收稿日期:2003—10—28
作者简介：张 勤(1964—
)，男，甘肃通渭县人，甘肃行政学院行政管理教研室主任、教授，甘肃行政学院公共管理研究所所长，中国行政管理学会理事、甘肃省行政管理学会副秘书长。 第16卷第2期2004年4月广东行政学院学报
Journal of Guangdong Institute of Public Administration
Vol 116No 12Abr 12004
公共性和服务性
张 勤
(甘肃行政学院 行政管理教研室，甘肃 兰州 730000)
摘要：行政体制改革要从维护社会公共利益出发，以追求公正为天职，以满足公众服务为宗旨。随 着市场的发展和社会利益多元化格局的出现行政体制改革要实现由权力行政向民主行政转变，由管制行政向服务行政转变。政府必须做到推行以市场化为导向的公共行政，树立以民为本的公共服务行政。 关键词：民主政治；服务行政；责任政府；市场化中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1008—4533(2004)02—0014—05
Commonality and Service :the V alue Orientation of
Administration System R eformation
ZHAN G Qin
(Gansu Institute of Public Administration ,L anzhou Gansu 730000,China )
Abstract :Administration system reformation based on the protection of public benefit aims at accomplishing justice and serving society.With the development of market economy and multi 2plicity of social frameworks ,the reform must change power administration into democratized one ,change controlled administration into service 2orientated one while the government is obliged to live up to market 2orientated public administration in favor of the common people.K ey w ords :democrac
y ;service administration ;responsible government ;market
一、行政体制改革的内在理念和面临的紧迫性在计划经济体制下，政府行政实际上是政府自身
管理及其延伸的结果，强调整个社会生活围绕政府，服从于政府，追求政府的无限权力，形成管制型政府。
政府处于整个社会中心，居高临下，对社会经济生活进行大一统式的管制。这种模式弊端日益明显，阻碍
了培育市场机制和行政体制改革的进行，成为经济社会发展和国际社会接轨的主要障碍，因此全面突破计
4
1
娶中国太太的下场划体制管制行政的桎梏，实现行政体制模式的更新，具有内在的紧迫性和发展的必然性。
行政体制改革的首要任务是保证全面建设小康社会，围绕这个中心，是实践“三个代表”重要思想的迫
切要求。现代行政体制是依法行政的基础，是集中民意民智，反映民情民愿，维护民权民利，服务民本民生的基本条件之一。也是贯彻执行党的路线、方针和政策，沟通和密切党关系，巩固党的执政地位，提高党的执政水平的重要支柱。
改革开放20多年来，我国社会发生了很大的变化，社会利益呈现多元化格局，出现了诸多不同的社会利益体。不同体往往有不同的利益诉求，这些不同的利益诉求有时甚至导致冲突的发生，这种新的形势对行政体制改革提出了新的要求。深化行政体制改革，要按照权责一致的原则，进一步理顺部门职责关系，明确界定部门职能分工，克服职能交叉、权责脱节和决策、执行、监督不协调的弊端，减少行政审批，提高政府管理水平。行政公共性是调和各种利益，保证各种利益在均衡状态下的充分发展。因此对于行政的公共性的判定不是以某种利益的实现为标准，而是以各种合理利益的发展为标准。在转变政府职能目标的同时，政府必须超脱各种具体的利益，进一步彰显公共权力的性质，为不同利益主体之间通过市场交换满足各自要求提供一个制度环境，从而更好地协调社会多元利益，更好地确立服务型政府理念。
