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2江西理工大学理学院 赣州 3410003
江西理工大学创新创业学院 赣州 341000
摘要：[目的/意义]高校智库是我国智库体系的重要组成部分。聚焦高校智库建设政策的议程设置问题，可凝练出高校智库建设政策的核心要素，继而为后续高校智库建设政策的动态调整做出预测。[方法/过程]本研究将多源流理论作为研究框架，从问题源流、政策源流和政治源流三方面来分析高校智库建设政策议程设置的动力因素。[结果/结论]研究发现，现有决策模式无法满足政府决策的需求、高校智库影响力较低、高校智库研究人员能力不高是高校智库建设政策的问题源流；地方政府的先试先行、政策网络成员的探讨分析构成了高校智库建设政策的政策源流；执政党的意识形态及新执政理论、国民情绪构成了高校智库建设政策的政治源流。2014年“政策之窗”开启，“三流”汇聚产生耦合效应，高校智库建设政策议程得以设置。同时，外部环境因素同样影响着高校智库建设政策的生产。 关键词：多源流理论 高校智库建设 政策议程分类号：C93-0寂寞人
DOI: 10.19318/jki.issn.2096-1634.2022.01.09
* 本文系2021年江西省社会科学基金项目“双一流建设背景下江西省优势学科绩效评价与竞争力提升路
径研究”（项目编号：21JY37D ）、中国高等教育学会2021年度课题“数字时代创新创业教育体系构建与实践”（项目编号：21CXD04）和江西理工大学教学团队“公共教育学课程教学团队”的研究成果之一。
作者简介：张庆晓，广州大学教育学院特聘副研究员、博士后，E-mail : ***************；周石其，江西理工大学理学院副教授，E-mail : *************；邱鑫，江西理工大学创新创业学院副教授，E-mail : *****************；黄炳超，广州大学教育学院特聘副研究员、博士后，E-mail : ****************。
1 引言
自《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“加强中国特新型智库建设，建立健全决策咨询制度”以来，“智库建设”成为学界研究的热点，高等教育学者也对此进行了较多分析，包括高校智库的涵义、建设路径、建设模式等。一般认为，高校智库是指依托高校设立，有明确的发展定位，能够充分利用所在学校的学
科优势、人才资源、科研条件等要素，围绕国家和社会的重大现实问题开展研究，最终为国家的战略制定和实施提供政策服务的非营利性研究机构。2014年，教育部印发《中国特新型高校智库建设推进计划》；2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特新型智库建设的意见》。在两份政策文件的推动下，高校智库在一定程度上，实现了数量和质量的双飞跃，
成为中国特新型智库体系的重要组成部分。中国智库索引（Chinese Think Tank Index, CTTI）的数据显示，高校智库占该数据库总数的62%[1]。
九城情实际上，自新中国成立以来，高校智库便以研究中心、研究所等“软科学机构”形式存在于高校中，然而“高校智库建设”为何从2014年至今已成为席卷全国的行动？其中经历了怎样的政策过程？又呈现出哪些特征？为了回答这些问题，本研究基于多源流理论，聚焦高校智库建设政策的议程设置，尝试打开高校智库建设政策生产过程的“暗箱”，探究高校智库建设政策生产的影响因素，继而凝练出高校智库建设政策议程设置的特征，以期为高校智库建设的动态调整提供参考和借鉴。
两天一夜20120108
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2.1 多源流理论的分析框架
