[摘要】我国古代在公共危机应急救援中积累了丰富的经验，经过历朝历代的不断充实和持续发展，形成富有实践指导价值的理论思考，在制度建设、救援理念、发展方向等方面对我国当前公共危机应急救援力量体系建设极具启示意义。
绥化学院图书馆【作者简介】夏一雪，中国人民武装警察部队学院科研所，讲师，博士；郭其云，中国人民武装警察部队学院科研所所长，副教授，硕士；杨隽，中国人民武装警察部队学院院长，教授，博士；董希琳，中国人民武装警察部队学院科研部部长，教授，硕士，河北廊坊065000
【中图分类号】 C906
【文献标识码】 A
【文章编号】1004- 4434(2012)07 - 0055 -06
以史为鉴，可以知兴替，公共危机应急救援力量体系研究同样需要明史鉴古，以资当下。我
国古代在公共危机应急救援中积累了丰富的经验，探索出行之有效的救援措施，经过历朝历代的不断充实和持续发展，形成富有实践指导价值的理论思考，对我国当前公共危机应急救援力量体系建设极具启示意义。
一、我国历代公共危机应急救援力量体系概述
1．公共危机与灾荒
公共危机，是指由于自然灾害、社会运行机制失灵而引发的，可能危及国家、社会安全和公民生命、财产安全的危机事件。主要包括自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件四大类。灾荒，是“以人与人社会关系之失调为基调，而引起人对于自然条件控制之失败所招致之物质生活上之损害与破坏也”。对照这两个概念，可以发现其在内涵上的共同性，即都是源自人与自然、人与社会的平衡关系被破坏，都会导致一定方面一定程度上的损失；但是其在外延上又有不同，即公共危机的范围要大于灾荒，灾荒主要与四类公共危机中的自然灾害和公共卫生事件相对应。因此，尽管我国古代“灾荒”的范围要小于当代的“公共危机”，但是借鉴历代应对自然灾害和公共卫生事件的经验，仍然对当前公共危机应急救援力量体系研究具有指导意义。同样，救荒指“为防止或挽救因灾害而致社会物质生
活破坏之一切活动也”。古代的救荒大致相当于当代的应急救援，因此，对古代救荒措施的总结，对救荒思想的梳理，对建设应急救援力量体系大有裨益。
2．我国历代灾荒概述
自古以来，我国就是一个灾害发生比较频繁的国家，各种灾害杂然纷呈，分布区域广泛，造成损失严重。纵观几千年来的灾害发展历史，总结出我国历代灾害发展的几个特点：一是普遍性，即在时间上几乎无年不灾，无年不荒；在空间上几乎无处不灾，无处不荒。二是并发性，即各种灾害之间的相互影响和相互关联，如旱灾常常伴随着蝗灾，水旱灾害常常诱发疫疠等，如果应对不当或防治疏忽，就会形成一种综合性的灾害爆发，各种灾害并发为虐，带来惨重的损失。三是累积性，即我国灾害发生的周期较短，往往是一年一次大灾，每次大灾之后，又缺少有效的补救措施，致使前灾的损失尚未弥补，防灾减灾的设施尚未恢复，继起的灾害又不断加重着损失的程度，而且我国灾害的发生频率逐步加快，更使灾害带来的创伤不断累积，愈加深重。
3．我国历代救荒措施概述
我国古代救荒措施是在应对各种灾害的实践中不断丰富、发展、完备起来的，主要包括巫术祈祷、赈济、调粟、养恤、除害、安辑、蠲缓、放贷、节约、重农、仓储、灌溉溶治、造林垦荒等。其中巫术祈祷、君主自谴（如避正殿、减膳）、改元、策免三公、因灾求言、因灾虑囚等救荒措施体现出古代天人合一的世界观，以祈祷自省的方式来“应天命”，救灾荒；赈济、调粟、养恤、除害、安辑、蠲缓、放贷、节约等是临灾治标和灾后救助措施，主要是发放救灾口粮、平稳粮食价格、抚恤死伤灾民、减免缓征赋税、鼓励灾后生产等；明代学者徐光启指出“预弭为上，有备为中，赈济为下”，我国古代也非常重视对灾荒的积极预防，重农、仓储、灌溉溶治、造林垦荒等开发性的救荒政策正是通过增加和保障粮食储备、治理和改善自然环境的方法来防灾减灾，增强抵御自然灾害的能力。
我国历代救荒措施有着制度化、科学化的发展趋势，其中天命主义禳弭思想的彩在淡化，巫术性礼仪和祈祷制度等措施已基本退出政府的救荒政策体系；发展至清代，荒政呈现出更加系统化的特点，从备荒、赈济、平粜到蠲缓、兴工筑、集流亡，是一套完备的灾前预防一应急救灾一灾后重建的政策体系，显示出渐趋成熟的发展特点。
