周定财
【摘 要】有效治理公共危机要求实现政府模式转型,建立前瞻型政府.前瞻型政府是坚持以民为本的民本政府,是坚持责任取向的责任政府,是崇尚为民服务的服务政府,是不断自我完善的创新政府.有效治理公共危机,构建前瞻型政府,必须培养政府及其官员的预见意识和前瞻能力,必须转变政府职能,整合政府机构,必须完善政府部门间的联动机制,必须健全公共危机的预警机制.
【期刊名称】《上海行政学院学报》
【年(卷),期】2011(012)001
【总页数】6页(P57-62)
【关键词】前瞻型政府;公共危机;危机治理;政府模式
【作 者】周定财
【作者单位】徐州师范大学,徐州,221009
多媒体教室中控系统【正文语种】中 文
【中图分类】D035
品质因数q一、问题的提出：公共危机治理要求政府模式转型拉美债务危机
从1998年的洪水、2003年的非典、2004年禽流感到2008年的南方雪灾、汶川地震，再到2009年的“三鹿奶粉事件”和甲流感，从台风、沙尘暴、矿难到猪肉涨价、房价上涨……这些种种的突发事件，不管是天灾还是人祸，都给国家和人民带来了巨大的伤害，破坏了社会正常的生产生活秩序，也一次又一次地考验着现代政府的公共危机治理能力。这种能力，一是政府的回应能力，即应对危机的速度、力度和效度；二是政府的前瞻能力，即有效预防危机发生的能力。现实告诉我们，后者比前者更为重要。 政府作为现代社会的管理者和公民利益的代表者，应该始终履行“为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能”。行政生态学理论告诉我们，随着行政生态环境的变化，一个只具回应性的政府已经不能适应当代政府治道变革的要求。人们对政府的期望越来越高，
不仅要求政府具有良好的回应能力，更重要的是要具有战略思维能力和前瞻预测能力，以保障他们免受公共危机带来的生命财产损失。现代管理学的前馈控制理论认为，前馈控制也称预先控制，是一种建立在科学预测基础上的面向未来的控制方式，其关键是在问题出现的临界点之前就发现问题，提前采取纠偏措施，从而防止和避免问题的发生而不是当问题出现时再进行干预和补救。新公共管理运动代表之一的改革政府理论在政府再造的十项原则中明确提出，政府改革的目标是：有预见性的政府，预防而不是。政府就像是一艘庞大的远洋班轮，所有昂贵的东西都堆放在甲板上，为了保护甲板上的昂贵东西，危机的预警在政府危机管理中是十分必要的。政府管理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱”。
pass系统是什么意思古人云：“凡事预则立，不预则废”（《礼记.中庸》），“人无远虑，必有近忧”（《论语.卫灵公》），“先患虑患谓之预，预则祸不生……患至而后虑者谓之困，困则祸不可御。”（《荀子.大略》）“明者远见于未萌，智者避危于无形。”（《史记.司马相如列传》）而在现代社会，凡人为之事，更是预则立，不预则废；思虑不远，近忧难缠。革命导师列宁也曾指出：“我们向来都谴责，并且作为马克思主义者也应当谴责‘过一天算一天’的策略。我们不满足片刻的胜利，也不满足一分钟或一天的计划。”其用意也是让人们预见未来，
来规定和安排现在。洞察现代社会的未来学者托夫勒（Alvin Toffler）认为：“不去预先考虑未来的问题和机会，我们踉踉跄跄地从危机走向危机。”国内学术界也有不少学者提出政府前瞻性的问题，如张成福教授在阐述新公共管理的主张时指出：“政府治理要具有前瞻性”。武玉英博士更是直接研究了前瞻性行政和建设前瞻型政府的问题。张康之教授在论述服务型政府这种更好、更高形态的政府模式时认为，服务型政府是“超越了回应性的前瞻性政府”。此外，论述政府前瞻性（或预见性）的学术成果还有胡税根，翁列恩的《预见性政府治理与社会突发事件的预警机制》（《浙江大学学报（人文社会科学版）》2006年第2期），以及江永清的《从回应性政府走向预见性政府：论政府灾难预防政府的多维矫正》（《湖北社会科学》2008年第11期）和田星亮的《政府预见力探析——以“三鹿奶粉事件”为例》（《天水行政学院学报》2009年第3期）。
