杨明
【期刊名称】《中国国情国力》
铸轧
【年(卷),期】2014(000)008
【总页数】3页(P30-32)
【作 者】杨明
【作者单位】廊坊师范学院
【正文语种】中 文
京津冀地区位于环渤海经济区的中心，地理位置优越，与珠三角和长三角相比优势明显。但是，京津冀一体化的发展历经30余年，区域一体化进程发展缓慢，与珠三角和长三角地区相比处于相对落后的发展阶段。究其原因，行政区划及行政地位不平等导致的地方政府竞争，缺乏有效的区域合作机制是重要的制约因素。 20世纪80年代初，中央最早决定开展国土规划工作时，京津冀三地的区域规划就被提了出来，但当时提的不是“京津冀”，而是“京津唐”，在1982年《北京市建设总体规划方案》中首次提出“首都圈”概念，拉开了京津冀区域合作的序幕。1988年，北京与河北环京地区的保定、廊坊、唐山、秦皇岛、张家口、承德6地市组建了环京经济协作区。1996年北京制定的《北京市经济发展战略研究报告》中提出以京津为核心，包括河北省的唐山、秦皇岛、承德、张家口、保定、廊坊、沧州7市在内的首都经济圈，京津冀一体化初露头角，但也仅限于相关政府规划，并没有实施。
进入21世纪后，随着“长三角”、“珠三角”的迅猛发展，京津冀的协作再次被提上日程。2004年2月12日，国家发改委在廊坊召开“京津冀区域经济发展战略研讨会”，达成加强区域合作的“廊坊共识”，强调各方应坚持市场主导、政府推动的原则，在平等互利、优势互补、统筹协调、多元发展的基础上逐步形成良性互动、竞争合作的区域发展格局。会议结束后，发改委着手编制《京津冀都市圈区域规划》，这次规划的启动被认为是京津冀三地合作从务虚转为务实的标志性事件。2006年3月30日京津冀区域发展合作研究联席会议在廊坊市举行，标志着京津冀三省市政府区域发展合作研究全面启动。2008年奥运期间，京津冀三地合作交流进入全新时期，无论是在基础设施建设、人才和技术交流与服务，还是
资源的共享与利用等方面通力合作，进一步推动区域经济一体化的发展。
随着省市首脑联合会议的召开，相继签署了“北京倡议”、“廊坊共识”等多项协议，京津冀三地协商机制逐步形成与发展起来。但到目前为止，京津冀区域经济一体化的效益还未充分显现，三地产业没有有效整合，区域生产要素市场一体化尚未形成，京津冀一体化尚未进入实质性阶段。纵观京津冀一体化发展历程，一体化脚步走走停停、坎坎坷坷。三地地方政府合作动力不足、合作机制缺乏是主要原因。
1.动力困境
（1）地方政府间的合作受合作收益、合作成本及收益分配3方面影响。其一，地方政府选择合作是基于合作收益大于合作成本，且合作的收益能被有效地分配。京津冀一体化过程中地方政府合作问题具有一定的特殊性，北京、天津综合实力较强，而河北经济实力较差，和两大直辖市形成巨大的经济落差，导致京津冀三地地方政府博弈变成了京津两大实力相当城市间的博弈。其二，在京津两地政府博弈中，由于实力相当，双方为保持各自优势，针对可能获得的政策、资源激烈竞争。其三，虽然双方承认从京津冀区域全局角度出发，合作有利于资源整合及更合理地利用，但基于各自的经济利益，京津两地政府竞争动
力大于合作动力。
新加坡一航班折返（2）京冀、津冀由于经济发展水平不同，优势产业和资源存在极大互补性。其一，京津有科研能力的优势、人才优势、金融优势、信息优势，而河北有土地资源优势、矿产资源优势、港口优势和低成本劳动力优势。在京津冀一体化过程中，京冀、津冀之间能够实现优势互补、产业相互对接、相互促进，通过合作高效地整合产业与资源，达到“1+1＞2”的效果，因此京冀、津冀双方合作动力很强。其二，由于经济落差较大，北京和天津两大中心城市处于绝对优势地位，河北省城乡二元结构明显，没有能力引进、吸收、消化周边发达地区或中心城市各种必要的生产要素和先进的管理制度。其三，京津出现的产业聚集、形成的产业规模和产业链因为不到适宜的生存和发展环境，没有能力向周边落后地区推广和扩散，京冀、津冀相关城市不能很好地衔接，导致产业带动能力差，极大降低了合作效果。
2.组织形式困境
京津两地政府的竞争动力虽然大于合作，但在京津冀区域经济整体发展过程中，两两合作必然带来京津冀三方的共同合作。此外，京津冀一体化过程中形成的基础设施建设问题、
公共服务提供问题、环境污染治理问题，都要依赖于京津冀三地政府的通力合作才能协调解决。通过高效协调，能消除地方政府只看重局部利益而忽视区域共同利益、重视眼前利益忽视长远利益的情况。