政策议程是政策科学的重要研究对象，也是政策制定过程中的重要环节，发挥着“看门人”的作用[2]。政策科学研究发源于美国。1951年，拉斯韦尔（Lasswell）在美国出版《政策科学》一书，为政策分析奠定了基础。按照《政策科学》的发展脉络，决策可以分为两个阶段：理性决策阶段和非理性决策阶段。其中，理性决策是以拉斯韦尔的决策过程七阶段论为代表。但理性决策过于强调逻辑实证过程，
导致其无法有效地描述和预测公共政策走向[3]，逐渐陷入发展困境。同时，20世纪70年代的政策学家将注意力放到了“议程由谁设定”的环节，但并未考虑外在因素是如何推动某一项目进入决策议程的。
20世纪80年代后期，强调非理性决策的多源流理论产生，其代表人物为美国公共政策学家约翰·W.金登（John W. kingdon）。1984年，金登在进行了247次深入访谈和23项案例分析后，出版了《议程、备选方案与公共政策》一书，对科恩等组织决策“垃圾桶模型”进行了修正，提出了多源流理论，并将四源流改造为三源流——问题流、政策流和政治流。金登认为在众多项目中，某一项目之所以能进入政府议程是问题流、政策流和政治流中的因素共同作用的结果[4]。该理论清晰地解释了“是什么促使政府内部及其周围的人们对某些问题关注，而对另外一些问题却不予关注”[5]。问题流是指政府对漂浮的公共问题的关注的过程，这些公共问题可以是突发的焦点事件，也可以通过某一重要指标的变化、负面反馈等予以体现；政策流是指政策企业家、学者、政治家等政策共同体围绕某一社会问题提出的政策建议和方案；政治流则是指推动政策形成的政治性因素，包括国家的施政方针、政府变更、国民情绪、利益团体的压力活动等。无论是问题流、政治流还是政策流，都有独自的运行规则，三者不会发生任何交集，而只有当政策共同体将三者汇聚起来才会引起政策制定者的关注，政策之窗（Policy Window）才会打开（见图1）[5]。
图1 多源流理论分析框架
Figure 1 Multiple-streams theory analysis framework
彭述之20世纪90年代以来，国际学术界普遍认为，多源流理论在阐释公共管理政策变迁上具有强大的解释力。因此，西方发达国家大多数是采用多源流理论来解释相关政策议程的设置，如美国的
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外交政策[6]、美国打击犯罪政策[7]、阿肯州推动解决儿童肥胖问题的政策[8]、加拿大的社会公
共问题[9]、英法德等国家的公共企业私有化政策[0]、英国工党执政时期气候和能源政策[11]。迄今为止，国外研究者已经运用该理论分析了300多个案例的政策制定过程以及如何进一步完善相关政策。
2.2 多源流理论在本研究中的适切性
多源流理论于20世纪80年代传入我国，随后被学者广泛应用于多领域的公共政策研究。由于中西方政治生态相异，如果不按照我国的国情对多源流理论框架进行一定程度上的修正，那么它就难以满足我国的政策方案的现实需要[12]。因此，我国学者在运用该理论进行政策分析时，对该理论进行了一定程度的修正，使之符合我国的政策实践，具体表现在垃圾分类[13]、延迟退休[14]、住房限购[15]、消费税调整[16]、污染防治[17]、收容遣送[3]等政策演进过程的分析。在教育领域，多源流理论被用来解释新高考改革[18]、异地高考[19]、教育扶贫[20]、高考加分[21]、教育博士学位[22]等政策议题。