胎儿标本纵观20世纪行政改革和政府模式的演变，以政治-行政二分原则、韦伯官僚制和科学管理为代表的经典理论、行为科学理论、公共政策学派、新公共行政学派、新公共管理理论以及新公共服务理论，“代表了政府回应性的六大基本模式，都是在管理型政府总的回应性框架下展开的，所要解决的都是政府如何回应社会要求的问题”，强调用科学化和技术化的理念去改善行政管理，这显然与“使用少量钱预防而不是花大量钱”的目标是不一致的，政
府满足于回应性追求是无益的。因此，现代社会环境的日益复杂性和高度不确定性，要求政府必须尽快实现模式转型，建立起一个随着环境变化而随机应变的、超越回应性的前瞻型政府。这就是说，要求政府前瞻性地解决问题，主动地处理前景无法准确预测的事件，而不是等待社会问题出现以后再加以回应，这显然是对现代政府提出的更高的要求。总之，实现政府模式从回应性向前瞻性的转变，是社会发展的客观要求和必然选择。
二、前瞻型政府：内涵及其特征
以上分析表明，随着社会复杂性和不确定性因素的增加，既往定位于回应性角上的政府已经不再适应，因为无论多么及时的回应，都会显得滞后于客观现实的要求。这就是说，如果政府已经陷入不知应当回应什么和不知应当怎样回应的困境，以至于社会陷入了危机状态，这时就必然要求用前瞻型政府这种全新的政府模式来代替政府的回应性追求。那么，在构建和谐社会的过程中，有效应对公共危机的前瞻型政府具有哪些基本特征呢？
首先，前瞻型政府是坚持以民为本的民本政府。“政府是属于公民的，应将公民置于首位。”所谓“以民为本”，就是政府的行政活动以实现最广大人民的根本利益为出发点，全面彰显政府的人性关怀和人文关怀，以实现经济社会和人的全面发展为基本目标。人民信任
政府、委托政府管理公共事务，其中一条就是希望政府能够预测、预防和及时处理各种公共危机，保证人民有一个安全可靠、公平舒适的社会环境。前瞻型政府正是从人民的利益和社会的意愿出发，积极回应社会大众的诉求，准确把握事物发展趋势，有效预测公共危机事件，洞识先机，高瞻远瞩，以前瞻主动的态度研究问题，制订出危机管理的战略发展规划，解决相关问题。总之，治理公共危机，解决公共问题，实现公共利益，是前瞻型政府的本质。
其次，前瞻型政府是坚持责任取向的责任政府。前瞻型政府首先应该是责任型政府，表现为政府的一种责任性（accountability），强调政府公务员及管理机构由于其承担的职务，必须履行一定的职能和义务，即从为民负责的角度科学预测可能出现的公共危机事件。没有、不适当或不正确地对即将发生的公共危机事件作出科学预测，就是失职，或者说缺乏责任性，也就无所谓前瞻型政府。列宁曾指出：“神奇的预言是神话，科学的预言却是事实。”政府的前瞻性是谋划未来、抢占先机的需要，是防患未然、规避风险的需要，更是治理危机、为民负责的需要。
再次，前瞻型政府是崇尚为民服务的服务政府。以人为本、责任取向的逻辑结果，是对前
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瞻型政府须以服务为导向的要求。“持续至今的新公共管理运动，实质上是从官僚制向后官僚制的转型运动，公共管理作为一种新型的政府模式，体现的就是一种公共服务精神。”在奥斯本（David Osborn）看来，具有企业家精神的政府应该着眼于以预防为主，而不是通过事后服务来挽回损失；应该是有前瞻性的政府，而前瞻型政府应该集中精力做好“两件根本性的事情。它们使用少量钱预防，而不是花大量钱；它们在作出决定时，尽一切可能考虑到未来。”只有这样，才能真正做到为人民服务。因此，构建前瞻型政府是建设服务型政府总目标中的一个子目标，前瞻型政府治理模式和运行机制的建立，可以使政府更好地实现其服务职能，有助于政府服务能力和质量的提升，是建设服务型政府的重要基础和基本条件。只有崇尚为民服务的政府，才能体现以人为本的要求，更为负责、有效地解决各类公共危机，实现公共利益，才能成为前瞻型政府。
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