京津冀一体化过程中，地方政府间缺乏高效协调机制，以及建立在此基础上的地方政府合作组织。虽然近几年相继签署了“北京倡议”、“廊坊共识”等多项协议，但这些协议更多带有象征性的宣誓意义，是较为松散的非功能性组织机构。涉及到跨行政区的事务一般采取地方政府集体磋商的形式加以解决，这种形式在涉及到实质性利益问题时，往往由于分歧太大而无法达成协议。并且由于缺乏跨区域的行政权威，即使达成协议，协议的实施也难以保证。因此，高效且有权威的跨区域地方政府合作组织是京津冀区域政府合作机制能否真正建立的关键所在。
目前京津冀三地合作基本上是一种由地方政府倡导的非制度化的合作协调机制，缺乏法律效力和稳定性。为推动京津冀一体化进程，亟须一种能有效协调京津冀三地各种事务的地方政府合作机制，这种机制既要组织化、制度化，同时又要具有一定的法律效力。笔者认为，京津冀一体化过程中可以构建“京津冀区域协调发展委员会”，委员会成员可由中央及
京津冀三地地方政府相关领导组成，下设决策机构、执行机构和监督机构，从而使京津冀地方政府合作组织化、制度化。
1.决策机构
榉树种子决策机构由“京津冀区域理事会”、“京津冀城市理事会”和“京津冀职能部门专业理事会”组成。
（1）“京津冀区域理事会”由京津冀两市一省的行政首脑和一位中央政府代表组成，此部门的作用在于制定京津冀一体化的总体规划，对涉及京津冀整个区域层面的重大合作问题进行协商表决，如京津冀区域内产业整合问题，资源、人才、基础设施配置问题，环境综合治理问题，交通一体化问题等。表决采取一致同意原则，每年上、下半年各召开一次会议。
（2）“京津冀城市理事会”由原来的“8+2”模式中河北的唐山、石家庄、沧州、张家口、承德、秦皇岛、廊坊、保定8个城市，再加上邯郸、邢台、衡水共11个地市与北京、天津两个直辖市的市长组成。此部门的作用在于对总体规划中涉及到的各城市间具体事务进行决策，
表决采取多数同意规则，每年上、下半年固定召开一次会议，遇到突发问题可临时召开会议进行表决。
（3）“京津冀职能部门理事会”由京津冀三地政府各职能部门厅、局长组成，如产业协调理事会、交通运输理事会、环境保护理事会、公共事务理事会等。此部门的作用在于针对京津冀一体化过程中出现的专业事务进行决策，制定具体解决方案。
2.执行机构
为保证“京津冀区域协调发展委员会”各决策机构作出的各项决议被有效执行，委员会应设立执行机构，负责执行决策机构所作出的各项决议。执行机构成员可由常设人员和临时人员两部分组成，常设人员为京津冀三地政府委任的主要领导，临时人员由每项决议涉及到的具体职能部门人员构成，直到决议执行完毕，临时人员撤出执行机构。为保证各项决议能被有效落实，执行机构应被赋予京津冀各地便宜行事的权利，各地方政府应配合执行机构落实决策机构所作出的各项决策被有效实施。
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3.监督机构
为保证执行机构的执行效果以及防止地方政府在合作过程中出现违约行为，委员会应设立监督机构，其成员由京津冀三地政府审计部门、纪检部门相关人员和京津冀区域一体化政策研究人员共同组成。监督机构的职责是监督保证执行机构顺利开展工作，考察决策机构各项决议的执行效果，并对决策机构作出的决议提出修改意见。
京津冀区域发展尽管面临着前所未有的机遇，但目前仍然存在着一些基础性缺陷，如行政地位不平等，高层合作磋商协调机制少，资源、人才、基础设施等的配置是否可以共享共担，整体合作的理念和合力能否达成一致，三地的产品市场、要素市场布局合理化等，这些都成为京津冀三地一体化发展必须克服的地方障碍。这种障碍克服要依赖于京津冀地方政府的有力合作，且不能停留在原来只协商不决策的非制度化层面，必须加强京津冀地方政府合作的组织建设工作，让地方政府合作具有组织和制度上的保证。从而确保京津冀一体化的各项问题能及时有效地作出决策，并加强决策的权威性和稳定性，保证决策被有效地执行和监督，确保决策效果，促进地方政府合作的有效开展。
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*本文系河北省科技计划项目《京津冀一体化过程中地方政府职能转变研究》（编号：134576114D）的阶段性成果
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