多源流理论之所以受到国内外学术界的认可，主要原因是其强调的多元主体协同参与、公共政策公众参与等，与国家治理体系现代化的本质要求相契合[23]。从目前已有文献来看，尚无学者运用多源流理论来进行高校智库建设的政策议程研究，从逻辑上分析，多源流理论适用于分析我国高校智库建设的政策议程。作为国家软实力的重要组成部分，高校智库的受重视程度与日俱增。在传统上，国家和政府是高校智库的主要需求方，但随着社会政治民主化进程的加快，各国参与政府决策过程的主体日趋多元，智库不仅向国家掌舵者传播政策产品，也通过自身的影响力来动员民众、第三方组织等共同
推进政策的变革。因此，除政府、高校是高校智库的直接利益相关者外，专家学者、企业、新闻媒体乃至高校学生、普通民众都会间接影响高校智库建设。这些利益相关者正是多源流理论框架下的政策参与者，其通过直接或间接的路径影响着高校智库政策议程设置的时间节点和相关内容。因此，多源流理论能够在复杂、模糊的社会背景下解释政策议程设置的科学性，适用于分析高校智库建设的政策议程。3
3.1 问题源流
3.1.1 现有决策模式无法满足政府决策的需求 21世纪以来，随着科学技术的进步和经济全球化的发展，跨区域的复杂性的社会问题开始涌现，世界各国也更多借助智库的研究成果进行决策。在美国，智库被视为独立于立法、行政、司法、和媒体外的第五种权力[24]。知名智库专家麦甘（Mc-Gann）也曾说[25]：“世界各国领导人都需要智库学者为其提供独立的分析，帮助确定政策议程，构筑知识与行动的桥梁。”在我国，党的十八大提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，这就要求政府在政策的制定、设计和实施能力方面现代化。在此背景下，我国政府的决策面临科学化的要求、民主化的要求、社会发展的要求及国际认同的要求。为了满足这种要求，我国政府开始打造多元化的决策咨询系统，广泛听取社会各行业的相关建议，由全能型政府向有限政府转变。然而，由于历史传统的影响，长期以来政府决策执行的是闭环决策模式，即决策议题的产生、政策议程的制定、政策方案的审定都是在政府内部进行。同时，受我国国情的影响，各级各类智库在参与政府决策时形成独特的圈层结构：
中国各级政府的研究部门位于中心；第二圈为中国社会科学院、中国科学院等官方智库；第三圈为高校智库；最后一个圈层为社会智库[26]。由此可以看出，官方智库离政府决策中心的距离更近，且官方智库大多数是政府自身成立的附属机构或内设机构，无论是在决策信息的获取还是决策知识的传播上都有较大的先天优势，外部智库鲜有机会参与政府决策过程。与高校智库相比，官方智库在人事编制、经费来源及考核管理上均依附于政府，不可避免地会受到政府的行政权力以及部门的种种限制和利益纠葛的影响，可能导致官方智库的独立性不够、研究的科学性不够。另外，官方智库与政府形成了一种天然的“伙伴关系”，即政府为官方智库量身布置研究任务，官方智库则为政府提供所需要的研究成果。这种政府“命题”，官方智库“答题”的“对策研究”模式存在很大的偶然性和不确定性，无暇顾及政策研究所需的
长期学术素养的积累，而这也是官方智库的权威性屡遭质疑的重要原因。总而言之，由于缺乏长远的制度设计，高校智库始终游离于政府的决策系统之外，难以发挥其应有的作用。
3.1.2 高校智库的影响力较低高校是典型的知识生产组织，高校智库作为高校的内部组织理应发挥思想的引领作用，对社会相关领域的复杂问题进行公开讨论。高校智库的思想引领作用主要是通过其影响力予以呈现，而研究成果的质量又决定了影响力的大小。当前，随着学术资本主义的蔓延，高等教
育系统面临着商业化、市场化的侵蚀，大学的公共性和非营利性受到挑战。高校智库在介入政府决策的过程中，不可避免地受到金钱和权力的影响。一般而言，高校智库的研究必须基于科学的、有效的证据，但在政策博弈的过程中，高校智库的研究出现了科学政治化的倾向，具体表现是：为了争夺有限的智库资源，纷纷为政府“背书”，解释性、被动式的政策解读较多，而站在公共立场的原创性的政策研究较少，缺乏创新性的研究成果。此外，尽管高校具备基础研究的优势，但由于研究者主要从事理论研究，研究成果以论文、专著为主，且并非政策研究所需要的范式，这就导致研究成果的转化率较低，继而影响其创新性、时效性和影响力，其结果必然是政府的采纳率较低。据统计，2015年国内高校智库的知识产品数量多达
