∗作者简介：孙锋锋，南京海关所属苏州海关一级主办；伏宣宇，苏州大学马克思主义学院硕士研究生；辛泽宇，南京海关所属苏州海关四级主办㊂ ①２０２１年３月１９日，国家信息中心在‘中国战略性新兴产业集的发展历程及特征“研究中提出，传统要素主要指劳动力㊁资本以及土地㊂新型要素主要指数据㊁信息㊁知识，在数字经济时代，数据㊁信息㊁知识所带来的影响力将不亚于甚至超过土地㊁劳动力和资本三大生产要素，成为不可替代的新的生产要素㊂ｈｔｔｐｓ：／／ｗｗｗ ｎｄｒｃ ｇｏｖ ｃｎ／ｘｘｇｋ／ｊｄ／ｗｓｄｗｈｆｚ／２０２１０３／ｔ２０２１０３１９＿１２６９８３８ ｈｔｍｌ？ｃｏｄｅ＝＆ｓｔａｔｅ＝１２３ 新发展格局下海关运用系统观念
推进各类 新生产要素 在境内外高效配置的思考
孙锋锋㊀伏宣宇㊀辛泽宇∗㊀
摘㊀㊀要：随着经济全球化进入新的发展阶段，以数据㊁技术㊁规则㊁知识产权㊁卫生㊁环保等为代表的 新生产要素 在全球跨境贸易中的占比日益扩大；提前谋划上述新生产要素在跨境配置过程中的规制，对于助力构建新发展格局意义重大㊂立足海关职能，总结现阶段新生产要素在跨境贸易中的特点，分析其与海关规制中存在的特殊矛盾，提出运用系统观念，通过前瞻性思考㊁全局性谋划㊁战略性布局㊁整 体性推进，探索出一条具有 中国特 的新生产要素的海关治理途径㊂关键词：新生产要素；系统观念；跨境贸易；海关治理㊀
当前，随着经济全球化进入新的发展阶段，以数据㊁技术㊁规则㊁知识㊁环保等为代表的 新生产要素 ①深刻影响㊁日益主导着全球产业链和价值链体系的分工，各类新生产要素在６
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新发展格局下海关运用系统观念推进各类 新生产要素 在境内外高效配置的思考
我国经济中所占的比重日益增大，②对全球跨境贸易影响力显著提升，③对构建新发展格局的影响深远㊂海关处在 国内国际双循环 的交汇枢纽，亟需密切关注㊁准确把握各类新生产要素在境内外配置的特征与动向，不断优化职能，促进其在境内外高质量高效率配置，在助力构建新发展格局中展现更大作为㊂
一㊁ 新生产要素 在跨境贸易中呈现的特点沈那遗址
生产要素的形态随着经济发展的时代特征不断变迁㊂农业时代最重要的生产要素是土地㊁劳动力，工业时代重要的生产要素是资本㊁技术㊁管理等；随着社会生产力的发展，现阶段生产要素的内涵和外延正在被重塑，数据㊁标准㊁规则㊁知识等新生产要素直接或间接地参与跨境贸易㊂这些新生产要素
虽然表现形式不同，有的直接物化在跨境商品（物品）㊁跨境服务中，有的则以其他形式单独表现出来；但是都有着和传统生产要素完全不同的特点，分析这些特点对于海关准确把握这些新生产要素的内在需求，提升治理能力有着非常重要的意义㊂
（一）要素构成动态复杂
在全球贸易中，新生产要素有的能够直接通过信息化方式㊁数据流等形式跨境流动，也有间接 物化 到进出口实体货物中的部分，且所占贸易整体价值的比率在显而易见地增长，对贸易关系的影响愈来愈大㊂与此同时，要素的种类㊁质量㊁状态在 科技变革 与 大数据 加持下 日新月异 读秒更迭 ，不断地有 新内涵 新萌芽 被纳入境内外新生产要素的范畴之中㊂例如，随着全球碳交易规模日益增大，跨越关境的碳交易将可能对海关规制提出新要求㊂
（二）要素流动高效快捷
新生产要素的存在形式大多有别于传统的货物贸易，生产关系的发生基于网络和数据，具有 易传输㊁易存储㊁易传播㊁易计算㊁易应用 的特征，能够以指数级速度迅速渗透入应用场景中㊂随着数字化技术应用的深入推广，新生产要素在跨境流动过程中，不再依赖实体介质存在㊁流通和交易，脱离了有形的 货款交易 以合同为单元 等路径，脱离了纸面凭证㊁运输工具等有形物理媒介的束缚，突破了物理的国界㊁地域限制，能够在境内外迅捷发挥要素的作用㊂
小辰
（三）要素供给主体多元
在传统跨境贸易场景中，进出境货物㊁物品的主体往往是以跨国企业为代表的进出口收发７６②
③以数据为例，根据中国信通院‘中国数字经济发展白皮书（２０２１）“显示，２０２０年中国数字经济附加值达到３９ ２万亿元，数字经济占ＧＤＰ比重提升至３８ ６％㊂北纬31度录像带
以数据为例，联合国贸发会议数据显示，２０２０年全球贸易总额下降９％，数字贸易逆势增长
３ ８％，成为推动世界经济增长的重要引擎㊂
