特区实践与理
论二〇二一年第五期 PRACTICE AND THEORY OF SEZS
摘 要：一部百年党史，从一定程度上讲，也是从严治党到全面从严治党的历史。一百
年来，中国共产党围绕推进伟大的社会革命、进行伟大的自我革命，不断探索和推进
从严治党的理论和实践，形成了中国特的从严治党制度体系，构建起中国特的从 严治党监督体系，为中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃提供了有
效的制度供给和有力的政治保障，确保党不变质、不变、不变味。
关键词：百年历程；从严治党；制度供给；监督体系
中图分类号：D262.6 文献标识码：A文章编号：1673-5706（2021）05-0020-07
时期的主题，以巩固党的领导、执政地位以及保
持和发展党的先进性和纯洁性为主线，不断探索
和推进从严治党到全面从严治党的理论和实践，
构建起全面覆盖、权威高效的党和国家监督体系，
形成了“成熟定型”的从严治党制度体系，为实
现从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，打造
海晏河清、朗朗乾坤的清廉中国提供了有效的制
度供给和有力的政治保障。
一、百年来从严治党的制度供给
在百年中国革命、建设、改革历程中，中国
共产党以马克思主义为指导，以伟大的自我革命
引领伟大的社会革命，围绕“怎样管好党、治好
党”这一主题，不断进行管党治党、从严治党的
制度建构和供给，推动管党治党全面走向严紧硬，
为伟大的社会革命和自我革命提供了有效的制度
保障，清廉中国建设不断呈现出新的局面。
（一）新民主主义革命时期从严治党的制度
供给
1.党成立后的首部党纲、党章、反腐文件彰
显了从严管党治党的制度要求。党的一大《党纲》
（俄文译稿）规定，不仅地方组织中的工人、农
的最严格的监督”，而且“地方委员会的财务、
活动和政策”也要“受中央执行委员会的监督”。[1] 党的二大制定了中国共产党的第一部党章，设立
“纪律”一章共9条，提出了若干党的政治纪律
和组织纪律规矩和要求。第一次国共合作实现以
后，鉴于党内出现“形式主义机关主义的流弊”、“同
志中之一部分，发生贪官污吏化”[2]等突出问题，中国共产党从严治党的制度供给与监督体系
董 瑛
本文为国家社会科学基金项目“强化对纪检监察权力运行的制约和监督研究” （20BDJ019）阶段性成果。
特
区实践与理论 二〇二一年 第五期 PRACTICE AND THEORY OF SEZS
党中央于1926年8月4日制定了第一个惩治腐败文件，即《中央扩大会议通告——坚决清洗贪污腐化分子的通告》，要求各级党部务必“迅速审查所属同志，如有此类行为者，务须不容情的洗刷出党，不可令留存党中，使党腐化，且败坏党在众中的威望”。[3]1927年6月，中国共产党第三次修正章程决案首次明确“党部的指导原则”是民主集中制，首次明确规定实行集体领导制度，首次把党的组织体系分为全国——省——市县——区和生产单位五级，提出“严格党的纪律是全体党员及全体党部最初的最重要的义务”。[4]
2.土地革命战争时期，围绕创建红政权，保障局部执政的苏维埃政权，制定了一系列管党治党制度。土地革命战争时期，中国共产党在江西瑞金成立了中华苏维埃共和国临时中央政府。处于局部执政地位的中国共产党，开展了党的历史上第一次“打虎”“拍蝇”的反腐败斗争，先后严肃查处了瑞金县叶坪村苏维埃政府主席谢步升吞没公款、妇女、收受贿赂案，中央政府总务厅管理处长徐毅私放罪犯、索贿案，全苏大会工程处主任左祥云贪污工程款案，都县军事部长刘仕祥账冒领公款案，于都县苏维埃政府主席熊仙壁挪公款做生意案，少共县委书记滕琼贪污众飞机捐款案等，体现有贪必反、有腐必肃、严格纪律的管党治党要求。同时，在革命斗争中注意制度建设，用制度规范和约束党员、干部队伍和红军队伍的言行。1928年4月，针对红军部队中纪律松弛、作风不正等问题，在湖南省桂东沙田制定了《三大纪律六项注意》，推进“众党”及其部队的建设和管理。1931年5月，党中央颁发了首部《中央巡视条例》，规定了巡视员的任职条件、工作方法、基本任务和职责权限， 强化对党组织和党员干部的巡视监督。1931年8月，党中央《关于干部问题的决议》强调，既要“对于那些浪漫腐化、消沉敷衍、怠工、雇佣劳动化的表现”，“必须加以严格地审察和肃清”，又要“对
