市域治理现代化实践中“互联网+监管”的
探索与思考物流企业财务管理
—以南通为例
臧乃康
【摘要】党的十九届四中全会作出“加快推进市域社会治理现
代化”战略部署。市域治理作为国家治理在市域层面的空间表达，既
p62具有国家治理的普适性，又具有地方治理的独特性。江苏南通以建设
“全国首家市域治理现代化指挥中心”为契机，强化对各级各部门监
管工作的监督，积极探索“互联网+监管”新路径：构建体系以推进统
筹高效、互联互通的市域治理；创新范式以实现一个平台、共享联动
的统一监管。在现行体制框架下，监管的精准化和规范化还有探索的
空间。破解“孤岛”、整体协同、衔接联通是监管精准化和规范化的重
要选择。
【关键词】市域治理现代化;“互联网+监管”；南通实践
十九届四中全会作出的《中共中央关于 坚持和完善中国特社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题 的决定》，强调“加快推进市域社会治理现代化”。南通在市域治理现代化进程中，以国家 “互联网+监管”系统建设实施方案为参照，紧抓获准为首批“全国市域社会治理现代化试 点城市”契机，依托“大数据+人工智能”，高效建成覆盖“全市域、全领域”的全国首家市域 治理现代化指挥中心，成为指引江海发展的 “南通大脑”、统筹市域治理的“智慧中枢”。以此为总抓手，南通强化对各级各部门监管工 作的监督，积极探索“互联网+监管”新路径，初步形成数据畅通、部门联通、上下贯通、政 策沟通、治理融通为基础的“互联网+监管”建 设体系。 方俊明作者简介：臧乃康，南通大学经济与管理学院学术委员会主任，江苏省中国特社会主义理论体系研究中心特聘研究员，二级教授。
基金项目：2020年中共江苏省委宣传部委托课题“有效市场与有为政府更好结合的动力机制与实现路
径研究” 中期研究成果
生物阳光55
2021年第2期
一、构建体系：推进统筹高效、亙联互通的
市域治理
网友世界市域是以设区的市为行政区划的地域，拥 有地方立法权，是具有区域性、集聚性、综合性、功能性等特征的治理单元，在城市网络中是能 够自成一体的节点。n i2019年12月，中共江苏 省委主要领导在省委十三届七次全会上鼓励南 通大胆探索、试点先行，为全省市域治理现代化 建设全面开展创造条件，明确要求南通强化市 域治理，扎实开展市域治理现代化试点，为国家 治理体系和治理能力现代化积累经验、提供支 撑。南通市委、市政府把促进治理效能转化为发 展动能，推动市域治理现代化走在前列作为 2020年的全市重点工作。
1.运行高效、协同联动的组织架构
市域治理具有结构独立性、资源相容性、空 间多维性、规则融合性、区域叠加性、效度互动 性、政
策引导性等特点，需要互联网和大数据帮 助政府在治理过程中摒弃陈旧过时的治理方 式，通过运行高效、协同联动的组织架构，实时 信息的获取与整合，及时掌握市域的动态和趋 势，提升政府治理的能力和效率。据统计，南通 分布在各部门的各类信息系统有225个，有的 部门甚至一个业务处室就有1个系统，不少系 统是由条线部门建设的，数据存储在上级机构 或单位，数据不落地，数据和系统联通十分复 杂。数据共享难、部门协同难、源头防控难、融合 应用难、有效监管难等问题长期困扰着政府有 效治理，这倒逼市域治理要重视顶层设计、统筹 推进、深化改革、开辟新路。
2017年南通率先组建了全省第一家大数 据管理局，建立“一委、一局、一智库、一集团”的运行体系，推进政务数据共享归集与交换，为市 域治理现代化夯实数据底座。作为全国首家市 域治理现代化指挥中心，南通先行先试、积极探 索，建成1个市级、10个县级、96个镇级指挥中 心，构建纵向指挥到底、横向协调联动的立体
化、全覆盖的市域治理现代化指挥体系，构建共 建、共治、共享新格局，加快提升市域治理现代 化水平，实现“一个中心管全域'市域治理现代 化总体行政架构设计是：市级统一指挥协调，县 与镇分层协同治理，互联网是实现监管的通道 与媒介。三级现代化指挥中心，形成市级统揽全 局、县级实战指挥、镇级一线处置的市域治理体 系，上下贯通联动推进。这为以协同联动、统一 监管为核心的市域治理奠定了可靠的组织基础 和体制构架。
