成渝地区双城经济圈跨界河流污染协同治理机制研究作者：周卫关于加强和改进机动车检验工作的意见
来源：《重庆行政》2021年第06期 夹具装配图
成渝地区双城经济圈是指由四川省15个市和重庆市27个区（县）以及开县、云阳的部分地区组成的城市。自2011年成渝经济区获批建设以来，10年的区域一体化发展带来经济的
西华师范大学学报快速增长，同时也带来了环境污染。秉持着“绿水青山就是金山银山”的发展理念，川渝两地在跨界河流污染治理方面开展了富有成效的研讨和协作。
一、问题的提出
成渝地区是长江上游重要的绿生态屏障区，其水系众多，跨界河流主要有长江、岷江、沱江、涪江、嘉陵江、渠江等，且沿河工厂企业密集。同时，成渝地区以全国1.9%的国土面积承载了全国6.9%的常住人口[1]，人口密度分布呈现出两核突出、盆中高、盆周低的特点，形成了较高的生活污水排放强度。跨界河流普遍存在上下游污染治理步调不一、左右岸治污责任推诿，干流水质好、支流水质差等突出问题。从2016年成渝城市获批建设到2020年成渝地区双城经济圈建设上升为国家战略，川渝逐步开展并不断加强对跨界河流污染的治理力度，取得了阶段性成绩。2017—2020年，长江干流四川段和重庆段总体水质均为优，长江支流四川段和重庆段总体水质为良好或优。跨界河流污染联防联治的开展使得水污染得到了一定程度的控制。“川渝打造跨省河流联防联控联治合作典范”入选中国水利报社组织评选的“英大长安杯”2020基层治水十大经验。 深化跨界河流联防联治，是促进成渝两地生态环境协同保护、共同筑牢长江上游生态
屏障，助推成渝地区实现高质量发展的重要途径。成渝地区双城经济圈各地方政府是如何在一定程度上克服协作难题，采取了怎样的合作机制，本文借鉴制度性集体行动理论重点分析双城经济圈跨界河流污染协同治理中的地方政府协作机制，以期为我国其他城市跨界河流污染治理提供经验参考。 二、制度性集体行动理论及其适用性
（一）制度性集体行动主要理论
制度性集体行动理论源于国外学者对美国地方治理及地方政府间合作现实场景的解释和反思，以及對既有的分权与集权主张之间争论的回应。
制度性集体行动理论主要通过勾勒出地方政府及其部门之间合作中的一些重要影响因素，来揭示合作行为的动态产生和演化;该理论的核心在于探讨制度性集体行动的类型、产生条件，以及合作机制如何被选择的问题[2]。制度性集体行动理论提供了四类可用于解决制度性集体行动困境的通用机制，根据机制给予地方政府的自治程度，分为嵌入性网络机制、约束性契约机制、委托授权机制和强制性管理机制，再考察这些机制是侧重于集体的
多边关系，还是侧重于个别的双边交流，每一类机制又可以分为三种不同的类型（表1）。其中，强制性管理机制，不一定是合作的产物，因此本文不涉及对这类机制的分析。
制度性集体行动理论注重从交易成本角度去解释地方政府间合作机制的选择。与解决制度性集体行动困境的各种机制相关的交易成本包括标准信息成本、谈判成本、集体行动的执行成本，以及个体行为者自主权丧失的成本。当合作范围窄且基于嵌入社会关系执行时，成本将是最小的;当机制涉及包含多个政策、参与者和授权的集体决策过程时，成本将是最高的（表2）。更广泛、更权威的机制在解决困难的制度性集体行动问题时更有效，但也会增加地方政府的交易成本。总的来说，在低风险的制度性集体行动困境中，低交易成本机制更容易出现，而随着协调不力、分配不公和背叛合作风险的增加，高成本机制更容易出现。
（二）制度性集体行动理论的适用性分析
河流管理保护涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业，是一项复杂的系统工程。在“区域一体化”发展背景下，成渝地区双城经济圈内的大中小城市和小城镇在现实中遭遇到了集体行动困境。一方面，川渝两省市之间存在合作困境。由于四川省比重庆市多一个
层级，城市行政级别不对等，双方决策模式不一致，导致实际工作中产生诸多不便。另一方面，双城经济圈内部各城市之间同样存在合作困境。地方政府作为行政辖区利益的代表，有着“为官一任造福一方”的内在行为动机，其决策和行动选择往往从本位理性的角度出发，但正如公地悲剧所揭示的，本位理性常常带来整体非理性结果[4]。面临着双重集体行动困境，成渝地区双城经济圈地方政府通过签订合作协议、制定区域规划、开展联合监测、召开联席会议、组建办事机构等开展合作，有效破解了集体行动难题。
制度性集体行动理论为我们理解地方政府间如何进行合作提供了分析视角，它认为地方政府（及其部门）之间的正式与非正式合作都可以被视为政府间的制度性集体行动。现阶段在跨界河流污染协同治理过程中，成渝地区双城经济圈地方政府的合作既有非正式的合作协议，又有正式的联席会议制度，在该理论视域下可以理解为“嵌入式网络机制”和“约束性契约机制”;同时也有区域内更高一级政府权威下的指令式合作，在该理论视域下可以解读为“委托授权机制”。因此，用制度性集体行动理论来分析成渝地区双城经济圈跨界河流污染协同治理中现存的多种合作机制，有助于更好地理解地方政府间的合作行为。辐射量
三、成渝地区双城经济圈跨界河流污染协同治理的嵌入式网络机制