于干部中的不正确倾向必须作不调和斗争”。[5]1932
年12月，中华苏维埃中央执行委员会颁发了《关于惩治贪污浪费行为》第26号训令，规定对利用职权以图私利者，依数额大小，分别处以警告、
撤职、强迫劳动、监禁和死刑。
3.全民族抗日战争时期，建立了一套严格管理监督与正向保障激励相结合的制度体系。在党内首次提出并“实行俸以养廉原则，保障一切公务人员及其家属必需的物质生活及充分的文化娱乐生活”。[6]为此，党先后制定了《中央书记处关于文化技术干部待遇条例》《陕甘宁边区供给制度补充条例草案》《陕甘宁边区退伍退职人员处理办法》等一系列制度，规定“边区长官的俸给，不得比熟练劳动者的所得为多”，党员领导干部比同级非党领导干部的低，技术干部比同级行政干部的高，退伍退职干部的生活需要尽量给以适当安置。这些规定既要求党内干部严于律己，廉洁奉公，表率于民；也从制度上保证党内干部的基本物质文化生活需要，体现以俸养廉的原则。制定了《陕甘宁边区政府组织条例》《陕甘宁边区各级政府干部管理暂行通则》《陕甘宁边区政务人员公约》《陕甘宁边区政纪总则草案》《陕甘宁边区各级政府干部任免暂行条例》《陕甘宁边区各级政府干部奖惩暂行条例》《关于各
机关内部干部调整的规定》等一系列制度，对组织路线、干部监管教育、培养使用、任免调动、待遇保障等作出相应规定。
1938年10月召开的党的扩大的六届六中全会，是管党治党、从严治党历史上的一个里程碑。这次会议上，首次明确提出了“马克思主义中国化”的问题，同时针对中央领导机关和党内高级干部，制定了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《关于各级党委暂行组织机构的决定》《关于各级党部工作规则与纪律的决定》等制度，明确中央委员会及其工作机构——中央政治局、中央书记处和各级党委、党部的工作任务、职责权限和纪律规矩；要求中央委员等党内高级干部要严守纪律和规矩，不得在中央委员会以外发表与中共中央决定相反的意见，亦不得有违反中共中央决定的行动；在没有中共中央委托情形下，不得以中共中央名义向党内外发表言论和文件，等等。
4.全国解放战争时期，党首次提出城市管理问题，提出“两个务必”的告诫。面对城市管理
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二〇二一年第五期 PRACTICE AND THEORY OF SEZS 的新挑战新考验新要求，党明确提出了加强党的
集中统一领导的原则要求，制发了一系列制度规
定。1948年，中共中央先后下发了《中央关于建
立报告制度的指示》《中央关于建立报告制度的
补充指示》《中共中央关于健全党委制的指示》，
规定各中央局和分局，由书记负责，每两个月向
中央和中央主席作一次综合报告，克服无纪律、
无政府主义状态，增强党的团结和统一。1949年
5月，党中央又发出《关于入城部队遵守城市纪律
的指示》。由于入城前后党厉行严格的从严治党、
干部监督制度，入城干部和官兵遵章守纪、廉洁
自律，出现了“南京路上好八连”等一批廉洁之师，
接管城市工作有条不紊。党的七届二中全会，通
过了防止资产阶级腐蚀和反对突出个人的“六条
规定”，并以全会决议的形式把提出的“两
个务必”作为党自我革命的重要制度固定下来。
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（二）社会主义革命和建设时期从严治党的
制度供给
新中国成立初期，通过大规模的政治斗争、
众运动，处理了一批犯贪污浪费和官僚主义错
误的党内干部，建立健全了组织生活制度、财务
管理制度、人事管理制度、监督检查制度等，为
巩固党的执政地位、维护执政队伍的清廉品格提
供了有效制度保障，同时推动了社会主义改造的
基本完成和社会主义基本制度的建立。1954年2
