现状、挑战与对策
椎名朔哉
田李蓓
中大BBS
中国是世界上受到自然灾害威胁最为严重的国家之一。自然灾害分布地域广、种类繁多、发生频率高、造成损失重是我国自然灾害的基本特征。自大禹治水以来的中华民族文明史始终贯穿着与自然灾害的较量与斗争。在全面建设小康社会的新的历史时期，人民众对于有效应对自然灾害有着更高的企盼。改革完善自然灾害应对制度、创新发展自然灾害应对体系，意义重大、使命光荣。 一 中国自然灾害应对体系的基本情况
新中国自然灾害应对制度与人民共和国相伴而生。1949年12月，中央人民政府政务院颁布
了《关于生产救灾的指示》。《指示》明确要求，“各级人民政府必须组织生产救灾委员会，包括内政、财政、工业、农业、贸易、合作、卫生等部门及人民团体代表，由各级人民政府首长直接领导”。1950年2月，中央救灾委员会成立。当时的《中央救灾委员会组织简则》规定：日常救灾工作由内务部负责，也具体规定了灾害管理工作的主要任务。经过几十年的发展，我国形成了以党政统一领导、政府综合协调、部门分工负责、灾害分级管理、属地管理为主的自然灾害应对体系。该体系的主要构成如下。
（一）自然灾害应对管理系统
根据《中华人民共和国突发事件应对法》，国务院是应对包括自然灾害在内的各类突发事件的行政领导机构。在党委政府领导下，各级政府成立的减灾委员会成为防灾减灾和抗灾救灾的综合协调机构。其中，国家减灾委通常由一名国务院领导担任主任，34个国务院部门、军队以及红十字会等组织机构参加。国家减灾委的职责包括：①研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划；②协调开展重大防灾减灾活动；③指导地方开展防灾减灾工作；④推进防灾减灾交流与合作；⑤组织和协调全国抗灾救灾工作。国家减灾委的办公室设在民政部。除了减灾委这样的综合性机构，各级政府的水利、农业、林业、国土、地震、海洋气象等部门则依据相关规定负责某一类型或某一方面自然灾害的应对工作。 应急预案方面，我国自上而下制定了各类自然灾害应急预案，形成了横向到边、纵向到底的应急预案体系。在中央政府层面，《国家自然灾害救助应急预案》用于规范综合灾害救助工作，《国家防汛抗旱应急预案》《国家突发地质灾害应急预案》《国家地震应急预案》《国家森林火灾应急预案》《国家突发重大动物疫情应急预案》等专项应急预案针对不同自然灾害应对做出规定。
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能力建设方面，我国应急救援队伍体系初步建立。该体系由如下层次组成：①综合救援力量：以消防队伍为核心；②突击力量：以军队、武警、公安为骨干；③专业力量：以抗洪抢险、抗震救灾、森林防火、海上搜救、矿山救护、医疗救护等专业应急救援力量；④辅助力量：企事业单位专兼职队伍和应急志愿者队伍。为了有效地减轻自然灾害的危害，我国各地和各有关部门经常性地开展多种形式的减灾活动。其中，建设各类减灾社区、开展防灾减灾教育培训和演练、建设应急平台、发展应急产业等都极大提升了国家防灾减灾能力。
信号检测与估计理论社会动员方面，在抢险救灾、人员搜救、伤员救护、灾民救助、财物捐赠各领域都建立起
了一系列行之有效救灾应急社会动员机制。除了传统社会动员方式外，为与市场经济体制相适应，我国在减灾抗灾救灾中越来越多地引入市场机制提高有关工作的效率和水平。政府通过经济补偿、购买服务、资金融通等方式，使优质资源自觉配置到急需的救灾物资储备、减灾应急装备推广、防灾减灾关键技术研发等重要领域。此外，近年来还引入保险机制，大力推进农村住房保险等工作。这些工作使得政府救助、社会捐赠、灾害保险三者之间有机结合，形成了多渠道分担灾害风险的格局。
