2021年第3期学习与探索No.3,2021 (总第308期)Study&Exploration Serial.No.308・政治发展研究・
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—基于制度优势转化为治理效能的理论思考honeys中国
孙萍，陈诗怡
(东北大学文法学院，沈阳110169)
摘要：推进“放管服”改革战略，是正确处理政府、市场、社会之间关系的重大改革之举，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。“放管服”改革作为一项满足治理主体、治理方式和治理力度要求的有效治理实践，能够通过夯实制度体系优势、优化治理结构、强化治理功能，助推国家治理从优势到效能的转化进程。为把制度优势更好地转化为治理效能，必须坚持“六化一体”的改革路径，即常态化、规范化、精准化、智慧化、透明化、国际化，以达成“放”得彻底、“管”得科学、“服”得到位的目标与愿景。 关键词：国家治理体系和治理能力现代化；制度优势；治理效能；“放管服”改革
特里芬两难中图分类号:D035.5文献标志码:A文章编号：1002-462X(2021)03-0047-07
充分发挥制度优势，不断提高治理效能，不仅是实现国家治理体系和治理能力现代化的核心要义和基本要求，也是新时代坚持和完善中国特社会主义制度的努力方向和重要任务。十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，是一份以制度优势和治理效能应对“新时代”“大变局”的政治宣言和行动纲领，首次系统阐明了中国特社会主义制度和国家治理体系具有十三个方面的显著优势，并进一步提出将制度优势更好地转化为治理效能的任务重点。十九届五中全会统筹考虑“十四五”规划与2035年远景目标，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议》，充分肯定了全面深化改革取得的实质性进展和中国
基金项目：国家社会科学基金项目“治理现代化背景下县级政府政策转换的实证研究”(16BZZ064)
作者简介：孙萍,1962年生，东北大学文法学院教授、博士生导师；陈诗怡,1994年生，东北大学文法学院博士研究生。特社会主义制度具有的显著优势，并将国家治理效能获得新提升设定为“十四五”时期经济社会发展的六大主要目标之一，以期为基本实现国家治理体系和治理能力现代化的远景目标奠定坚实基础。通过文献梳理发现，既有的研究成果已从理论和实践的双重维度对于制度优势转化为治理效能中的“是什么”和“为什么”问题展开了较为深刻和全面的讨论，而关于“如何将制度优势转化
为治理效能问题”的研究却大多停留于宏观层面，致力于把握制度优势与治理效能的整体布局和内在关联，从战略目标、实践原则、核心任务等方面提出促进制度优势转化为治理效能的宏观行动指南；屈指可数的微观研究成果也多选择人大制度、基层协商民主制度、纪检监察制度等相对静态化的国家制度作为研究载体，探索能够使凝结于特定制度本身的优势转化为治理效能的实现路径，而鲜有研究依托于国家层面的动态化改革实践，对制度优势与治理效能展开研究。
改革是发展的根本动力，有效的改革实践必然为制度优势向治理效能转化提供不竭的动力。为此，笔者选择一项动态化的改革实践作为研究载体，不仅能够丰富制度优势转化为治理效能的
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微观研究成果，而且能够与宏观视野下的研究成果形成有机互补，防止陷入理论空谈。当前，“放管服”改革作为一项根植于中国特社会主义行政体制的有效实践，充分调动了中央和地方两个积极性，优化了政府职责体系⑴，尤其是其与“制度”“治理”的紧密关联，为制度优势转化为治理效能研究提供了独特的微观视角，成为动态化研究载体的不二之选。
安全心理学论文
一、“放管服”改革契合制度优势转化为治理效能的发展诉求
将制度优势更好地转化为治理效能是党在“两个一百年”奋斗目标历史交汇点上和中华民族伟大复兴关
键时期作出的重要论断，是推进国家治理体系和治理能力现代化的实践指向，更是延续“两个奇迹”、实现“中国之治”的必然选择。“放管服”改革与制度优势转化为治理效能的发展诉求不谋而合，成为助推转化进程的关键性举措。
1.推进“放管服”改革：正确处理政府、市场、社会之间关系的重大改革之举