二、我国历代公共危机应急救援力量体系的主要特点
经过几千年的传承沉淀，我国历代公共危机应急救援体现出以下三个主要特点：
1．制度化的救荒程序和系统化的救荒思想
柴王春秋战国时期，我国就对救荒措施进行了制度化的规定，并且形成了救荒思想的理论体系，经过历朝历代的充实完善，到明清时期，形成了制度化的救荒程序和系统化的救荒思想，主要表现为报灾、勘灾、审产、赈济、安辑、蠲免的完整救荒程序，以及荒政书籍对救荒思想的理论化和系统化论述。
首先，政府对救荒程序有严格规定，并且作为主要荒政制度来实施。以报灾制度为例，报灾制度始于秦汉时期，政府规定发生灾荒时，地方官吏必须及时如实上报灾情，逐级向上，层层汇总，直至中央，并且对各级地方官吏上报灾情的时间和内容作了详细的规定。
其次，明清时期出现了大量荒政书籍，对救荒思想进行了理论化和系统化的梳理。据不完全统计，明代约有荒政书籍15部左右，清代增至60余部。这些荒政书籍对救荒程序进行了精细化的分析和条例化的归纳，使救荒程序更加规范化和预案化，有助于地方官员更好地抗灾救灾，同时也表明我国传统救荒思想的已臻成熟。
殷一平2．一以贯之的民本思想
民为国本的思想不仅一直贯穿在我国历代救荒思想中，也是其指导理念和基本主张。春秋战国时期，孟子从保民爱民的立场出发，对邹国国君在灾荒之年漠视灾民的做法进行了批评，“凶年饥岁，君之民老弱转乎沟壑，壮者散而之四方者，几千人矣；而君之仓廪实，府库充，有司莫以告，是上慢而残下也。”（《孟子·梁惠王下》）两汉时期，侧重于重农养民以救灾，“为治之本，务在于安民。安民之本，在于足用。足用之本，在于勿夺时。”（《淮南子·诠言训》）这是通过农业生产来民心，同时也加强了防灾抗灾能力。唐朝陆贽进一步阐发了“民为邦本，本固邦宁”(《资治通鉴》卷229)的民本思想，他主张养民资国，民富而国强，劝谏国君抚恤灾民，“取民以时”，灾年要轻敛薄赋或者减免缓征赋税。宋朝朱熹作为社仓制度的创始人，在我国荒政史上有着重要地位，他提出“天下之务莫大于恤民”（《宋史·道学传·朱熹传》），重视灾后的蠲免和赈恤，“救荒之政，蠲除赈贷固当汲汲于其始，而抚存休养尤在谨之于其终”（《缴纳南康任满合奏禀事件状》，《朱子全书》第20册），指出政府实施荒政要善始善终，使灾民真正能“筋骸气血庶几可复其旧”。明朝海瑞执政为民，主张重农务本以防灾备荒，同时推行一系列灾后重建和休养生息的措施，包括安辑、蠲缓、放贷等，起到了显著的招抚灾民和恢复生产的作用。清初王
夫之以“重民”、“爱民”、“惠民”、“富民”为立足点，将富有批判精神的民本思想融人到其救荒思想中，他主张养民裕国，“人君爱养斯民之道有三：一日制恒产，二日裕民力，三日修荒政。修荒政之术，以发仓廪、节食用为先，然而一时之权耳。若民力已裕，则民自有余而无待上之赈救。”（《读通鉴论》）清末左宗棠认为“为政先求利民”，而“国以农为本，民以食为先”（《左宗棠全集·家书诗文·乙未科第三场·第四问》），因此他的荒政思想集中在建立仓储、发展农业和兴修水利上，体现出存粮备荒和重农业除水害的积极救荒理念。
在我国历代救荒思想中，民本思想是一以贯之，并且不断发展充实的，这对我国当前公共危机应急救援工作具有重要的指导价值，一方面公共危机应急救援要本着以人为本的理念，将保护人民生命财产放到首要位置，在善后处理和恢复重建中也要把维护人民权益和促进人民发展作为根本要求；另一方面，在公共危机应急救援力量体系建构中，要把为人民服务作为发挥救援力量最大效能的出发点和落脚点。我国古代民本思想主张爱民、重民、恤民，这是值得传承的历史财富，但是其根本目的是维护君主专制，调和阶级矛盾，因此，我国当前以人为本、执政为民的理念既是对古代民本思想的继承，又是超越和发展，剔除了古代民本思想中封建君主专制的潜台词，充实了现代民主思想，是一种基于人之生命尊严和人之民主权利的现代新理念。
3．重视发挥救灾的主观能动性