具有解决治理中突出问题的资源和能力的 市域层面，是将矛盾和风险化解在基层的最有 效的治理层级。南通建立市域治理现代化领导 小组，构建党委领导、政府负责、协同联动、运行 高效的组织网络，采用“领导牵头、倒排计划、挂 图作战”等方式，通过每日晨会、每日三方协商 会、双日督办会、周例会等制度，及时通报情况、解决难题。
2.多维动态、全量汇聚的治理体系
(1)多维动态，构建协同联动的指挥体系
建成融“数据共享、智能搜索、统一监管、监 测预警、分析研判、联动指挥、行政问效”七大功 能为一体的智慧平台，创新研发“领导驾驶舱”，及时精准推送重要信息、重点关注内容。具体来 说，以数据共享打通部门数据壁垒，构筑市域治 理大数据中心，为推进市域治理奠定底层基石。
智能搜索通过关键词检索的形式，以鲜活的数 据、图文并茂的方式提供快速精准的信息查询 服务。对各地各部门的接件、派发、办件、处置、回复等，实行全流程统一监管。通过动态建模增 加监管范围，加强监管力度；通过多维数据建模 分析，设计形成100项监测预警项，提前预警隐 藏的风险和隐患，同时采用联动派单、风险管 理、应急响应等多种方式，协同全市各委办局对 预警信息进行精准管控和源头治理。联动指挥 体系通过演练不断缩短应急响应时间，加强应 急处置能力。对经济发展、社情民意等7个领域 分析研判，定期生成专题分析报告，为领导科学
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市域治理现代化实践中“互联网+监管”的探索与思考
决策提供支撑。先后编撰经济形势、社情民意、防汛防涝、高质量发展、决战“过万亿”等分析研 判报告20余篇。行政问效功能为全市提供考核 支撑，采用提供数据、提示促进、提升效能、督查 考核等方式，实现全程闭环，有力保障市域治理 体系运行效果。
(2)整合资源，构建“1+16”的市域监测图谱
市域治理现代化中“互联网+监管”主要指 向保证公众的生命安全、保障卫生健康、防止灾 害、防止公害、保护环境，涉及健康、安全与环境 监管等方面。一是围绕“全量数据、全部汇聚”的“双全”目标，打造交换库、共享库、主题库、专题 库及应用库“五库合一”的政务数据共享交换平 台。协同市公安局，建成省内首家“政务+公安”大数据双网双中心。二是全面整合系统资源。将 全市各类A PP整合到“南通百通”，所有热线整 合到“12345”热线，实现“一个号码管受理、一个 APP管服务”，不断优化营商环境，方便企业和 众。职能聚合高效化，整合网格化服务管理、12345政府公共服务和数字城管职责，与市大 数据管理局实行“一体化运行”，实现“丨+1>2”的功能融合。三是全域构建可视化治理系统。精 心打造1张总体态势图和16张专题图，动态监 测市域治理工作全貌，实现市域治理体系全市 域、全领域覆盖。
“市域”的关键并不在行政层级，应将市域 视为包括农村在内的空间体系，包括人、市场 和社会等要素，具有比较完整的资源配置、交换 体系。[21在这个复杂而又互嵌的治理过程中，为 了减少碎片化、低效率，通过整合优势资源，优 化办事流程，强化多部门协同，推动全民参与治 理，实现公共服务高效化。南通在治理现代化进 程中，集成全市网格化管理、雪亮工程、12345 政府公共服务、数字城管和“南通百通”A PP的治理优势，采用中心运行加部门进驻的方式，实 现跨地区、跨部门、跨层级协同，有效解决渠道 众多、标准不一和监督失位等问题，整合辅助力 量进网格，为持续推进“放管服”改革、推动市域治理现代化提供有效支撑。国家信息中心信息 化和产业发展部主任单志广评价说，作为全国 领先的市域治理现代化指挥中心，通过运用物 联网、云计算、大数据、人工智能、融合通信等新 一代信息通信技术，打通各部门的数据壁垒，实 现数据的融合共享，构建起了共建、共享、共治 的市域治理现代化体系。
二、创新范式：实现-个平台、共享联动的
统一监管
南通市域治理现代化指挥平台以“实战、实 用、实效”为导向，全力打造数据共享、智能搜 索、统一监管、监测预警、分析研判、联动指挥、行政问效的核心功能，推动治理主体间有效协 调，实现精准、高效的治理与监管。南通试点“大 数据+指挥中心+综合行政执法”新模式获中央 依法治国办通报表扬，
荣获2020政府信息化管 理创新奖、全国12345热线“服务之星”奖、全国 最佳政务热线“2020年度卓越管理创新”奖、2018—2020年度江苏省法治建设创新奖等。