救灾物资准备方面，我国在17个交通枢纽城市设立了中央救灾物资储备仓库。当前，32个省区市、92.7%的地级市政府、80%的县级政府设立了救灾物资储备库，从国家到省市县的四级救灾物资储备网络基本建成。
（三）自然灾害预警预报与信息管理
我国自然灾害的预警、预报体系有如下系统构成：气象灾害监测预报系统、大江大河灾害性洪水预警预报系统、地质灾害预警预报系统、地震监测预报系统、森林草原防火预警系统、农作物和森林病虫害测报系统、海洋环境和灾害监测系统。此外，民政系统负责灾情的统一汇总。目前，依托气象系统建设的国家灾害预警平台已具雏形。
高新技术应用方面，我国建成了由若干环境与灾害监测预报卫星和风云气象卫星组成的卫星减灾应用业务系统。在防灾减灾救灾中普遍使用卫星遥感、无人机、北斗导航定位等高新技术手段。国家自然灾害灾情管理系统利用现代通信、计算机、信息管理等技术，全面覆盖中央、省、市、县四级政府。
（四）自然灾害应急响应
根据自然灾害的响应等级，各级政府采取不同级别的响应措施。根据当地灾害风险特点，县级以上政府会设立防汛抗旱、抗震救灾、森林防火，以及应对地质灾害、台风灾害等的抢险救灾应急指挥机构。这些应急指挥机制发挥着灾害预警防范、突发灾害应急抢险救灾、受灾众安置、伤员救治、卫生防疫、基础设施抢修、资金物资保障、进行灾情损失评估等作用。
在救援物资支撑方面，我国建设了集救援物资储备、调运、接收、发放、回收为一体的救灾物资调度体系。这一系统能够确保及时调运灾区急需的应急食品、饮用水、帐篷、衣被等生活必需品。目前，当启动国家层面的自然灾害应急响应时，24小时内救灾物资调度和对灾民的救助都要到位。
（五）自然灾害恢复重建
灾后恢复重建工作实行在党委政府统一领导下，由发展改革委员会和民政系统牵头、各相关部门互相配合、必要时实行对口支援，以及基层众和有关社会力量共同参与的工作机制。例如，发改委主要负责出台总体规划和落实基础设施重建，民政部门主要负责落实灾民住房的恢复重建，交通部门负责道路的修复，有关地方或国有企业对口帮扶，有关志愿者组织多方参与等。
二 我国应对自然灾害的基本特征
读心术揭秘新世纪以来，我国自然灾害应对体系取得了长足的进步，主要体现在以下几个方面特点。
（一）指导思想坚持以人为本
与计划经济时代注重强调减少经济损失相比，我国新时期自然灾害应对更加强调以人为本、强调努力确保人的生命安全。为确保人的安全，重大自然灾害发生时要求进行避灾性的紧急转移；在灾害发生后，把拯救人的生命作为第一位任务。目前，我国基本实现了自然灾害发生后24小时实现对受灾众的“五有”，即确保受灾众有饭吃、有衣穿、有干净
水喝、有临时住处、有病能得到及时。在灾害救助过程中，不仅注重物资救助，也重视对受灾众的精神抚慰和心理援助；不仅注重对受灾者的救助，也重视对救援人员的安全保护。
近年来，以人为本的抗灾救灾理念深入人心。每逢大灾来临，各级领导往往迅速奔赴救灾一线靠前指挥，有关救援力量迅速集结赶往灾区。官方和民间救援力量都能够本着以人为本的精神，以救人为第一要务，以受灾众的生活保障为重点工作，充分展现了社会主义制度下的人道主义精神。
（二）灾害管理体制体现我国政治制度优势
在灾害领导指挥层面，党委政府统一领导是做好自然灾害应对工作的根本保证。尤其在重特大灾害来临时，各级党委政府能够发挥科学决策、全面部署、有力指挥的作用。在资源调动和社会动员方面，能够充分发挥社会主义制度集中力量办大事的政治优势，各级政府能够动员全社会力量开展抗灾救灾。