月，党的七届四中全会通过《关于增强党的团结
的决议》，对高岗、饶漱石破坏党的团结、损害
党的威信、妨碍中央的统一领导的错误言行进行
了坚决的斗争。
党的八大在从严治党上作出了开创性的制度
安排。1956年9月，全国执政后的第一次党的全
国代表大会——党的八大召开。党的八大在总结
经验教训、分析现状的基础上，就执政党的自身
建设和国家治理问题提出了一系列思想和主张：
首次提出在抓党的思想教育的同时，更重要的是
要抓制度建设，从国家制度和党的制度上作出适
当的规定，对于党的组织和党员干部实行严格的
监督；首次提出反对个人崇拜，反对突出个人，
反对对个人歌功颂德，强调扩大党内民主，坚持
民主集中制和集体领导原则；强调加强对党和政
府的内部和外部监督，对党员和干部进行制度约2019年国庆70周年筹备
束和监督；首次提出实行党的代表大会常任制和
年会制，发挥广大党员和党代表的日常监督功能，
强化广大党员、党代会和党代表的监督主体地位；
对破除领导干部职务终身制、倡导干部任期制做
了有益的思考和安排。党的八大的这些主张和思
想，对防止党内干部蜕化变质，推进从严治党制
度化、规范化起到了重要作用。
（三）改革开放新时期从严治党的制度供给
党的十一届三中全会开始，党的建设开始从
根本上扭转党内政治生活不正常的局面，着手恢
复、建立和完善管党治党制度体系，“走出一条
不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子”。[7]
1979年11月，党中央、国务院作出了《关
于高级干部生活待遇的若干规定》；1980年2月，
党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活
的若干准则》；1980年7月，党中央发出《关于
青藤碱坚持“少宣传个人”的几个问题的指示》，等等。
党中央从政治路线、思想路线、组织路线、纪律
规矩、党内民主、监督制约、待遇规定等方面，
对党内干部特别是高级干部的工作生活领域设置
了一系列规定红线。
1980年8月，在中共中央政治局扩大
会议上作了《党和国家领导制度的改革》重要讲话，
从制度层面深刻分析了“文化大革命”发生和党
内各种不正之风、消极腐败现象产生的制度原因，
指出了一条通过改革制度、扩大民主、强化监督，
从根本上促进党风好转，推进管党治党创新转型
的新思路、新举措、新战略。这篇讲话既成为改
革党和国家领导制度的纲领性文献，更是新时期
管党治党、从严治党的指导性文献，将党的建设
特别是制度监督、制度改革推进到了一个新的发
展阶段。1981年6月，党的十一届六中全会通过
了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，
从根本上否定了“文化大革命”和“无产阶级专
政下继续革命”的错误理论，总结了新中国成立
以来革命和建设的历史经验，初步提出了建设什
么样的社会主义和怎样建设社会主义的重大问题，
标志着党在指导思想上拨乱反正的完成。
在历史转折和改革开放展开过程中，现代化
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建设各项事业蓬勃展开，对外开放的地域、领域和人员越来越多，随之出现了一些党员干部在外交活动中失范、违规等问题。于是，中共中央和有关部门先后制定了《关于禁止在外事、外贸活动中随便接受和私自处理礼品的通知》《关于禁止在对外活动中送礼、受礼的决定》《涉外人员守则》等一系列外事监督制度。由此，党章与《准则》、党的有关法规制度一起，构成了新时期管党治党的基本制度体系框架，管党治党由政治运动为主向制度化、规范化、时代化转型发展。
党的十三大首次提出“从严治党”这一管党治党的重大命题，要求切实加强党的制度建设，特别强调要从中央做起，“健全党的集体领导制度和民主集中制，建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度”；“建立中央政治局、政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度，使集体领导制度化，加强对党的领导人的监督和制约”，更好地发挥集体决策作用；同时要求“地方各级党组织也要相应建立和完善有关的议事规则、表决制度和生活会制度” ，[8]对从中央到地方的领导干部实行有效的制约和监督。