“放管服”改革是简政放权、放管结合、优化服务的简称，强调“放”“管”“服”三者协同推进，是十八大以来党中央在行政体制改革步入深水区和攻坚期的背景下作出的重大决策部署。2013年，提出把“简政放权、放管结合”作为改革的“当头炮”和“先手棋”;2014年，进一步强化“放管结合”的重要作用［2］，并将加强“放管结合”视为深化改革的着力点;2015年，“优化服务”进入“简政放权、放管结合”的改革之列，在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上，李克强总理首次提出，当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进［3］。至此,“放”“管”“服”三管齐下、全面推进的新格局正式形成。“放管服”改革战略与十一届三中全会以来市场取向改革的大思路一脉相承⑵，凝结了数十年改革开放的实践经验，扎根于中国改革现实，符合中国国情，具有中国特，是“放开搞活”历史经验的延续和发展，在历史和逻辑上具有深刻的双重必然性。“放管服”改革自实施以来，坚持上下联动、多措并举，探索出独具特、深受企业和众欢迎、值得推广的好经验和好做法，为改革工作的持续推进提供了助力和支持。
“放管服”改革作为一场刀刃向内的自我革命，其核心是对政府、市场、社会之间关系的重构与厘清，已然成为当前政府改革的重头戏和主战场。具体来说，在简政放权方面，主要包括政府向内部（由上至下）放权和政府向外部（市场、社会）放权，充分调动地方政府的积极性，激发市场活力，活跃社会氛围，实现全能型政府向有限型政府的根本转变；在放管结合方面，强调政府监管的重要性，主要包括面向政府体制内部的行政性监管和面向外部的经济性监管、社会性监管，净化行政生态，规范市场秩序，维护社会稳定，实现全能型政府向监管型政府的根本转变；在优化服务方面，强调政府为市场主体和社会主体服务的职能，充分结合企业、公民、社会组织等服务对象的现实需求，为之营造良好的市场环境和社会环境，实现全能型政府向服务型政府的根本转变。可见,“放管服”改革紧紧围绕政府、市场、社会的权限和职责展开，是正确处理三者间关系的重大改革之举。
2.发挥“放管服”改革的中介效应：促进制度优势转化为治理效能
当前，学界普遍认为治理实践是促进制度优势向治理效能转化的关键环节】4］o制度优势与治理效能并不总是同步发展的，若制度执行存在梗阻，再好的制度优势也难以转化为切实的治理效能。唯有通过有效治理实践的催化，才能真正实现从优势到效能的跃升。何为有效的治理实践？笔者认为需具备以下三个基本要素，即协同合作的治理主体、科学合理的治理方式、贯彻始终的治理力度。“放管服”改革正是一项有效的治理实践，看似“小切口”，实则“大成效”。
在治理主体上，“放管服”改革注重各主体间的协同合作，强调政府、市场、社会的共建共治。伴随着行政体制改革的深入推进，政府不再是单—的治理主体。在时代旋律的指引和改革实践的驱动下，形成了中国语境下的关于政府、市场、社会之间关系的重要论断，即充分发挥市场在资源
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配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，实现“有效市场”和“有为政府”的紧密配合；明确政府与社会之间的界限，建立平等合作伙伴关系，实现“政社分开、政社互动”的新局面。“放管服”改革正以理顺政府、市场、社会三者间关系为核心，始终践行中国语境下的重要论断，强调政府职责范围的有限性，在厘清政府职责边界的同时，注重发挥市场和社会的功能，鼓励政府、市场、社会间的互相配合、互为补充，充分调动每个治理主体的潜能，做到“政府的归政府、市场的归市场、社会的归社会”，从根源处有效缓解政府职能的越位、缺位和错位现象。此外，为了突破“一放就乱、一管就死”的怪圈，在强调行政机关积极放权的同时也强调下级政府、市场以及社会的有力承接，追求放权与承接的有效契合，注重政府监管职能和服务职能的发挥，从而实现政府、市场和社会三者之间的密切合作、协同推进。
在治理方式上，“放管服”改革注重方式的科学合理，坚持创新管理方式、多措并举，充分调动一切能调动的资源，解决政府体制机制的根本问题，完成刀刃向内的自我革命。其一，“放管服”改革以任务
为依归，厘定职责权限，整合各方力量，力求高质高效完成既定任务，减少政府部门间的屏障与壁垒，缓解“九龙治水”乱象，实现从“权力导向”向“任务导向”的转变，回归治本之路。其二,“放管服”改革坚持按章办事、依法行事，减少“潜规则”，并创造性地提出“清单制”，践行“法无授权不可为、法定职责必须为”的法治理念，在市场治理中强调负面清单，在政府治理中强调权力清单和责任清单⑸，注重改革举措的制度化和规范化，将权力装进制度的笼子，实现从“长官意志”向“唯法为治”的转变。其三，“放管服”改革致力于精简审批事项，减少繁文缛节，降低准入门槛，削弱事前审批，强化事中事后监管，杜绝监管盲区，从源头处摆脱“对审批很擅长，对监管很迷茫”的尴尬境遇[6]，实现从“门槛管理”向“过程管理”的转变⑺。其四，“放管服”改革充分利用大数据等信息技术手段，发挥其覆盖面广、传播快速、信息精准等优势，促进“互联网+政务服务”建设，降低管理成本、提升管理效率，实现从“众走路”向“数据跑路”的转变，构建人民满意的服务型政府。