4.3万份咨询报告，是2009年（5,679份）的7.57倍；但是2009年高校智库知识供给的咨询报告采纳数为3,347份，采纳比例为59%，而2015年的采纳数为2.2万份，采纳比例仅为51%，出现采纳比例没有增长反而下降的趋势[27]。
我国高校智库的影响力不够还体现在全球智库报告的排名中。从中国智库索引（2018）的数据看，收录的706家智库中，高校智库为441家，可以说，高校智库是智库内容生产的主力军。美国宾夕法尼亚大学发布的《全球智库报告2020》的“全球最佳高校智库排行榜”中，我国只有6家高校智库入选，且仅有北京大学国际战略研究院1家高校智库入选“全球最佳智库排行”的前一百。综上可知，尽管我国高校智库的数量众多，但高校智库的影响力还远远不足。
丙醇二酸
3.1.3 高校智库研究人员的能力有待提升人才是高校智库建设的关键所在，高校智库的竞争力归根到底是人才质量。智库是高校的内部机构，人力资源十分丰富，要组建研究队伍是比较容易的，但从现实来看，我国高校智库研究队伍大多数是校内教师，普遍缺乏能够长期从事政策研究的专业人员。这些校内教师主要是从事学理研究、基础研究，虽然研究方法有一定的相通性，但是政策科学毕竟是基于“专业化”准则的“学科细分”。与常规科学研究相比，政策研究既具有较强的实践性，又要讲求政治智慧。优秀的学科建设研究人员或科学家与智库建设所需的政策研究人员并不完全一致。托马斯（Thomas）曾使用深度访谈、人种志观察和档案记录法研究智库政策专家，发现其职业发展的影响因素包括理性自由辩论、理解政治战略、传播思想和募集资金的能力，并使用学者、政策助手、政策企业家和媒体专家去描绘智库专家的角，兼顾和协调这些职能是政策专家特质的核心[28]。对于高校智库而言，如果没有足够的专业的政策研究人员，尤其是具有强烈责任感、使命感的“政策企业家”，而只是以智库的名义来收割政府资源、投政府所好，那么高校智库就会失去存在的意义。
3.2 政策源流
当社会问题被一部分体识别和关注后，相关体就会围绕问题的解决提出一系列的方案与建议，这些方案与建议的集合就形成了政策源流[29]。这一部分体便自发地形成了一个政策网络，其由“官员、学者、企业家和智囊团”构成，共同关注同一领域的问题[30]。在深化高校智库建设政策议程设置中的政策源流来源于政府部门的先试先行以及政策网络主体的探讨分析。
3.2.1 政府部门的先试先行政府部门较早就注意到高校智库可以为国家提供国际关系、金融、民生领域方面的建议，且相关部门出台了一些方案，为高校智库建设做出了探索。
20世纪60年代，中央相关部门颁布了《关于加强研究外国工作的报告》，将文件精神传达到了高校，并要求符合条件的高校均要成立对外国问题的研究机构。北京、上海等地区的部分高校率先响应文件精神号召成立研究机构，如北京大学成立了亚非研究所、中国人民大学成立了苏联
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东欧研究室、厦门大学成立了南洋研究所、吉林大学成立了日本研究所与朝鲜研究所等。这一阶段的高校智库呈现出极少数高校、个人科研人员重点参与的特点，其目的是为国家处理外交事务、国际关系问题提供对策方案。改革开放以来，为了解决国内经济、政治、文化等方面的具体问题，党和国家十分重视高校智库的建设。1985年，北京大学、清华大学、复旦大学先后建立了国家关系研究所及美国研究中心。20世纪90年代，高校智库进一步迅猛发展。1994年，北京大学成立了以林毅夫为负责人的中国经济研究中心，该中心实行学校和董事会领导下的主任负责制，除政府资助外，还通过各种方式筹集资金来维持机构运行，因此，这是中国第一个真正意义上的高校智库。1998年，教育部发布《
