省国土资源厅土地利用处 王文忠
所谓节约集约用地，是相对于浪费和粗放用地而言的。主要包括三层含义：一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。当然节约集约用地不光是现在提出来的，应该说是一个老的话题，但在不同的时期赋予的内涵可能不一样，过去往往强调节约，集约说得很少。如新中国出台的第一部征用土地办法《中央人民政府政务院关于国家建设征用土地办法》（苯甲酸苄酯1953年12月5日公布）规定：凡征用土地，均应本着节约用地的原则。1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过的《中华人民共和国土地管理法》，在这第一部调整土地管理的法律中，规定了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。这些政策都是要求要节约用地。目前，我们不单要节约用地，而且更要通过提高土地利用率来集约用地。这确实是社会发展的迫切需要。因为经过三十年的改革开放，当前我国的城市化和工业化处于亚当 斯密
快速发展时期。拿我们省来说，从2002年到2007年5年间，全省城镇化率由无缝钢轨30.7%提高到了38.7 %，年均提高1.6个百分点；同期，全国城镇化率也由39.1%提高到了44.9%。 从2002年到2007年5年间，我省的工业化率由31.7%提高到37.5%，年均提高1.2个百分点；而同期，全国的工业化率也由39.4%提高到43.5%。城市化水平和工业化水平的快速提高，必不可少需要大量的土地来支撑，对于人多地少这一基本国情来说，土地的供需矛盾尤为突出，必须要走节约和集约用地的路子，来缓解用地矛盾。另外，党和国家从粮食安全和经济可持续发展等高度对节约集约用地工作给予了高度的关注。总理在十届人大五次会议的《政府工作报告》中 ，花了较大篇幅阐述节约集约用地问题。温总理说：“节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。坚决实行最严格的土地管理制度：一要认真执行土地利用总体规划和年度计划。坚决控制建设占地规模，加强耕地特别是基本农田保护，禁止擅自将农用地转为建设用地。认真落实新修订的禁止类和限制类项目用地的规定，特别要禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场、党政机关和国有企事业单位新建培训中心等项目用地。二要抓紧完善和严格执行节约集约用地标准，包括农村集体建设用地和宅基地，都要控制
增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度。三要切实控制工业用地，坚决执行工业用地出让最低价标准。四要落实建设用地税费政策，规范土地出让收支管理，切实执行国有土地使用权出让收支全额纳入地方预算的规定。五要严格土地管理责任制。落实土地督察制度。对各类土地违法违规案件都要严肃查处”。在刚刚结束的省委八届八次全会上，王金山书记对土地闲置的原因、处理措施等进行了非常具体的阐述，并提出了明确要求。因此，为全面推动节约集约用地工作，近年来国家和省相继制定了一系列相关政策，促进了节约集约制度的制度逐步建立和完善。主要文件有：《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31范世康号）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）、《安徽省人民政府关于加强节约集约用地工作的通知》（皖政发[2006]111玉米蛋白粉号）、《安徽省人民政府转发国务院关于促进节约集约用地的通知》（皖政发[2008]16号）等，另外，还有一些国土资源部等部门出台的文件。目前，节约集约用地究竟有哪些主要制度呢？简要概括起来有这六个方面（当然我的概括肯定不全面，同时新的制度还在不断建立）。
一、运用规划调控机制，节约集约用地。我国的城市发展很快，从90年到07年这十几年间，全国城镇建设用地面积已由1.3万平方公里扩大到将近4万平方公里，这样一个扩展的
速度是很惊人的，与我们经济增长社会发展的相关指标不是一个正比的关系。按照国家关于城市规划建设用地的最高定额，一般城市人均用地面积最高标准是100平方米，首都和特区城市最高120平方米。但据有关部门统计，我国664个城市，城镇居民人均用地已达133平方米。而世界上发达国家人均城市用地为82.4平方米，发展中国家人均城市用地才有83.3平方米。我国城市人均用地面积超过国家规定的高限33％，大大超过国际上人均城市用地水平。依照中国人多地少的国情，中国的城市化不能走城市蔓延的路子，应当采取更加紧凑的模式，以最小的代价获得最大的成功。这迫切需要加强土地规划，控制城镇建设无序外延。另外，在一些基础设施建设中，因规划布局问题，超前超多超大现象也较为突出。如北京至天津已有京津塘、京哈，京沈三条高速，有的路车流量已经不大。就在这样一些道路运输不太饱和的情况下，还在酝酿再修两条高速路，再架高速铁路。有的人统计，长江从南京下游走，差不多是一公里就有一个港口，吞吐能力都很大，都吃不饱。这种脱离需要，提前消费，造成了土地资源的极大浪费。同样机场建设也存在类似问题。这也迫切需要加强土地规划，引导基础设施建设合理布局。为此，针对这一情况，国务院3孙女雇人为爷爷扫墓号文件规定：各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之
内。不符合土地利用总体规划和年度计划安排的，必须及时调整和修改，核减用地规模。在基础设施等项目建设方面，要切实加强重大基础设施和基础产业的科学规划。要按照合理布局、经济可行、控制时序的原则，统筹协调各类交通、能源、水利等基础设施和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源。
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