习近平总书记说，新时代改革开放具有许 多新的内涵和特点，对改革的系统性、整体性、协同性要求更强，相应的，建章立制、构建体系 的任务更重。p在市域治理中，政府监管面临亟 待解决的难题。一是政府管理多头化。政府决策 “令出多门”，基层执行捉襟见肘。二是信息资源 “孤岛”化。各自为阵的信息化平台建设，实际形 成信息烟囱，严重掣肘跨部门、跨单位协作治 理，从而形成监管环节分割化、碎片化的困境。建立统一的智慧指挥平台以统筹各方力量，消 除监管盲点，成为政府与市场的共识和急需。南 通着力通过建设开放式监管通道，创新监管模 式，赋能市域治理现代化，努力破解监管过程中 “发现难、共享难、协同难”的困境。
1.激活数据，打造智慧监管的数据平台
激活数据，使之在政府监管创新中发挥极 大功效帮助政府部门对监管对象进行分类，并通过自动决策、创新产品以及服务供给使政
拉伸模量57
2021年第2期私、本，
府监管变得更加透明和有效”。14南通以“数据为 体、监管为用”为目标，构建“大数据+人工智 能+数据建模”模式，打造现代化智慧监管平 台，实现全市各类数据资源的共享共用。对数据 的治理是智慧监管的初始阶段，对大数据进行 挖掘，探寻其内部关联规律，推动资源重组和流 程再造，则体现了人工智能发展方向。151
(1) 数据大汇聚
目前，平台共汇聚全市10个县（市）区、65 家市级部门和单位的5 000项数据资源、18万 路视频、200亿条数据，每日数据交换量4亿 条。统筹“12345”热线数据、全要素网格受理数 据、雪亮工程等前端感知数据以及政务A PP等 互联网数据，建成政务数据共享库，实现政府各 类数据全量归集、综合治理、深度应用。将全市 65家市级部门和单位的78条热线整合进“12345”热线，每日受理众各类诉求1万余 件，同比上升56%，畅通众参与市域治理渠 道，实现“一个号码管受理”。
(2) 数据深交融
目前，全市统一事件库内事件总量达180.35万条，目前已处理179.45万条，通过人 工智能辨重，准确率达85%，处置率超过99.5%。依托“南通百通”APP，整合全市政务服 务资源和各类A PP应用，提供1 400余项移动 端办事服务，简化众办事流程，提升服务效 能，实现“一个APP管服务”。推行基层管理队 伍进网格，实行队伍融合、网格融合、机制融合，夯实基层基础。在全市共设置1.4万个基层
网 格，配备专兼职网格员7万多名，实现“一个网 格管治理”。
(3) 数据强应用
综合运用深度学习、时空数据挖掘、多源数 据融合以及知识图谱、融合通信等国际领先的 人工智能技术，对各类政务数据进行综合分析，深度挖掘，形成数据有效集成、系统高效融合、监管联动贯通的一体化实战性智能监管平台，实现“一个平台管监管”。监管中，按领域和行业建成危化品、非法复工、车辆异常驻留、水气质 量异常、违法建设、租房等120余项监测预警 模型，实现市域监管全覆盖、无盲区、零死角。
2.集中监管，建立无缝隙监管模式
把大数据运用于政府监管，目的在于借助 大数据实现政府部门间的合作共享、体系完善。随着互联网时代大数据技术的快速发展，各种 监管模式也在不断创新、提升。治理主体通过大 数据协同监管平台线上服务，形成多部丨'〗协同 监管、集约监管、共享监管，实现经济社会的有 效治理、平稳有序。南通的做法更为经济高效：聚集监管资源，通过一个平台的“共管”“联管”“统管”，全市监管集约化水平明显提升，众获 得感显著增强。
(1) 整合监管职能推进“一门共管”
将政府各部门监管职能、监管资源整合到 智慧监管平台，与市大数据管理局实行“一体化 运行”。平台线上监管问题并及时交办，现有监 管部门按照各自职能做好线下处置，线上线下 实现汇聚共享、一门受理、一体派单、联合处置、实时追溯和闭环问效，提升监管效能。“一门共 管”既便于公众参与监督，也减少或避免了众 向多部I'j重复反映诉求，从而提高了监管的有 效性。平台建成以来，受理众反映各类问题 4.2万件，同比上升56%，打造了“众吹哨、部 门报到”的监管新格局。
(2) 聚合监管力量推进“一体联管”
市级17家重点监管部门常驻监管平台，实 行“指挥长负责制”，对监管中发现的问题现场 会商、派单交办，有效破解职能交叉、推倭扯皮、监管盲区、权责脱节等难题。着眼实战实用纵向 到底，以全覆盖、立体化的三级监管体系，确保监 管事项“事事有人办”“件件有回应”。平台运转 以来，共交办工单57万余件，处置率达99.5%。
