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以食品安全管理为例
于泳洋
摘要：改革开放以来，随着后全能主义国家治理形态的嬗变、学术思潮西学东渐的影响，以及网络媒体等新型科学技术的发展，我国政府进入全面深化改革和职能转变的新时期。本文以我国政府管理中的多头管理为视角，以食品安全管理为主要的研究对象，深入探讨多头管理问题的内在逻辑，逐步分析应对多头管理的理论基础、制度设计与治理前瞻。这对于我国政府管理改造行政流程、建设服务型政府与建构社会治理网络具有重要的意义。 关键词：多头管理；食品安全管理；“毒奶粉”事件；“瘦肉精”事件 中俄天然气谈判一、概述
当前，以党和政府为主导的行政管理主体面临着日趋变化的新时代，经济全球化、政治多极化、文化多元化、社会网络化、生态一体化塑造着新时期嬗变的管理主体、管理客体以及管理环境。进一步而言，在延续传统的治理模式、改革现有的管理逻辑与西学东渐的逐步影响下，现有的民众、市场、社会均对当下行政管理的效率、质量、效益提出了更高的要求和挑战。
1.研究多头管理具有现实的紧迫性
从学术分析的角度看，多数人直接把多头管理视为讨论的依据和批判的对象，虽然在很多具体案例中都或多或少地谈到了多头管理，但是仍忽视了多头管理的概念研究及其深层次的逻辑分析，未能形成对多头管理作为管理行为现象由表及里的深层次分析。从而使大部分理论探讨仅停留在现实问题的描述层面，缺乏相关的理论关照与学理分析，使得讨论始终浮于表面，问题依然存在。
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2.研究多头管理具有分析的代表性
从收集的文献资料看，众多的现实案例与评论为我们的理论分析做好了铺垫，许多案例与实践均暴露了我国多头管理问题频发的现状，其中以食品安全管理的案例研究在近期依然是学术理论研究中的重点之一。我们可以在此基础上形成多角度、全方位、立体化的分析视角，并以此为依据为文章的写作提供便利。
3.研究多头管理具有理论的创新性
政府管理中所涵盖的问题很多，与民众的利益密切相关，但其中表现最为明显也最容易被人所忽视的问题便是多头管理。对多头管理研究既可以从概念定义的角度探求其真正的本质，为我们分析其影响提供目标导向；还可以从逻辑分析的视角深挖多头管理行为本身的内涵，为能够真正消解多头管理危害提供理论基础。
4.研究多头管理具有实践的指导性
对于多头管理的研究本身出发点[来自M]就是实际的案例、实践与创新策略，通过理论思考与分析之后，能让我们回到实践中更加理性地去分析多头管理问题的本质，
理清多头管理现象的成因和机理，为行政职能部门更好地践行管理行为提供理论参考。
因此，本文研究我国政府管理中的多头管理具有深刻的理论意义与积极的现实意义，是围绕我国行政管理现代化研究的重要议题。
二、食品安全管理中的多头管理问题
1.2008 年“毒奶粉”事件
（1）事件梗概。2008年我国的“毒奶粉”事件（又称中国奶制品污染事件）是一起极为严重的食品安全事件，事件起因是由于很多食用三鹿集团所生产的奶粉的婴幼儿被发现患有肾结石，之后国家质检总局针对国内多个乳制品厂家所生产的婴幼儿奶粉进行抽检，结果发现化工原料三聚氰胺。随着检验报告的曝光，事件牵连了国内外多家生产奶粉的厂家，中国制造商品的信誉度严重下滑，多个国家禁止了中国乳制品进口。