货人㊂新生产要素的供给主体相对更加多元，如涉及到疫苗研制㊁３Ｄ打印等技术要素，其供给主体往往以国内外产学研深度融合的技术创新体系呈现；涉及到软件服务㊁数据采集等信息数据要素，其供给主体除了软件企业还有一些自然人；对商品生产制造至关重要的技术标准等要素，其供给主体除了大型企业㊁行业协会㊁国际组织，甚至包括一国政府等等㊂
（四）要素变化隐蔽难测
新生产要素因构成复杂㊁流动快速，导致难以预见㊁难以计量，因此跨境贸易流动中也呈现价值不易界定㊁不易保护㊁安全风险难以评估等特点㊂如生物疫苗㊁高科技设备等，在跨国交易价值中包含大
量新生产要素附加值，如非提前关注或经主体声明则难以有效确认，不利于海关等税收征管部门采取税收等管制措施㊂此外，部分拥有新生产要素的主体，在跨境转移过程中还会因为默许知识㊁商业机密㊁合理避税等 趋利避害 约定俗成 ，未能对科技㊁海关㊁外汇等监管部门主动告知，造成监管盲区㊂
二㊁现阶段海关管制方式与新生产要素跨境高效配置间存在的突出矛盾
电点火头
改革开放４０多年来，海关顺应开放型经济不同时期的不同特点，不断调整自身业务架构和监管模式，逐步总结出一套适应跨境商品流动的监管体系，如税收征管㊁风险管理㊁加工贸易监管㊁海关特殊监管区域制度等，解决了有效监管和高效运作的主要矛盾，有力推动了开放型经济的发展㊂但是，新生产要素因其自身的特点，亦或是游离在海关规制之外，亦或是受海关 嵌入式 条块监管模式所累，无法实现安全前提下的高效率㊁高质量配置，不利于新发展格局下的贸易强国建设㊂
（一）新生产要素的蓬勃发展与海关长远规划存在的不匹配
现阶段，随着中国经济向价值链高端迈进，对各类生产要素的市场化配置体制机制提出更高要求；④面对构建 双循环 新发展格局的重大使命，新生产要素在全要素跨境配置中的地位愈来愈重要，相关部门已经采取措施加强对新生产要素的管制㊂⑤海关总署虽然在‘ 十四五 海关发展规划“提出 健全支持服务贸易和数字贸易发展管理机制 ，但是对新生产要素在跨境贸易中的发展趋势着墨不多，对与货物
贸易紧密相关的数据㊁技术㊁标准等新生产要素研究不够深入，深层次思考㊁长远规划还不够充分，未能针对新生产要素这一必将影响未来跨境贸易方式的关键 变量 ，提前谋划应对措施㊁提出解决方案㊂海关作为跨境贸易重要的监管部门之一，如果没有从现在开始提前谋划㊁未雨绸缪，未来必将对各类新生产要素的高效配８６④
⑤‘中共中央㊀国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见（２０２０年３月３０日）“，ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ ｇｏｖ ｃｎ／ｚｈｅｎｇｃｅ／２０２０－０４／０９／ｃｏｎｔｅｎｔ＿５５００６２２ ｈｔｍ
‘关于 十四五 期间支持科技创新进口税收政策管理办法的通知“（财关税 ２０２１ ２４号），ｈｔｔｐ：／／ｇｓｓ ｍｏｆ ｇｏｖ ｃｎ／ｇｚｄｔ／ｚｈｅｎｇｃｅｆａｂｕ／２０２１０４／ｔ２０２１０４２７＿３６９３２７２ ｈｔｍ
新发展格局下海关运用系统观念推进各类 新生产要素 在境内外高效配置的思考
置造成制约㊂
（二）新生产要素的特殊形态与海关制度体系存在不适应
杨经曲新生产要素普遍具有 无形物 的特征，而对 无形物 的管制㊁征税和统计一直是海关的薄弱环节㊂按照
职权法定原则，‘海关法“‘关税条例“等相关规定为海关对有形货物实施管制和征税提供了依据，也在特许权使用等方面进行了规制；但是对于通过网络传输的数字化产品（如软件㊁测试数据等），海关却没有征税依据㊂导致同样作为数字化产品，有形和无形两种不同传输方式，造成完全不同的税负㊂此外，海关现行的外贸统计数据基于企业申报的报关单数据，进出境的新生产要素目前无法进行有效归类㊁也没有专门的统计方式，有可能造成此类贸易数据的遗漏，不利于国家准确全面掌握整体外贸形势变化情况，无法开展针对性研究㊁制订宏观政策㊂
（三）新生产要素的自由流动与海关监管模式存在不协调
新生产要素具有通过跨境流动㊁自由竞价，最大化实现资源市场化配置的特性，对外界的管制环境要求较高㊂目前海关监管思路与现行制度仍着眼于制造业货物㊁物品的进出，因事设岗㊁垂直监管㊁风险防控的管理模式和 嵌入式 监管方式将在一定程度上制约新生产要素的自由流动㊂例如，跨国药企在开展测试研发过程中，需要跨境流转原料药㊁测试药，在向海关申报并接受贸管㊁征税㊁统计等规制过程中，手续往往特别复杂，往往确认一个ＨＳ编码就 大费周章 ，与高效的研发需求完全不匹配㊂虽然现在海关通过探索保税研发等制度工具进行创新监管，但是由于个别上位法规的限制，企业依然反映 不解渴 ㊂该类货物（或物品）跨