经过20多年改革，随着利益的多元化以及政治表达的公开化，随着整个民族文化教育水平的提高，舆论形式的多样化，我国政治文明的建设面临空前的机遇。如果能够把握机遇，更多地吸纳人民大众对政治的参与，实现社会主义民主和法制，中华民族几代人梦寐以求的建立一个民主文明的现代国家的理想就可以实现。以公民为中心的民主政府在很大程度上取决于民主参与公共事务处理的深度和广度，
参与型政府的实质在于公民能够直接地，或者通过代表自己利益的各类中介组织间接地介入决策，在决策过程中表达自己的愿望。公民参与是保障公民自身利益的重要途径，也是政府合法性的重要来源；而且只有公民参与到社会发展过程之中，真正的发展才能实现。
美林证券
改革的核心是在转变政府职能的基础上，实现国家与社会的逐步剥离，以新的方式建立一种现代国家结构。这种国家结构能够为市场经济的发展提供统一而有效的法律框架，能够超脱于各种社会利益之上，真正起到公共权威的作用，而且这样一种体制可以通过各种方式将社会大众参与政治、参与决策的行为，纳入整个政治过程之中。这无疑是我国改革进入新阶段后所面临的重大任务。
二、行政体制改革与经济发展和政治发展相适应
在我国20多年的经济发展和行政改革实践中，改革的整体性和局部性是相互紧密结合的，紧紧围绕把经济社会发展计划与政治行政改革计划有机地结合起来，并逐步使行政体制改革不断适应变化中的我国经济社会和政治发展的环境，这已为社会经济改革发展实践的成就所验证。
由于政府和市场是迄今为止人类创造的两个庞大而复杂的文明组织，经济发展与建立完备的市场体系有关，而政治发展则与主权国家建立适当的政府体制或管理机构政治机构或政党及议会、法律机构或司法制度有关。因此，行政体制既与经济社会发展相关联，又与政治发展相关联。行政体制既为经济建设服务，又为更深入的政治体制改革铺设道路。同时，行政体制改革本身从属于政治体制改革范畴，陈火旺
曹冲智救库吏是政治体制改革的一部分。搞好行政体制，就能够为政治体制改革做好准备。行政体制改革实际上承接着经济体制改革和政治体制改革两个部分，是这两个部分之间的中介。一方面，行政体制改革需要适应经济体制改革的要求，解决经济体制改革中提出的问题；另一方面，行政体制改革又必须自觉地为深层次的政治体制改革做准备。无论是把行政作为市场的“守夜人”还是作为经济基础的上层建筑，都是如此。政治体制关注行政权力合法性的来源，行政体制重点研究政府管理的有效性，而合法性与有效性是相互关联的，政治体制改革与行政体制改革是一致的。
一个良好的政府必须是一个有能力的政府，也是有效能的政府。这就意味着通过行政体制改革能够整合社会资源，制定有效的公共政策，使公共政策能够有效地贯彻执行，从而达到经济社会整体的协调发展，实现社会经济发展的预期目标。在深化行政体制改革的过程中，要正确处理改革、发展和稳定的关系，把握好改革的力度、发展的速度和经济社会发展的程度，要使行政体制改革与经济发展和政治体制改革发展相适应，并与完善社会主义市场经济体制的要求相协调，为全面建设小康社会提供制度保障。
51
我国是一个人口大国，又是农业和农村人口占多数的国家，面临着实现工业化和现代化的艰巨任务。既要进行体制改革，又要进行结构调整和推进技术进步，劳动力供求矛盾十分突出。一方面有大量要
求就业的人口，包括新增劳动力和农业人口向非农产业转移；另一方面从生产的广度和深度方面扩大对劳动力的需求，受到经济技术水平、条件限制，能够吸纳的数量有限。与此同时，改革的深化、经济结构的升级和优化，发展高科技和推进技术进步，都会导致吸纳劳动力的数量相对下降。因此，就业问题客观上十分严峻，必须把促进就业和再就业放到更加重要的位置，采取更加积极的政策措施，大力发展中小企业、民营经济、第三产业，特别是社区服务业，通过弥补市场的缺陷，提高完善就业服务体系。