据报道截至2008 年9 月21 日，因食用含三聚氰胺奶粉接受门诊的婴幼儿累计近4万人，住院1万3千人，死亡4人。国家质检总局作为事件最直接的相关方处事较为积极，在及时抽检和公布相关检验报告的同时，也于同年9月24日通过发布会形式，公开表
反硝化细菌态此次牛奶事件已经得到控制，表示9月14日以来的三聚氰胺抽样检测中均没有检测出含有三聚氰胺。至2010年9月，我国多地政府通过行政手段下达最后通牒，督促问题奶粉厂家尽快上缴问题奶粉。根据2011年中央电视台播出的《每周质量报告》显示，我国仍有近7成民众不敢购买国产奶粉或奶制品。
（2）2008年“毒奶粉”事件暴露出的多头管理问题。第一，市场暴利诱惑导致管理越位。随着2000年以来我国经济的迅速发展和巨大的消费需求，乳制品市场逐渐转变成为一个较大的国内市场。为了更快地调节大陆市场的供求关系，政府部门一只手在大量进口外国奶制品供应部分份额市场，另一只手推动国内自主生产的奶制品供应更大份额的市场，难免在进口的把关和自主生产的把关两大监管把关上有所缺漏。 导致政府在行政行为选择中追求利益大于追求质量，考虑市场受益大于考虑生产质量。在需求旺盛和价格竞争等因素的共同作用下，政府行政监管部门漠视且忽略对奶制品生产厂家的生产流程及质量的管控，因而爆发奶制品质量的弊端漏洞。
第二，治理反应迟缓导致管理错位。在法治领域，早在2007年底的相关法院审判中就证实有针对此类产品的投诉案件，但是由于案件审理的周期与重视程度导致此类案件未被关注。
在行政领域，由于技术疏忽和管理混乱。早在2004年阜阳劣质奶粉事件后公布的不合格奶粉企业和伪劣奶粉名单中就出现了三鹿奶粉，但随后质检部门证实是相关疾病控制中心工作人员的检测失误所致，致使三鹿逃离追责。在三鹿集团实施公关策略后，各地行政机关联合发文要求允许三鹿奶粉正常销售，对以往问题不置可否。
第三，行政问责压力导致管理缺位。
2008年6月中旬南方日报收到网民反映，有人在国家质量监督检验检疫总局食品生产监管司的网络留言系统里反映三鹿奶粉导致多起婴幼儿肾结石事件，但事后竟然被官方网页留言屏蔽。
2008年7月，徐州某儿童医院的小儿泌尿外科医生冯某在国家质检总局食品生产监管司的留言系统反映年度婴儿肾结石导致肾衰竭病例增多与饮用三鹿奶粉关系密切，希望政府部门能够组织相关流行病专家明确原因，但始终没有得到明确答复。
在中央与地方关系上，由于三鹿集团是中外合资公司，在2008年8月得知奶[来自wwW.lw5U]粉出现问题之后，其海外最大股东新西兰恒天然公司向我国地方政府提出
召回奶粉的要求，可是地方政府置若罔闻，甚至试图掩饰，不予召回，而后恒天然公司只好通过新西兰政府与我国中央政府交涉，才使中央与地方两级政府予以重视。
2.2011 年“瘦肉精”事件
（1）事件梗概。2011年“瘦肉精”事件是继“毒奶粉”事件后又一轰动全国的食品安全事件。在2011年间，河南省孟州市、信阳市等地的养猪场采用违禁动物药品“瘦肉精”饲养所谓的“健美猪”“瘦肉猪”，而后此类猪肉流入双汇食品有限公司。事件经过相关媒体曝光后，引发大众广泛关注。经过河南全省排查，直至2011年3月25日，共发现涉及“瘦肉精”的养殖场多达60 处，发现3 处“瘦肉精”制造窝点，其流入源头在湖北襄阳。
截至2011 年3 月24 日，在这一事件中被河南省有关部门通过控制、立案、侦查、刑拘的人员已达68人，其中公职人员43人。国务院食品安全委员会办公室就“瘦肉精”问题展开全国性的专项打击活动。
（2）2011年“瘦肉精”事件暴露出的多头管理问题。第一，分段监管的复杂性导致多头管理乱作为。在此事件中被集中查处的单位主要包括沁阳柏香镇动检站、孟州市防疫检疫站、