党的十三大前后，针对出现的党政机关和党员干部“经商热”现象，特别有的地方、领域发生“官倒”问题，中共中央出台了一系列管治监督制度。1984年12月、1985年5月、1986年2月、1988年10月，中共中央、国务院先后作出《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》《关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的规定》《关于清理整顿公司的决定》等。为进一步落实党中央和国务院精神，中央办公厅、国务院办公厅先后于1984年7月、1985年7月、1985年11月、1988年7月、1988年10月作出《关于党政机关在职干部不要与众合办企业的通知》《关于党政机关干部不得兼任经济实体职务的补充通知》《关于解决当前机关作风中几个严重问题的通知》《关于解决公司政企不分问题的通知》《关于县以上党和国家机关退（离）休干部经商办企业的若干规定》等，强化对党内干部从政行
为的规范和监督。在反对官僚主义、以权谋私、奢侈浪费等方面，党中央先后颁发了《关于党和国家机关必须保持廉洁的通知》《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》《关于坚决查处共产党员索贿问题的决定》《关于党员领导干部犯严重官僚主义失职党纪处分的暂行规定》等若干管理监督制度，有效规范党员干部特别是领导干部的从政行为。
党的十四大首次将“从严治党”写入党章，从严治党在社会主义市场经济条件下创新发展。在社会主义市场经济建设过程中，中共中央不断向全党发出警告，颁布了《中国共产党纪律处分条例（试行）》《中国共产党党员权利保障条例（试行）》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《中国共产党党
员领导干部廉洁从政若干准则（试行）实施办法》《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》《关于领导干部报告个人重大事项的规定》等一批程序性、实体性的管党治党制度和与之相配套的实施细则，禁止将市场经济领域中的等价交换原则带进党内政治生活，切实防止市场经济对党的建设的负影响。同时，针对干部队伍建设和党风廉政建设出现的新情况、新问题，先后颁布了《党政领导干部考核工作暂行规定》《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》《关于改进县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干意见》《关于加强组织部门干部监督工作若干意见》《党政领导干部任职试用期暂行规定》《党政领导干部选拔任用工作条例》等一套系统的干部选拔任用工作监督制度，推进了党内监督制度建设的体系化、规范化进程。
（四）党的十八大以来全面从严治党的制度供给
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，将管党治党的主题由从严治党拓展为全面从严治党，明确新时代党的建设的鲜明主题是全面从严治党。按照全面从严治党的战略布局，将依规治党纳入到管党治党的总体框架之中，将制度治党融合到全面从严治党的战略布局之中，运用法治思维和法治方式谋划、部署和推进全面从严治党和反腐败斗争。坚持依法治国与依规治党相结合，将党内法规制度相贯通并与宪法法律相
特区实践与理论
二〇二一年第五期 PRACTICE AND THEORY OF SEZS 衔接，先后制定了《关于新形势下党内政治生活
的若干准则》《廉洁自律准则》《问责条例》《纪
律检查机关监督执纪工作规则》，修订了《巡视
工作条例》《纪律处分条例》《党内监督条例》