公共行政最大的特征在于它是以公民为中心，而并非以政府自身为中心，它所追求的价值目标应当是基于社会公共利益，公共行政体制的架构设计应当面向社会公共服务。因此，在深化行政体制改革时，我们必须思考如何把人民主权的法则和消费主义的法则真正落到行政改革的实处，真正去实现执政为民。同时，作为行政改革之所以要具备市场经营的理念，是因为它对社会公众来讲，同样应当具备以顾客为中心，以追求顾客满意为基本目标，以公共管理的社会价值为重点，以经济社会的协调发展为导向。通过经济社会的协调发展来促进社会的公正，实现民主政治的要求，使行政体制与经济发展和人的发展相适应。
三、深化行政体制改革所面临的困境
11部门行政制约了公共性行政的实现。部门行政是在计划经济条件下形成的一种行政管理体制类型，
是与政府在资源配置中发挥主导性作用状况相适应的。在这种体制下，政府部门在公共管理中独揽一切，而非政府公共组织等其它一些社会组织、公民自治组织没有发育的空间，它们既不能协助，也不能有效地监督政府部门，这样在社会管理中形成了政府独大的格局。在由计划经济向市场经济转轨的过程中，这种部门行政并没有伴随着计划经济体制的弱化而衰退，相反在较长的一段时期内它仍然顽强地存在，利用所掌握的各种权力获得各种资源。
部门行政的根源在于部门利益，它以追求部门自身局部利益的形式来变相地实现个人利益，因此，部门行政已构成了深化行政体制改革的最大障碍。部门行政的存在是与公共行政的理念完全相对立的，它背离了公共行政为公众服务的宗旨，使政府职能转变举步维艰，使公共行政的职能难以及时定位于社会管理、公共服务、市场监管、经济调节上来，这种部门利益所致的部门行政，在本质上是对公共行政权力的一种侵蚀。部门行政与其它社会利益体的竞争，是一种永远无法实现公平的竞争。1999年《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》明确指出,“政府部门管理体制不适应社会主义市场经济的要求，部门职权利益化的倾向，造成一些部门、地区、行业之间的分割，加剧了部门、行业和地区的保护主义。”这种部门职权利益化与部门利益法定化是我国部门利益的独特实现方式，与西方发达国家政府部门在立法机构中通过争取较大的预算份额不同，这种部门追逐利益的行为必然带来权力寻租行为，使某些行政部门不能正确履行维护市场公正的职能，争权夺利、互相掣肘，有时甚至发生激烈的冲突。这种行政过度管制形成的后果使政府无法形成合力，造成部门之间不平衡，严重削弱了行政效能，制约了深化行政体制改革的进程。
21以权力为中心的强大惯性与顽固的管制文化的束缚，阻碍了服务性行政改革理念的树立。它导致权力的膨胀和社会的萎缩，阻碍了行政体制改革的深入进行，致使权力失去监督，滋生了大量的腐败现象和官僚作风，大大提高了经济运行的成本，降低了经济运行的效率。所以，行政体制改革的背景正是这种以权力为中心的管制型行政的全面危机，在行政体制改革中出现的许多问题，包括服务意识的缺乏、形式主义泛滥、传统管制思想的阻力、改革的曲折与反弹、上下改革的不对称、地区部门之间的掣肘等，都使改革不深入。顽固的管制文化使得一部分行政人员习惯于管制，依赖于管制，缺乏服务意识，不能放下官架子，不愿聆听“顾客”的声音，做到为民着想，为民服务，造成权力的性质扭曲、权力异化。这是传统管制型行政强大惯性制约的结果。
31行政改革缺乏法律依据和有效制约，基本的组织法体系不完善，未规定行政组织法定原则。我国的行政系统是由纵向层级和横向不同部门的各级行政机关组织的，特定的行政机关的设置及其权限各有特点。我国现行的中央政府和地方政府组成过于单一，规定也过于原则性，中央和地方之间缺乏明确的职权划分，在实践中主要依靠政策调整，缺乏法律依据，因而随
61
意性很大，使行政改革始终难以跳出“放权———收权———再放权———再收权”的怪圈。宪法只对中央和地方职权做出了原则性的规定，国务院组织法和地方政府组织法虽然分别规定了中央与地方各
自的职责权限，但是过于简单，可操作性不强，而且对于二者共同享有的权限缺乏明确的划分，未规定行政组织法定原则。在行政改革中，立法机关和行政机关各自权限的作用范围也没有明确规定，人大对行政改革的介入权限较小。这样，在实践中中央和地方的关系处在一种复杂、交错、不确定状态，使得行政改革处在法律缺乏和主体不明的困境，它对于我国行政改革的深化以及顺利进行极为不利。