杀气三时作阵云面向21世纪教育振兴行动计划》，提出“高等学校实行国家重点实验室和开放实验室访问学者制度”，充分发挥国家重点实验室的作用。1999年，教育部发布《普通高等学校人文社会科学重点研究基地建设计划》，计划通过3年时间，遴选出约100个研究基地进行重点建设。2013年，教育部确立了第一批14家国家级协同创新中心。各省份也根据教育部的规定、省情确立了省级协同创新中心。随着高校智库的发展，国家也开始注重优中选优，建设国家高端智库。截至2021年7月，在全国29家高端智库建设试点单位中有8家为高校智库[31]。从地方政府的行动逻辑看，广东、吉林、辽宁、云南等均积极响应教育部2014年发布的《中国特新型高校智库建设推进计划》，结合各省的经济情况、高等教育整体发展情况等制定了本省的高校智库建设方案。
3.2.2 政策网络主体的探讨分析在我国，许多主体已经对如何建设高校智库等进行了较多的探讨，但受不同主体的知识背景、个人偏好的影响，政策网络成员的观点不尽一致，但政策网络主体均希望自身的政策方案能够被核心决策层所关注。以专家学者为例，学者们主要围绕高校智库在人才队伍建设、资金来源、管理体制、评价机制、研究成果转化渠道等问题进行了研究，并就如何推动高校智库建设走向实处提出了政策建议：一是要基于学校的优势和基础，以国家重大战略需求为导向，组建跨学科的、具有政策研究底蕴的研究队伍，也要注重学习美国的“旋转门”机制，引入务实界的具有从政经验的人才[32]；二是要形成以政府拨款、基金会投资、校友捐款、民间资本支持为组合的多元经费来源渠道[33]；三是推动高校内部管理体制的改革，重点对高校智库人员的聘用制度、职称评定制度
、人员流动制度等进行适当的改造[34]；四是要改革高校智库研究成果的评价机制，扭转“重论文、轻转化”的现象，重视研究成果的应用情况，而非仅仅是看批示的多少、级别[35]；五是要重视高校智库研究成果的转化，搭建高校智库与政府的沟通渠道，包括直接的、制度化的常规渠道，而非靠私人关系的非常规、非正式渠道等[36]。以政治精英（如全国人大代表）为例，周洪宇在《教育研究》中提出要“创新体制机制，建设中国特新型高校教育智库”；张倩红在2014年两会中提出要“重视学习国外高校智库的经验，了解他们的运作模式、角定位”。新闻媒体也发表过高校智库建设的评论文章，例如，《光明日报》的文章《积极探索高校智库建设新路径》指出，要处理好多元评价与同行评价的关系，处理好应用研究成果与基础研究成果之间的关系。
除此之外，还有其他主体对高校智库建设提出了一些政策建议，这些政策建议对高校智库建设起到了较大的推动作用，但这些观点并非全部可行，部分观点因社会发展现状制约、技术不可行、资源欠缺等原因而消失不见，而经过调研论证，符合社会发展规律和智库发展规律的政策建议则成为高校智库建设政策的重要内容。
3.3 政治源流
在金登的框架中，执政党的意识形态、政治领袖的理念、国民情绪、利益集团间的竞争、选举结果等是政治源流的主要因素[5]。然而，由于中西方政治体制的不同，我国不存在西方政治体制中的利益集
团，政策企业家也是专家学者、政治精英及新闻媒体等。中国共产党是我国的唯一执政党，不存在党派之间的选举因素。因此，金登对政治源流的主要因素的解释并非全部适用于我国国情。在我国，问题源流、政策源流都不同程度地受到政治源流的影响，执政党的意识形态、新的执政理念对政策的生产影响较大。因此，结合我国政治体制实际情况，在高校智库建设政策的议程设置中，其政治源流主要表现为执政党的
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