《领导干部报告个人有关事项规定》和《领导干
部个人有关事项报告查核结果处理办法》等中央
党内法规190多部，形成了以党章为根本、若干
配套党内法规为支撑的党内法规制度体系。同时，
加强反腐败国家立法，出台《国家监察法》《公
职人员政务处分法》等法律法规，推动反腐败法
律法规体系更加成熟定型，发挥纪律和法律在管
党治党中的协同作用，反腐败法治化、规范化水
平明显提高。党的十九大以来，全国纪检监察机
关坚定不移全面从严治党，每年的立案数都超过
50万件，每年的处分人数都超过了50万人；从运
用“四种形态”批评教育帮助和处理情况来看，
涉及人数持续增长，2017年是131.6万人次、
2018年是173.7万人次、2019年是184.9万人次、
2020年是195.4万人次，取得了良好的政治效果、
纪法效果和社会效果。[9]
二、百年来从严治党的监督体系构建
百年来，中国共产党在推进中国革命、建设、
改革的伟大社会革命中，围绕“保持党的先进性
和纯洁泩”这一伟大的自我革命主线，不断进行
管党治党、从严治党的监督体系建构，形成了党
统一领导、全面覆盖、权威高效的党和国家监督
体系，为打造清廉中国、建设世界强党提供了有创造美
力的政治保障。
（一）新民主主义革命时期随着革命情势变
二重感染化而不断调整党内专门监督机构名称和职能
新民主主义革命时期，党对专门监督机构建
设进行了开创性的探索。1925年，党的历史上第
一个地方专门监督机构——中共广东区执行委员
会监察委员会在广州成立。1927年4月27日至5
月9日，党的五大在武汉召开，首次设立了中央
监察委员会这一中央党内专门监督机构。1927年
6月，中共中央政治局讨论通过《中国共产党第三
次修正章程决案》，专列“监察委员会”一章，
明确设立监察委员会的目的是“巩固党的一致及权
威”，对中央和省监察委员会的管理体制、工作流
程、职能职权、人员构成及其与党的委员会的关系
等作出制度安排。1927年5月至7月，中央监察
委员会先后查处了包惠僧、萧人鹄、陈九鼎等违反
党纪问题，以严肃的监督执纪维护党的纪律。
1928年6月，党的六大指出，“为监督各级
党部之财政，会计及各机关之工作起见，党的全
国大会、省县市代表大会选举中央或省县市审查
委员会”，[10]将党的监察委员会改为党的审查委
员会，任命刘少奇为中央审查委员会书记，这一
监督权配置体制弱化了党内专门监督机构的职能。
1933年8月，党中央决定“在党的中央监察委员
会未正式成立以前，特设立中央党务委员会”，
以“防止党内有违反党章、破坏党纪、不遵守党
的决议及官僚腐化等情弊发生” ；[11]同年9月，
党中央作出《关于成立中央党务委员会及中央苏
区省县监察委员会的决议》；1934年1月，党的
六届五中全会选举产生了中央党务委员会和中央
审查委员会，李维汉任中央党务委员会书记，刘
少奇为中央审查委员会书记。中央党务委员会的
职责是担负在中央苏区维护和执行党的纪律，中
央审查委员会仍然是“审查各级党部之财政，会
计及各机关之工作”。[12]党的七大决定取消党的
文章乃经国之大业各级审查委员会，认为必要时将成立中共中央及
地方党的监察委员会，但实际上一直没有成立。
（二）社会主义革命和建设时期中国特党
内专门监督机构——党的纪律检查委员会的建立
与变革
1949年11月，党中央作出《关于成立中央
及各级党的纪律检查委员会的决定》，任命朱德
为首届中央纪委书记，在全国范围内建立中国
特的党内专门监督机构——纪律检查委员会。
1950年2月，党中央作出《关于各级党的纪律检
查委员会领导关系问题的指示》，指出各级纪委
是各级党委的一个工作部门。“高、饶事件”发
生后，党中央认为各级纪委的组织和职权已不能
适应大规模的社会主义改造和建设新时期的要求。
1955年3月，党的全国代表会议通过了《关于成
立党的中央和地方监察委员会的决议》，指出本
届中央监委由本次全国代表会议选举，并由中央
全会批准，地方各级监委由党的代表大会或代表
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