境流动，反映的是知识这种新生产要素广泛化㊁常态化的国界合作；本质上是，海关仍沿用管货物的
常规思维对待 物化 后的知识这种新生产要素，对发展造成 桎梏 ㊂（四）新生产要素的安全风险与海关安全监管要求存在不适应
新生产要素日益成为 双循环 新发展格局中的关键 变量 ，但是由于其隐蔽㊁变化等特点，对国门安全带来的风险往往具有穿透性和扩大性，而海关目前的安全监管的重心还局限在口岸这一狭窄时空，如何有效防范跨境领域新生产要素的风险，是一个不小的课题㊂例如，２０１８年，科技部首次公布对华大基因㊁复旦大学附属华山医院等６家机构违反涉及人类遗传资源采集㊁收集㊁买卖㊁出口㊁出境审批给予行政处罚（案件中的人类遗传物质主要为人血及其检测数据），监管部门未能在口岸环节第一时间阻止其跨境流转，案件的后果和影响已经无法挽回㊂此案中的人类遗传物质本质就是 知识 这种新生产要素极其 物化 后的表现形式㊂此外，企业 趋利避害 的主观意向与新生产要素的隐蔽性，导致所有权归属与主客体界定难度较大，追查责任形成的法律震慑㊁有效管控手段的办法相对不足㊂
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走近女局长三㊁海关运用系统观念推进各类新生产要素在境内外高效配置的路径党的十九届五中全会把 坚持系统观念 作为我国 十四五 时期经济社会发展必须遵循的重要原则，反映了运用系统观念统筹推进我国经济社会发展的紧迫性和重要性㊂海关也应当自觉运用系统观念，统筹发展和安全，顺应新生产要素在境内外高效配置的实际需求，变革海关现行的管理思维㊁制度体系㊁监管模式等，不断提升海关对新生产要素的治理能力和治理水平，在助力构建新发展格局中发挥更加积极的作用㊂
（一）加强前瞻性思考，积极应对全球贸易格局的变化
加强前瞻性思考，要求我们坚持用全面㊁辩证㊁长远的眼光看问题，把历史㊁现实㊁未来贯通起来审视，把近期㊁中期㊁远期的目标统筹起来谋划㊂当前，受新冠疫情冲击，跨国企业全球化战线的战略收缩㊁政府维护全球化的政策资源减少㊁国内民众内向化等等倾向，导致西方发达国家跨国企业主导的全球化产业分别面临规模缩减㊁范围缩小和形式变化㊂中国的 全球制造工厂 也因为 贸易安全 的原因有所动摇，跨境中间品贸易的规模可能缩减，但是新生产要素的全球配置将迎来新的契机，中国制造有望顺势提升在全球价值链中的地位㊂面对全球贸易的新变化，海关唯有准确识变㊁科学应变㊁主动求变，持续深化商品和要素流动型开放，稳步拓展规则㊁规制㊁管理㊁标准等制度型开放水平，才能在危机中育先机㊁于变局中开新局，推动开放型经济高水平开放高质量发展㊂
一是准确识别各类新生产要素的特征㊂海关应当紧扣全球新一轮科技革命和产业变革，提前研究其对全球跨境贸易的影响，梳理未来影响跨境贸易新产业㊁新业态和新方式，对其中蕴含的以数据㊁科技㊁标准等各类新生产要素的表现形式㊁本质特征等等开展基础理论研究，⑥为海关等国家监管部门开展全方位治理奠定坚实基础㊂
二是科学应对各类新生产要素的需求㊂海关应当加大工作调研和研究分析力度，全方位把握各类新生产要素在通关㊁结算㊁税政等方面的实际需求，结合国家在管制方面的目标，顺应发展趋势㊁紧贴实际需求，站在更高层次，科学审视谋划㊂
三是主动针对新生产要素开展变革㊂海关应当在全通改革不断向纵深推进的基础上，精准对接跨境领域制约各类新生产要素高效配置的堵点㊁难点，准海关工作的切入点，超前布局，以深化改革破除深层次体制机制障碍㊁激发新发展活力，塑造外贸竞争新优势㊂
（二）加强全局性谋划，坚持 安全 与 发展 的原则
习近平总书记强调， 越开放越要重视安全，越要统筹好发展和安全 ㊂海关在运用系统观０７⑥例如，美国国际贸易委员会分别于２０１３年㊁２０１４年和２０１７年发布‘美国与全球数字贸易１“‘美国与全球数字贸易２“和‘全球数字贸易１：市场机遇与主要贸易限制“对数字贸易开展研
究㊂
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