上海市人民代表大会法制委员会关于《上海市地下空间规划建设管理条例(草案)》审议结果的报告 文章属性
∙【公布机关】上海市人大及其常委会
∙【公布日期】2014.01.27
∙【分 类】审议结果的报告
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上海市人民代表大会法制委员会关于《上海市地下空间规划建设管理条例(草案)》审议结果的报告
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—2013年11月19日在上海市第十四届人民代表大会常务委员会第九次会议上
上海市人大法制委员会副主任委员 唐周绍
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
市十四届人大常委会第七次会议对市人民政府提请审议的《上海市地下空间规划建设管理条例(草案)》（以下简称草案）进行了审议。常委会组成人员认为，为了加强对本市地下空间规划和建设的管理，促进地下空间资源的合理利用，适应城市可持续发展的需要，制定本条例是必要的。同时，常委会组成人员对草案提出了一些修改意见。
会后，法制工作委员会将草案印发各区县人大常委会以及有关社会团体征求意见，并向社会公开征求意见。法制工作委员会还分别召开座谈会，听取了政府有关部门、市人大代表、专家学者和相关企业等各方面的意见。11月7日，法制委员会召开会议，根据常委会组成人员和市人大城建环保委员会的审议意见以及其他有关方面提出的意见，对草案进行了审议。市人大城建环保委员会的负责同志列席了会议。现将修改情况和审议结果报告如下：
一、关于条例的适用范围
有的委员和代表提出，条例对地下空间的规划、建设等方面进行了规范，却没有涉及使用管理，建议补充。也有委员和代表提出，条例名称与适用范围不匹配，建议修改。经研究，法制委员会认为，规划、建设、使用管理是地下空间开发利用的完整链条，都需要加以规范。据了解，2009年12月市人民政府发布了《上海市地下空间安全使用管理办法》，对地下空间安全使用管理已经提出了比较具体的要求，本次立法的主要目的是解决地下空间规划、建设环节的重点问题，因此条例可以不对地下空间使用管理进行规定。但草案中的条例名称内涵较广而适用范围较窄，两者不相一致，应当予以修改。为此，建议将条例名称由“上海市地下空间规划建设管理条例”修改为“上海市地下空间规划建设条例”，明确不包括地下空间使用管理的内容。同时，删除草案第二十七条、第三十五条关于地下空间的投入使用要求及其法律责任的规定，相关管理按照《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》、《上海市地下空间安全使用管理办法》等法规、规章的规定执行。 菲律宾国旗
二、关于地下空间开发的基本原则
市人大城建环保委员会、有些委员和代表提出，地下空间开发要坚持科学、安全、环保、适度、可持续等原则，并确保公共利益优先。经研究，法制委员会认为，上海作为地质条件比较特殊的特大型城市，对地下空间开发提出上述原则要求是必要的。为此，建议将草案第四条第一款修改为：“地下空间开发应当遵循统筹规划、综合开发、合理利用、安全环保、公共利益优先、地下与地上相协调和可持续发展的原则。”（草案修改稿第四条）
三、关于地下空间的分层利用
乙酸乙酯实验装置 市人大城建环保委员会和有些委员提出，草案对地下工程建设项目的优先安排缺乏相应的原则性规定，建议补充。经研究，法制委员会认为，地下空间分层利用的情况比较复杂，需要综合考虑建设项目的性质和功能、技术可行性和安全性等各种因素，条例的重点应当是确定分层利用的原则，而不是具体项目的安排。为此，建议将草案第四条第二款移至草案修改稿第八条，作为地下空间分层利用的原则规定，明确本市地下空间实行分层利用，地下空间开发应当优先安排市政基础设施、民防工程、应急防灾设施，并兼顾城市运行最优化的需要。同时，删除草案第六条第二款和第七条。惠普nc4400
四、关于地下空间总体规划
市人大城建环保委员会提出，草案规定了总体规划中的地下空间规划内容，但未能全面体现其他一些重要内容，建议完善。有些委员提出，地下空间的开发利用具有不可逆性，上海的地下空间开发要有总体规划，并要充分发挥总体规划的引领作用。经研究，法制委员会认为，制定地下空间总体规划有利于提高地下空间开发利用的科学性和前瞻性。为此，建议在草案第八条增加两款内容，分别规定地下空间总体规划的组织编制和主要内容，具体表述为：“市规划国土资源行政管理部门应当组织编制本市地下空间总体规划，作为专项规划纳入城市总体规划。”“地下空间总体规划的内容应当包括：地下空间开发战略、总体布局、重点建设范围、竖向分层划分、不同层次的宜建项目、同一层次不同建设项目的优先顺序、开发步骤、发展目标和保障措施。”（草案修改稿第九条）
五、关于地下空间的优先开发
市人大城建环保委员会和有些委员提出，草案关于地下空间优先开发的规定不够完整，缺乏相应的制约性规定，建议完善。有的专家学者提出，地下空间优先开发权是一种具有物权性质的权利，地方立法不宜对此作出规定。经研究，法制委员会认为，明确地上建设用地使用权人可以优先开发其建设用地范围内的地下空间，有利于减少地下空间开发可能带
九章律
来的利益冲突，具有积极的现实意义。但地下空间优先开发权具有一定的物权性质，按照物权法的规定，物权的种类和内容应当由法律规定。为此，建议删除草案第十七条第一款中关于优先开发的内容，将其修改为：“地上的建设用地使用权人可以申请开发其建设用地范围内的地下空间，但市政基础设施、民防工程等公益性建设项目需要使用地下空间的除外。”（草案修改稿第十八条第一款）实践中，需要开发地上建设用地使用权人建设用地范围内的地下空间的，可以先征求地上建设用地使用权人的意见。地上建设用地使用权人提出开发申请的，按照草案修改稿第十九条第二项的规定处理。
六、关于地下建设用地使用权出让金
市人大城建环保委员会和有些委员提出，草案关于地下建设用地使用权出让金的规定较为原则，难以直接适用，建议明确授权市人民政府制定具体办法。经研究，法制委员会认为，这个意见是合理的。为此，建议将草案第十九条中的“按照地上土地使用权出让金的一定比例收取”修改为“按照市人民政府的有关规定收取”。（草案修改稿第二十条）
七、关于地下建设工程的风险控制
市人大城建环保委员会、有些委员和代表提出，地下建设工程的风险控制应当包括地下建设工程本体以及地下建设工程之间的风险防控，既要考虑建设工程之间的距离控制要求，也要考虑地质环境保护、施工作业风险控制、安全使用和管理等要求。经研究，法制委员会认为，这些意见应当采纳。为此，建议在草案第二十三条增加一款，规定：“地下工程建设应当满足防汛、排涝、消防、抗震、防止地质灾害等方面的安全需要，以及设施运行、维护等方面的使用要求，使用功能与出入口设计应当与地上建设相协调。”（草案修改稿第二十四条第一款）
此外，对草案的一些文字作了修改，条款顺序也作了相应调整。北京技术交易促进中心
法制委员会已按上述意见对草案作了修改，提出了草案修改稿。
草案修改稿和以上报告，请予审议。
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