在治理力度上，“放管服”改革力度持续不减，坚持顶层设计与地方首创的有机结合，形成上下联动的双向合力。从自上而下的角度看，中央政府总揽全局，具有宏观视野和战略眼光，熟知国 际发展态势与趋向，明确国内发展目标与方向，坚持每年召开深化“放管服”改革的电视电话会议，出台重点任务分解表，细化改革“施工图”，明确相关举措的完成时间、牵头与负责单位，并要求各单位在年底前形成书面材料，梳理工作中取得的进展与存在的问题，上报国务院。同时，将国务院推进职能转变协调小组的名称改为国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组，并作为国务院议事协调机构。从
自下而上的角度看，地方政府深处改革一线，明晰推进改革的重点和难点，结合区域发展实际，“八仙过海、各显神通”，充分发挥地方政府的“首创精神”，探索出独具特、深受市场和众欢迎、值得复制和推广的好经验，如“最多跑一次改革”“一枚印章管审批”“一网通办”等改革举措，为中央政府的宏观视野提供了微观基础，并与之形成有效补充。
总之,“放管服”改革完全满足治理主体、治理方式以及治理力度方面的要求，是一项有效的治理实践，在制度优势向治理效能的转化过程中，发挥着有效的中介效应，对于实现第五个现代化形成了撬动作用。
二、“放管服”改革在制度优势转化为治理效能中的功能定位
“经国序民，必先正其制度”，“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争”⑻，我国国家制度和国家治理体系具有的显著优势，是能够一以贯之中国特社会主义制度的力量之源和不竭动力。治理效能是治理效率、效果和效益的综合体现，其水平的高低在一定程度上揭示了国家治理体系和治理能力现代化的实现程度。制度优势更好地转化为治理效能，能够充分展示我国制度的根本优势，从而优化治理结构，切实推进国家治理体系现代化；能够极大地
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青年团的任务
提升制度执行能力，从而优化治理功能，切实践行国家治理能力现代化［4］。这不仅是实现“两个一百年”奋斗目标的重大保障，而且是把新时代改革开放不断向前推进的根本要求。对此，笔者认为“放管服”改革对于制度优势转化为治理效能的功能定位主要表现在以下三个方面（如下图所示）。
图“放管服”改革的功能定位图
1.“放管服”改革夯实了制度体系优势
改革开放的过程实际上是制度变革与创新的过程，通过对体制机制的改革创新，国家制度日益完善，制度优势得以显现。党的十八大以来，“放管服”改革的有效推进在一定程度上解决了藏匿于体制机制内部的深层次障碍，进一步夯实了我国国家制度和国家治理体系所具备的优势，尤其是在“促进社会主义制度与市场经济有机结合”和“坚持改革创新”这两个方面的优势中表现得颇为明显。
十八届三中全会对于市场和政府在资源配置中作用的阐述发生了重大转变，强调要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，由此形成了“中国特社会主义”的市场决定论，这是对社会主义市场经济理论与中国特社会主义经济理论的重大创新与发展，也是马克思主义经济学中国化的重要成果⑼。“放管服”改革以优化营商环境为核心，为“有效市场”和“有为政府”的统一与融合创造了空间，提供了可能，使得市场和政府在社会主义市场经济中的定位愈加明确、科学，契合了时代发展，有助于两者形成合力，共同推进我国经济的平稳发展。因此，“放管服”改革在一定程度上夯实了“促进
社会主义制度与市场经济有机结合”的显著优势。
改革开放40年来，中国经济获得飞速发展，这与别具一格的“中国之治”的形成以及八次政府改革的全面推进密不可分，行政改革在这一伟大转型过程中作出了决定性贡献［⑹。“放管服”改革是一场刀刃向内的自我革命，以“放”为核心、以“管”为抓手、以“服”为支撑［11］，注重解决深层次的体制机制问题，与十一届三中全会以来市场取向的“放开搞活”思想一脉相承，是跟随时代步伐、把握时代脉搏、通过不断调整而提出的改革策略。这种强调与时俱进、自我完善的发展模式在一定程度上夯实了“坚持改革创新”的显著优势。
2.“放管服”改革优化了治理结构