以2013年“4·20”芦山强烈地震抗震救灾为例。当灾害发生后，四川灾区立即成立了以四川
省、雅安市、灾区各区县、各乡镇党委书记为第一责任人的抗震救灾指挥机构。在受灾村组、受灾众安置点等成立的临时党支部肩负起领导本地抗震救灾的职责。
（三）社会广泛参与防灾减灾和抗灾救灾
我国继承“一方有难八方支援”的优良传统，应对自然灾害的社会力量蓬勃发展。参与防灾减灾的各类基金会、非政府组织、民间救援队等政治机构蓬勃发展，基层社区志愿者组织等发展迅速，日益成为应对自然灾害的重要力量。
目前，中国的志愿组织不仅在国内应对灾害中发挥了重要作用，也开始在国际上逐步发挥独特的影响力。例如，在2015年4月25日尼泊尔地震发生后，中国扶贫基金会、壹基金、爱德基金会、中国社会福利基金会等以及蓝天救援队、蓝豹救援队等数十支民间救援力量就在第一时间集结，前往尼泊尔。“这是迄今为止我国民间组织反应最快、规模最大的一次海外救援行动。”这是业内近乎一致的评价。
（四）灾害应对注重法制化规范化
我国注重自然灾害应对的法制化规范化。目前，已经制定出台的专项法律有：《防震减灾
法》《自然灾害救助条例》《军队参加抢险救灾条例》《防汛条例》《破坏性地震应急条例》《森林防火条例》《森林病虫害防治条例》《草原防火条例》《地质灾害防治条例》等。这些法律法规明确界定了救灾应急准备、对灾民的应急救助和灾后救助、恢复重建等自然灾害救助制度，使得与自然灾害应对需求相适应的资金、物资保障机制得以建立。
（五）注重科学技术在灾害应对中的应用
科学应急是我国应对包括自然灾害在内的各类突发事件的重要原则。多年来，我国一直重视用现代科学技术成果支撑和保证自然灾害应对工作。通过制定实施国家防灾减灾科技发展规划，推动研究开发相关前沿科技、更新应对灾害的技术装备、开展防灾工程建设、加强防灾减灾灾害信息化建设，我国应对灾害的现代科技水平已经显著提升。
（六）注重自然灾害应对国际合作
我国与世界上许多国家在应对自然灾害方面开展了多种形式的国际合作。目前，中国与联合国减灾署、联合国开发计划署、人道主义援助事务协调办公室、亚太经社理事会、世界粮食计划署、粮农组织等机构都建立起了紧密的合作伙伴关系。
在双边合作方面，我国有关部门与世界主要国家，如美、日、欧盟等开展了各种各样的合作交流项目。仅国家行政学院，就承担了与英国、德国、美国、欧盟分别合作开展灾害应急管理的合作培训和政策研究项目。
三 自然灾害应对的问题与挑战
我国目前自然灾害形势依然严峻，灾害应对能力有较大缺口，灾害应对制度也有诸多不完善之处。系统地梳理这些问题才能头脑清醒，努力推动自然灾害应对系统的改革与创新。
（一）自然灾害形势严峻
在全球气候变化背景下，我国自然灾害风险总体上形势更为严峻。洪涝、干旱、台风、低温冰雪、崩塌滑坡、山洪泥石流、沙尘暴、病虫害等灾害风险增加，一些灾害仍呈高发态势，给公共安全带来极大挑战。自然灾害发生的时空分布、造成的损失程度、影响深度广度等都出现新变化，各类灾害的突发爆发性、非常规性、难以预见性愈发显著。从灾害的影响看，在城市和城镇，随着工业化和城镇化的快速发展，我国城镇人口数量和密度不断增加，城市基础设施承载负荷不断加大，自然灾害给城市带来的负面影响日趋严重。在我
国广大农村，特别是中西部乡村地区，由于其经济社会发展相对滞后，对自然灾害的设防水平偏低，农村人口对自然灾害的抵御能力较弱。不论是在城市还是乡村，自然灾害发生后，往往容易引发各种次生和衍生灾害。
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