41重指标、轻发展，改革存在不协调。党的十六届三中全会明确提出在完善社会主义市场经济体制改革的过程中，强调经济发展必须与社会发展相协调，必须把社会发展列入政府的中心工作，把以经济建设为中心转变到以经济建设和社会发展为中心上来。三中全会提出的“五个统筹”战略标志着我国整个发展战略的重大调整和变化，正如主席在2003年SARS的经验总结会上明确指出的“增长不等于发展”。在已往的改革中,G DP是各种经济指标一个非常重要的经济总量指标，但它的局限性也很明显，许多公共福利的总量损失,G DP很难反映出来。如平民教育、社会保障、卫生健康、生态环境、社会公平等往往被作为增长的代价牺牲掉，这样就形成了改革与发展的不协调。实现协调发展的战略目标，首先意味着公共行政要以人民福祉的增加作为衡量政府政绩的主要指标，而不是G DP增长的单一指标。在这种情况下，对政府职能的转变也提出了新的要求，行政改革的主要目标，也不再是为了经济的增长去做各种产业投资的计划，而是维护和完善市场秩序，解决好市场本身不能解决的各种社会发展问题，如就业、收入差距、社会保障、健康、医疗卫生、教育、环境和资源保护等。因此，公共利益的维护和发展是判断行政体制是否公正的重要标准。
四、公共性和服务性是行政体制改革的主要价值取向
北京师范大学珠海分校论坛
所谓公共性是以公共利益为依据，以保障公民基本权力为前提，均衡各种利益的行为。公共性以及公共行为是公共行政的基本理念，公共行政是以追求“公共”为最基本的要义，保证各种利益公正而充分地实现。它包括三方面的涵义：其一，以权利为基础，以权利为趋向，并以权力为保障，保证社会公共利益和各方权利的实现。其二，维持公平与平衡，能够让各种利益得以适度实现。其三，提供利益表达的机会。在行政过程中，保证利益相关人在程序上有主张自己权利的机会。从契约理论的观点理解，各社会体为实现公正，减少利益冲突并对冲突形成的消耗，以最小的代价而获得最大利益，相互订立契约，把自己的一部分权利让渡出来，形成了公共权力，由全体社会成员选举的少数代表掌握。掌握权力的人根据组织成员的要求，管理公共事务，维护社会公共利益和各组织成员的利益。公共行政的合法性是建立在公民与政府之间的政治契约的基础之上的，政府的一切权力来自于公民与政府之间的契约或权能的委托。因此，追求公正、公平是公共行政的天职，是行政管理的一个重要目标。
按照社会契约理论，一个体现公共性的政府必须是民主的政府，而民主的政府必须是负责任的政府，政府在代表社会各利益成员行使公共权力时，即意味着政府及其公职人员履行社会契约规定的条件。一个政府只有在其能够保障社会利益，促进实现社会意志所提出的目的，即真正履行其责任时才是合乎理性的、道义的，才是合法的。正是从这个意义上讲，公共行政必然是责任行政。这些责任包括实
践公共利益———政治责任，维护监督社会行为———法律责任，追求专业效能———行政责任，展现个人的诚实、公正———道德责任等。责任行政既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排。作为民主政治时代的一种基本价值理念，它要求政府必须回应社会和公众的基本要求并积极采取行动加以满足，民主治理的合法性在很大程度上取决于其回应力的高低，回应力意味着公共行政是否能够反应公众的需求并满足公众的合法期待。因此从根本上说，政府的一切公共行政行为都必须符合和有助于公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。这种责任实质就是我们所讲的公仆责任，履行其社会义务和责任，接受来自内部和外部的制度控制以保证责任的实现。
服务性行政的构筑是我国政府管理方式转型的主导趋势。所谓服务性行政，是在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过
71