嵌入式网络机制，是指将政府间关系嵌入到更大的社会、政治和经济结构中，通过社会、经济和政治关系网络而不是正式权力来协调和执行地方政府之间的协议，最大限制地保证了地方的自治程度。成渝地区双城经济圈跨界河流污染协同治理现阶段主要采用以合作协议、区域规划为主的嵌入式网络机制。
（一）以合作协议协同治理跨界河流污染
双城经济圈协同治理跨界河流污染的总体协议方面，2008年，云贵川藏渝等西南5省（区、市）及相邻地区共计11个省（区、市）共同签署《西南地区及其相邻省区市跨省流域（区域）水污染纠纷协调合作备忘录》，率先尝试在全国建立起区域水环境安全纠纷协调机制[5]。2018年，川渝两省市共同签署《深化川渝合作深入推动长江经济带发展行动计划（2018—2022年）》，双方生态环境部门又签订《共同推进长江上游生态环境保护合作协议》，明确两地将深化跨区域水污染联防联治，常态化开展跨界河流两地河长联合“巡河”。2020年，四川省生态环境厅与重庆市生态环境局签署《深化川渝两地水生态环境共建共保协议》，将筛选部分重点跨界河流开展流域横向生态保护补偿试点。
关于跨界河流污染的专项治理，2013—2020年间，川渝各市（区、县）先后签署了
多项针对特定河流的合作协议：广安市环境保护局与合川区环境保护局在合签署了《共同加强嘉陵江渠江流域水污染防治及应对突发环境事件框架协议》;资阳安岳县人民政府与重庆潼南区人民政府签订了《共同加强琼江流域水污染防治及应对突发环境事件框架协议》;泸州市生态环境局与江津区生态环境局签定了《关于塘河流域环境保护联动协议》，与荣昌区生态环境局签订了《关于濑溪河流域环境保护联动协议》;梁平区人民政府、达州市人民政府签订了《铜钵河流域水生态环境保护联防联治协议》。2018年，川渝两省市河长制办公室签署了《跨界河流联防联控合作协议》，协议内容包括跨界河流信息共享、联合巡查、互鉴互通、重点流域污染共治等。2020年，四川省财政厅、重庆市财政局在成渝地区双城经济圈建设财政协作推进机制第二次会议上签订了《长江流域川渝横向生态保护补偿实施方案》，两省市每年共同出资设立川渝流域保护治理资金，专项用于相关流域的污染综合治理、生态环境保护、环保能力建设，以及产业结构调整等工作。王劲屹
（二）以区域规划协同治理跨界河流污染
区域规划是地方政府间开展治理合作的“发令”和“指挥棒”。2011年，国务院常务会议正式同意批复《成渝经济区区域规划》，规划将成渝经济区的战略定位之一定为“长江上
游生态安全的保障区”，要求“加强重点流域和地区环境综合整治”。2016年4月，国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发《成渝城市发展规划》，规划提出“强化协作，推进生态共保环境共治，共守长江上游生态安全，推动绿永续发展”;2016年9月，《重庆市生态文明建设“十三五”规划》提出“要着力解决跨界水污染，探索采取横向资金补助等方式，建立跨界水环境补偿机制，开展补偿试点”。2020年11月，党中央、国务院正式印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》，纲要要求“成渝地区牢固树立一盘棋思想和一体化发展理念，健全合作机制，打造区域协作的高水平样板”。这些区域规划为成渝地区双城经济圈各地方政府协同治理跨界河流污染提供了政策指引和行动要求。巍山打歌
（三）以联合监测协同治理跨界河流污染
为实现交界断面水质监测的长期性、科学性，遂宁市、资阳市、潼南区三地，统筹水质监测点位位置设置，完善自动监测网络，优化主要跨省（市）界和跨县（区）界断面监测点位位置，采取统一监测方法、统一监测标准和统一的质控要求，严密监控河流跨界断面的水质状况，从而获取上下游均认可的跨界断面水质监测数据，准上下游、左右岸的污染源头。同时，加强重要水体联合采样监测，重要站点联合比对监测，重要污染源联合
监督性监测;并利用现代信息技术，创建信息平台和信息交流协作机制，共享环境监测数据，共享监测结果运用，实现信息的互联互通。
（四）采取嵌入式网络机制的可能缘由
现阶段川渝两地主要采取以合作协议、区域规划、联合监测为主的嵌入式网络机制。在制度性集体行动理论的视域下，首先，川渝地区地理相邻、文化风俗相近，不管是从前行政区划的变更，还是现在成渝地区双城经济圈的建设，川渝两地同属一体，因此双方具有良好的互信基础和经济社会发展资源，在此基础上采用嵌入式网络机制能够以尽可能小的交易成本收获最大的利益。其次，制度性集体行动理论认为依靠社会、经济和政治关系的相互嵌套形成的自组织机制具有灵活性，允许地方政府自行制定更符合地区实际且更加适应地方集体行动特征的非正式规则。府际协议是刻画地方政府间非正式合作关系或正式契约伙伴的合作机制的有形关系载体，体现了彼此包容的偏好，具有鲜明的互惠共生特点。
在跨地域的治理实践中，非正式网络通常是地方政府的首选。成渝地区双城经济圈各地方政府间主要通过签订合作协议开展跨界河流污染协同治理，不仅是为了保持地方自治
和权力，更是为了确保地方行为的多样性。重要的是，合作协议虽然没有法律上的强制约束力，但紧密相连的合作关系网络，尤其是基于相邻地域而形成的长期互惠性联系降低了背叛的风险，增加了可信承诺，从而有利于制度性集体行动的产生。
豫公网安备41160202000603
站长QQ:729038198
关于我们
投诉建议