社会学鼻祖之一埃米尔・涂尔干认为，社会结构是社会关系的组合形式［12］，应用于行政领域，政府治理结构是指府际权力的配置和运作，以及由此而形成的关系总和。在中国语境中，政府治理结构纵横交错、条块分割，不仅包含不同层级政府之间的纵向治理结构，而且涵盖同级政府间、政府部门间的横向治理结构，在实际运行中也形成了诸多由治理结构而引发的矛盾，“放管服”改革能够在一定程度上纾解行政体制机制中的结构化矛盾。
从纵向角度观之，我国实行五级政府框架，在上下级政府间形成以任务为中心的委托一代理关系，由于上下级政府间存在权力、信息、资源等不对称现象，使得政府易于陷入履职不当、效率低下、成本
膨胀的困境。“放管服”改革强调上级政
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视域・
xor府向下级政府放权，明确职责体系，注重放权与监管的有机结合，有效地促进政府职能转变，实现了对政府纵向治理结构的优化。
从横向角度观之,“放管服”改革使地方政府拥有更多的自主权，自主性被充分调动起来，为政府间合作、学习提供了更为广阔的空间，实现了地方政府的首创经验在其他地区的复制、迁移和推广，从而促进了各地政府的职能转变。同时，伴随着“放管服”改革的深入推进，政府部门间的职责边界愈发清晰，这也在一定程度上破除了部门壁垒和屏障，减少了权责不清的推诿扯皮现象，促进了区域治理网络结构的形成，实现了对政府横向治理结构的优化。
总之,“放管服”改革充分践行了“推进国家机构职能优化协同高效是完善国家行政体制和国家治理体系的着力点”的重要论断［1］，充分发挥了制度优势，使纵向和横向治理结构进一步优化，治理网络逐步理顺，从而切实推进国家治理体系现代化，提升治理效能。
3.“放管服”改革强化了治理功能
根据结构功能主义，结构与功能是一对挛生子，两者统一且相互作用，一定的结构具有一定的功能，而一定的功能必须依托于一定的结构才能实现；结构的改变会导致功能的改变，功能的改变也会导致结构的改变［13］。前文着重分析了“放管服”改革对治理结构的优化作用，考虑到结构与功能的强关联性，笔者认为，有必要进一步分析“放管服”改革对治理功能的强化作用。
所谓治理功能，侧重于对政府治理要素作用的强调，注重要素的影响效应，以影响效应的突显程度为分类依据，大体上可划分为显性治理功能和隐性治理功能两类。“放管服”改革的核心目标在于实现营
商环境优化，保持经济平稳运行，促进经济社会健康发展，简政放权、放管结合和优化服务即为核心治理要素，通过“放”“管”“服”三者的协同推进，能够激发市场活力和社会创造力、促进公平公正监管、提升企业和众办事便利度，进一步增强改革动力，促进改革的常态化和可持续性。在改革中获得优化的行政环境、营商环境和社会环境属于“放管服”改革带来的显性治理功能；在改革中得到内化与深化的制度执行力和贯彻力属于“放管服”改革带来的隐性治理功能。此外，治理功能与治理结构之间互为表里，治理结构的优化有助于治理功能的强化，治理功能的强化也同样有助于治理结构的优化。
总之，“放管服”改革在充分发挥制度优势的基础上，进一步强化了政府的显性治理功能和隐性治理功能，使之与治理结构之间产生联动效应，切实推进国家治理能力现代化，提升治理效能。
三、回应制度优势转化为治理效能的“放管服”改革路径
制度优势并不会自动转化为治理效能，需要有效治理实践的催化，“放管服”改革是一项满足治理主体、治理方式以及治理力度要求的有效治理实践，坚持和完善“放管服”改革对于促进制度优势转化为治理效能具有重要的路径引导意义。在未来的“放管服”改革中，唯有以“放”得彻底、“管”得科学、“服”得到位为原则，坚持“六化一体”的改革路径，即常态化、规范化、精准化、智慧化、透明化、国际化，才能充分发挥“放管服”改革的中介效应，放大制度优势，撬动效能转化。
1.促进“放管服”改革的常态化
“放管服”改革的常态化强调政府部门要始终坚持简政放权、放管结合和优化服务的三管齐下，促进改革工作的持续性推进。伴随着改革进入深水区以及攻坚期的来临，“放管服”改革已经成为全面推进行政体制改革的“重头戏”和“必选项”，为进一步适应经济新常态，切实发挥改革实效，实现经济高质量发展，政府部门务必促进“放管服”改革的常态化，以此巩固和延续改革成果，以免来之不易的成果付诸东流。政府部门务必明晰“放管服”改革是一项需要长期、持续推进的治理举措，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必经之路，绝不是“一阵风”行动，更不可将之演变为运动式治理。在简政放权方面，坚决抵制放权后又再度收回的反复现象，综合考虑放权对象的承接力，循序渐进地完成放权与承接任务。在放管结合方面，帮助行政人员迅速适应从审批者到监管者的角转变，切实发挥经济性监管、社
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