(3) 融合监管要素推进“一网统管”
着眼于问题在基层发现、矛盾在基层解决、监管在基层落实，推行基层执法队伍进网格，实 行队伍融合、平台融合、机制融合，夯实基层治
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市域治理现代化实践中“互联网+监管”的探索与思考
理基础。建设治理、服务、监管一体化的全要素 网格队伍。全要素的“一网统管”对于拓展线索 来源渠道，扩大参与渠道和力量，形成可持续的 长效机制具有不可替代的作用。
3.组合监管，强化全方位监管能力
围绕监管事项、监管流程全覆盖，在监管力 量、监管范围与监管方式上“打好组合拳”，释放 部门的活力，不断创新监管模式。全市根据预警 线索开展核查，共发出提示提醒419次，全市安 全生产形势明显好转，安全事故起数、死亡人数 同比分别下降61.4%、59.6%；全市PM2.5平均 浓度同比下降6.6%，优良天数比率87.2%，保 持全省第一。
(1) 强化与部门的数据共享联动
通过数据共建共享，平台数据与部I'〗数据 动态联动，更有利于及时发现问题、化解风险隐 患，使监管更加精准高效。在安全生产、生态环 保、租房管理等重点领域，平台运行以来，发 布大气污染预警2 377条，发现疑似租房线 索9 000多条、新增租房1 400多户，发现各 类隐患3 700多处，通过平台对问题线索及时 交办，部门精准处置，有效化解了各类问题隐 患。至2020年1丨月底，危化品全流程监管系统 发现17 383条预警，其中384项涉及危化品车 辆异常驻留，同91家已排查要求整改的“小化 工”企业进行比对、核查，成功匹配64家，匹配 成功率达70%。
(2) 强化对部门的行政问效考核
构建59项行政问效事项，对派单的签收、办理、反馈进行全程跟踪督查；将平台交办事项 的办理情况纳入市级机关单位服务高质量发展 曰常考核，每月公布考核结果，发挥考核的评 价、激励、约束作用。通过行政问效和绩效考核，减少部门推诿扯皮、不作为、慢作为等现象，有 效提升监管效能。2021年以来，与平台建立前 相比，部门退单驳单率同比下降47.42%，对即 办事项马上办，部门平均办件时长压缩至4.8 天，成功办理各类疑难办件共1 215件。三、深化思考：电域治理过程中提升监管的
精准化、规范化
目前，关于市域治理，还没有共识性定义。尽管从县域治理到市域治理这一转变彰显了治 理现代化的过程，但职能交叉重叠与盲点空白 区同时存在，市域治理的职能还在调整中，市域 边界模糊，影响了监管的效率和质量。治理现代 化是基于新时代的历史定位和我国主要矛盾的 转化，监管精准化、规范化是市域治理现代化的 基础性、关键性工程，涉及各个方面，如何达到 预期的效果需要经过精心的顶层设计和有效的 制度安排。市域具有政策制定的自主权力、解决 问题的资源基础、大胆尝试的试错空间等独特 优势，在现行体制框架下，监管的精准化和规范 化应从以下三个主要方面来努力。
1.破解“孤岛”：创设监管精准化、规范化的前提
目前，许多部省系统汇聚的大量业务数据 在国家层面进行最终汇聚，但数据不回流，难以 被省级、市级、县级共享使用，数据汇聚工作需 要加强顶层设计。南通现有市级执法队伍6支、执法业务系统33个，市级层面自建平台只有3 个，其余均为部省系统；政务服务系统共有122 个，其中市级系统27个，省级系统56个，部级 系统39个。这种治理多层级、多主体造成的数 据壁垒难以有效根除，成为监管精准化、规范化 的障碍。“技术进步开辟了新的权力渗透路径，使得治理权力的来源更加分散化”。16据此，应以 数据归集为支撑，立足于“双全目标”，在政务部 门与公共服务部门数据资源应上尽上、确保数 据“量”的基础上进一步强化巡检机制，确保数 据资源的“质”。采用区块链技术，持续深入推进 数据归集，重点是将所有历史存量数据和新建 系统产生的数据，及时做好数据资源的编目和 汇聚工作。一是以数据规范治理提高监管绩效。加强智慧城市与政府投入信息化项目验收前的 数据核查，确保新建应用系统的新增数据能快
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