法定程序，按照公民意志组织起来的以为公民服务为宗旨并承担责任的行政。行政管理体制从管制型到服务型模式的转变，实际是由过去的政府本位、官本位和计划本位体制向社会本位、民本位和市场本位体制转变，从无限政府向有限政府转变。因此，政府管什么不管什么，取决于社会和公民是否需要，以此作为政府职能定位的依据。在社会主义市场经济条件下，市场取代政府成为资源配置的主导
力量，企业要求成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体，这实际上是要求摆脱政府与企业之间的行政隶属关系。因而服务性行政是把社会、市场、企业和公众的愿望与要求作为政府行政的出发点和归宿点。政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的、自我服务的官僚机构，而是顾客驱动的政府，权力本位转为顾客导向，致力于无缝隙的方式来满足社会和公民的多样性与个性化的需求，提升公共产品和服务的价值。
从政府与公众的契约关系来说，公众对政府负有纳税以及遵从公共权力以使其合法化的义务，政府则对公众负有提供其所需的公共服务的义务。追求服务质量，提升服务水平便是这种契约关系制度化的体现。因此，构建服务性行政必须实行政府职能内容和管理理念的全面更新，这不仅要对传统的行政管理体制进行改革扬弃，而且还要注重吸收和借鉴发达国家政府再造和顾客导向改革的合理内涵。当代发达国家行政改革的主要趋势表现为公共服务的社会化，把市场机制引入公共服务，政府将其所掌握的事业诸如教育、社保、福利、治安等作为服务项目时，将服务的对象视为顾客，竭力改善服务质量，提高效率，以吸引更多的“顾客”。打破传统体制中围绕国家公共福利供给而形成的垄断性集中配置、分割客户及分类服务，实现公共服务的市场竞争，为公民自由选择创造条件。把提供服务政府部门分解成相互竞争的主体，允许私人组织或半私人组织等非营利组织提供公共服务，将原先垄断的公共产品的生产权和提供权进行转让。从而打破部门垄断的局面，消除官僚腐败行为。当代西方行政改革把利用市场和社会力量，推行公共服务社会化作为提高政府有效性的一条重要途径。如美国将原来
的义务教育费用由划片下拨给学校，改为以通过发放教育券方式直接发放到有资格享受的个人，以让求学者自主择校。英国通过发放医疗券让患者自主择医。在行政部门中引入市场竞争机制，按市场的原则和逻辑来运行，这是西方公共部门广泛的方式，其理论依据来自于公共选择理论，主张用市场力量改造政府的功能，提高政府的效率，以克服政府的失效。它认为，既然政府内部问题头绪繁多，最好的方法就是打破政府的垄断地位，在政府部门内建立一种竞争机制，以克服政府长期的低效率现象，这种方式对于我国的行政体制改革有很好的借鉴意义。
服务性行政作为新时期行政改革的一个目标选择，它有助于从新的视角，把行政改革和政府职能转变引向深入，从而建立一个以公民需求为导向的无缝隙政府。所谓无缝隙政府，乃是一种公民在任何时间、任何地点能够得到完整服务的政府。无缝隙政府的建立过程，实质上是政府组织重组的过程和流程重新设计与再造的过程；是致力于顾客驱动的政府，以权力本位转为顾客导向，有助于打破条块分割、部门对峙的状况，实现权力下放，功能前移，促进不同行政层级之间的整合，进一步推进减少行政审批事项改革，重塑行政文化，树立以民为本的公共服务精神和一切为顾客服务的新兴组织文化，铲除管制文化的舆论和心理基础，站在顾客立场来思考，把顾客满意作为行政改革与服务质量的核心，与顾客建立长期的互动关系。
参考文献:
[1][美]戴维・奥斯本，特德・盖布勒1改革政府：企业精神
如何改革着公营部门[M]1上海：上海译文出版社, 19961
[2]中国行政管理学会课题组1深化行政管理体制改革的理论
聂华苓简介
与实践[J]1中国行政管理,2003,(3)1
[3]张成福1信息时代政府治理：理解电子化政府的实质意涵
[J]1中国行政管理,2003,(1)1
[4]赵晖1我国公共行政改革的价值取向[J]1中国行政管
理,2003,(9)1
[5]张勤1全球化背景下我国政府改革发展的紧迫性[J]1
行政论坛,2002,(4)1
[6]胡象明，鲁萍1治理视野下的政府公共服务市场化[J]1
北京行政学院学报,2002,(5)1
责任编辑：孙永怡
81
豫公网安备41160202000603
站长QQ:729038198
关于我们
投诉建议