永城市芒山动物防疫监督检查站、永城市畜牧局、孟州市畜牧防疫中心、沁阳县动物防疫中心。在河南省高级人民法院审理“瘦肉精”案件的过程中，涉及公职人员的罪名包括：玩忽职守罪4案13人和滥用职权罪2案4人，可见此次事件的管理主体本身就存在非法行使行政职能的现象。
由于审批制度、检查制度、审核制度等相关流程设计并不严谨缜密，有的制度流程甚至出现前后矛盾、顺序颠倒、互相重复等乱象。最终使得行政监管部门在检查检疫过程中睁一只眼闭一只眼，把合格证当作赚钱谋利的手段、把检疫措施当作走过场、把常规监管当作临时应付，分段监管流于形式。
第二，监管对象的特殊性导致多头管理的不作为。一方面，长期屡禁不绝的“瘦肉精”所涉及的生产流程本身就具有一定的隐秘性和复杂性。事后有关部门对于非法生产销售“瘦肉精”产业链的调查发现，非法生产销售人员所利用的形式主要是熟人串通与勾结作案，这就给行政监管带来了不小的压力。
另一方面，涉案调查的资料显示，给生猪的防疫需要经历进入屠宰场（厂、点）监督查验、检疫申报、宰前检查、同步检疫、检疫结果处理以及检疫记录等级等一系列的复杂流
程。在此流程中所涉及的各个行政部门需要面对和进行监管的对象和措施具有一定的特殊性，诸如凌晨抽检、高速公路抽检、检疫生猪、处理病猪等特殊要求，这就使得行政人员自身同样面临监管工作的压力。mpeg编码
农产品网络营销策略3.食品安全管理中多头管理的主要特点
（1）权力主体多，职能划分不明确。
一方面，我国涉及食品安全规制职责的有食品药品监管、工商、质监、卫生、农业、商务、财政、环保、公安、海关这10个部门，这些部门都在履行食品安全的监管职能，使行政资源分散，导致整个食品产业链的监管存在严重漏洞。
另一方面，监管职能涉及多个行政管理部门，“职责分工边界不明、职能交叉重叠，部门间相互抵触与损耗，相互掣肘与推诿，造成各自行政、重复行政或无人行政。”更严重的是出现多头执法、监管链条断裂，从而使行政监管资源浪费，管理成本居高不下，管理效率降低。
（2）管理规则多，法治化程度较低。
与经济发达国家的食品安全法规相比，现阶段我国极度缺乏一系列保障食品安全的法律法规，诸如食品安全风险评价制度、食品安全信息发布制度、食品安全应急处理机制以及食品安全信用制度等。
“目前有关食品工业的国家标准、行业标准、地方性标准、企业标准等食品标准之间存在交叉、重复现象，有些甚至出现空白，直接影响行政执法的严肃性。”
（3）部门利益多，政策制定缺乏合理性。食品行政部门往往只是从部门自身管理的角度规划食品安全政策，缺乏从整体的高度和跨部门协作的政策定位，结果常常是拆东墙补西墙，穷于被动应付。主要体现为现实中监管部门权力和机构不断扩张，各个相关的职能部门之间会逐渐产生一种竞争性的张力而非协调性的合作关系。在进行跨部门、跨专业联合管制政策制定时会由于考虑自身利益和权责边界，极易造成相关部门之间的不信任关系与不合作趋势，从而大大降低和削弱监管效率与政策实施结果。
（4）问题涉及多，部门协调压力大。
食品安全问题内容复杂而庞大，且每一个细小的分支性问题都有可能涉及一个专业性较强
的领域，这也从侧面反映了同一食品安全问题的复杂内涵。其跨部门、跨领域的复杂性客观上对行政管理部门提出了较高的要求，也更突显了当下多头管理问题的特点。在食品安全链条如此绵延、头绪如此繁多的情况下进行监管，行政部门之间很容易出现职能交叉、执法模糊、监管中的“反公地悲剧”等管理困境。
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