远古时代的精卫填海、夸父逐日和大禹治水等传说史诗，显现出先民们敢于改造自然和勇于抗御灾害的气度。我国古代天人合一的世界观认为人事能影响天意，从商代的巫术救灾，到西周开始重视灾后救助，再到春秋战国之后积极防灾减灾思想的出现，我国救荒思想不仅体天意、顺天道，更开始注重尽人力、修人事，以“天行健，君子以自强不息”的昂扬精神，充分相信和肯定人的主观能动性，认识到救灾的成效取决于政府和社会是否应对得当，“应之以治则吉，应之以乱则凶”（《荀子·天论》），进而以“制天命而用之”的救荒理念鼓舞着抗灾救灾的动力和信心。
三、我国历代公共危机应急救援存在的问题
1．缺乏专门管理机构和专业队伍
我国古代虽然有负责农业生产和水利建设的常设机构，但是从中央到地方没有设置负责灾荒应急救援的专门管理机构，没有专门负责人员和专业救援队伍，赈济、调粟、安辑、蠲缓等临灾救援和灾后救助多是临事之政，由中央政府统一调度，地方主官统一掌管和实施，
报灾、勘灾、赈灾等往往需要地方主官亲力亲为，因此救灾的实际效果很大程度上取决于国君和政府官员的重视程度。清末近代化政治革新中出现了专司灾荒赈济的管理机构——民政部，负责灾后赈济、抚恤、栖流等事务，但仅限于政治构想，未曾发挥实际效用；北洋政府时期，建立了从中央到地方的三级机构体系，中央为内务部赈务处，省级为政务厅内务科，县级亦为内务科，并且在国家财政预算中设立专项的救灾资金，同样由于政治动荡而未尽其用。
缺乏专门管理机构和专业队伍，容易导致救灾响应不及时，影响救灾的效率和效果，由此，在当前公共危机应急救援力量体系建设过程中，应当完善应急救援管理体制，明确机构职责和分工，注重专业队伍建设，注重组织、管理、运行体系的系统化建构和有效性运转。
2．应急救援滞后性突出
在公共危机应急救援中，信息的顺畅传递是决定救灾成效的关键因素。我国古代应急救援由于信息传递相对阻滞，以及缺乏健全的应急响应机制，导致政府应对灾害的滞后性相对突出。首先，在报灾环节上，最初没有时间限制，以水旱灾害为例，一般是“秋诉夏旱”和“
冬诉秋旱”，即收获之后再呈报受灾情况。北宋时期，规定夏灾以四月三十日，秋灾以八月三十日为报灾期限，仍然存在着较大的滞后性。到明清时期，才规定“凡地方有灾者，必速以闻”，奉行即时呈报随时申报的原则，从制度上确保了灾害信息传递的快速及时。
音节带声调吗其次，由于通讯和交通事业落后，古代的信息传递效率相对较低，灾害发生后，“道路悠远，往复淹滞，以此恤人，何救悬绝？”(《资治通鉴》卷214)更重要的原因是，我国古代官僚制度和行政管理体制的僵化与繁琐。灾害应急救援奉行的是机动灵活、快速高效的原则，但是我国古代“机构复杂、层级重叠的官僚组织的运作往往机械死板，拖延迟缓——即使概念上不是这样，事实也是如此。正规的模式是，通过层层等级机构的链条来传达信息和指令，制度的集中化程度越高，留给下层组织的机动余地越小”。高度集权的行政管理体制和严格的逐级上报逐级下达（中央一州府一郡县一乡村）制度，让地方在得到中央诏敕前难以采取及时有效的救援措施，难以迅速调集充足的人力财力物力来抗灾救灾，往往延误了救援时机，加深了受灾程度，“州府地远，申奏往复，已至流亡”，甚至延迟至灾发次年才展开赈济和救助。另外，祭祀祈祷和国君避正殿等消极救灾措施的实行，拖延了救灾时间，也是古代救灾滞后性突出的原因之一。
3．应急救援危机公关能力较差
这主要指未能妥善应对自然危机而引发了政治危机和社会危机。我国古代灾荒主要指自然灾害和公共卫生事件，如果政府应对灾荒时不能及时有效地展开救援和赈济，面对危机时不能趋利避害地进行引导和公关，那么就会引发社会动乱和农民起义，乃至引发江山易主和朝代更替。我国历史上几次重要的农民起义都是由灾荒引发，并且成为王朝灭亡的重要诱因，例如西汉末年的绿林赤眉起义由荆州饥荒引发，东汉末年的黄巾起义由流行全国的疫病引发，唐末黄巢起义由关东大旱引发，明末李自成起义由陕北连年旱荒引发等。
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