转变政府职能, 就必须同时加快政治体制的改革。
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2. 理顺职能关系的转变
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职能关系是指不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分11。理顺职能关系和职责分工, 明确不同管理主体之间的职责权限, 是实现政府行政
10.《新西部（下半月）》，2011年1期，《落实行政问责制推进政府职能转变》，陈金超
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