上海市人民代表大会法制委员会关于《上海市城乡规划条例（草案）》审议结果的报告 文章属性
∙【公布机关】上海市人大及其常委会
甘肃政法学院学报>维塔斯 阉人∙【公布日期】2010.12.13
∙【分 类】审议结果的报告
正文
上海市人民代表大会法制委员会关于《上海市城乡规划条例（草案）》审议结果的报告
——2010年9月15日在上海市第十三届人民代表大会
常务委员会第二十一次会议上市人大法制委员会主任委员张凌
任莹莹
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：pitstop
市十三届人大常委会第二十次会议对市人民政府提请审议的《上海市城乡规划条例（草案）》（以下简称条例草案）进行了审议。常委会组成人员认为，为了更好地贯彻国家城乡规划法，加强城乡规划管理，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定条例草案是十分必要的。同时，常委会组成人员对条例草案提出了一些修改意见。
会后，经主任会议决定，条例草案向社会公开征求意见，之后共收到市民来信、传真、17件，对条例草案提出了47条修改意见。法制工作委员会还将条例草案印发部分市人大代表，各区、县人大常委会，以及有关社会团体征求意见，并召开座谈会，分别听取了有关政府部门、部分专家和区、县规划行政管理部门的意见。9月1日，法制委员会召开会议，根据常委会组成人员和市人大城建环保委员会的审议意见及其他各方面提出的意见，对条例草案进行了审议。市人大城建环保委员会的负责同志列席了会议。现将修改情况和审议结果报告如下：
一、 修改情况
（一） 关于城乡规划与相关规划的关系问题。有的委员提出，条例草案应当对城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划的关系作出规定。经研究，法制委员会认为，这一意见应予采纳。为此，建议增加一条作为条例草案第四条：“城乡规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”（草案修改稿第四条） （二） 关于各层次规划的相互关系问题。城建环保委员会和有的委员提出，条例草案第十条规定了本市城乡规划体系，列举了各层次规划，但没有明确各层次规划间的相互关系，建议补充完善。经研究，法制委员会认为，这一意见是合理的。为此，建议对条例草案第十条规划层次的表述作相应修改，明确下一层次规划应当在上一层次规划的基础上进行编制。（草案修改稿第十二条）
（三） 关于跨外环线内外四个区的规划编制问题。城建环保委员会和有的委员提出，浦东、宝山、闵行、嘉定四个区的行政区域跨外环线内外，按照条例草案的规定，这四个区在外环线内的区域属于中心城规划区，但其又应当编制郊区区县总体规划，如何协调这四个区外环线内外区域规划的关系，建议研究。经会同城建环保委员会和有关部门研究，法制委员会认为，上述四个区外环线内外区域的规划应当有所衔接，以便于四个区的人民代
表大会常务委员会更好地审议相关规划。为此，建议在条例草案第十二条增加一款规定：“行政区域跨中心城和郊区的，其位于中心城范围内的区域纳入中心城分区规划编制范围，编入分区规划的部分并入本行政区的总体规划。”（草案修改稿第十四条第三款）
（四） 关于规划的强制性内容问题。城建环保委员会以及参加座谈会的有关部门提出，条例草案关于各层次规划强制性内容的规定不够全面、准确，建议研究修改。经会同有关部门研究，法制委员会认为，城乡规划法明确了城市总体规划的强制性内容，城市总体规划以下的各层次规划应当深化上一层次规划的强制性内容。为此，建议将条例草案第十一条、第十二条、第十三条、第十四条、第十七条等条款中关于规划强制性内容的规定集中于一条进行表述：“禁止和限制建设的地域范围、建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾要求等内容，应当作为城市总体规划的强制性内容。”“相关部门在组织编制下一层次规划时，不得违背和变更上一层次规划确定的强制性内容，并应当对上一层次规划确定的强制性内容予以深化。”（草案修改稿第二十条）
（五） 关于地下空间开发利用问题。有的委员提出，地下空间规划的内容很重要，建议
条例草案增加、完善相关地下空间开发利用的要求。经研究，法制委员会认为，这一意见是合理的。为此，建议将条例草案第二十三条第三款修改为：“城乡建设和发展应当注重地下空间的开发与综合利用，遵循统一规划、分层开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空等需要，与地面设施建设相结合。”（草案修改稿第二十五条第三款）
（六） 关于改变建筑物使用性质的问题。有的委员提出，条例草案第四十四条关于改变建筑物使用性质的规定操作性不强，建议程序设计上要更加完善；也有委员提出，规划管理应主要针对建设行为，而对建设工程投入使用后的管理，主要应由房屋管理部门负责。经研究，法制委员会认为，考虑到改变建筑物使用性质会对地区整体规划、相邻关系产生重要影响，对于改变建筑物使用性质的具体管理要求和程序，如规划、房屋行政管理部门的职责以及听证等相关程序规定，可在修改《上海市住宅物业管理规定》时进一步明确。为此，建议删去条例草案第四十四条第三款。
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（七） 关于城乡规划的修改问题。城建环保委员会、有的委员以及市民提出，为防止和避免随意调整变更规划，要在法规中增强规划的刚性，严格规划修改的程序要求。经研究，法制委员会认为，这一意见是合理的。为此，建议对需要修改城市总体规划，中心城
分区规划和单元规划，郊区区县总体规划，新城、新市镇总体规划，特定区域单元规划的，增加规定组织编制机关应当在启动前向“市或者区、县人民代表大会常务委员会”报告的程序（草案修改稿第四十八条第二款）；对修改控制性详细规划的，明确规定组织编制机关应当“采取听证会或者其他方式”征求规划地段内利害关系人的意见（草案修改稿第四十八条第三款）；明确修改城乡规划的程序性要求，即“应当依照本条例第二章有关规定，履行听取意见、审议、报批、备案和公开等程序”（草案修改稿第四十九条）。
（八） 关于加强对规划工作的监督问题。城建环保委员会和有的委员、市民提出，条例草案关于城乡规划工作监督的规定不够全面、准确，建议进一步增强人大对规划工作监督的力度，完善行政监督方式，发挥公众监督作用。经研究，法制委员会认为，这些意见是合理的。为此建议：
1. 在人大监督方面，完善政府向人大报告规划工作的原则要求，将条例草案第六条修改为：“市和区、县人民政府应当每年向本级人民代表大会或者其常务委员会报告城乡规划的制定、修改、实施以及监督检查情况；遇有重要情况，应当及时报告。”（草案修改稿第八条）增加市或者区、县人民政府应当在规划报送审批前向市或者区、县人民代表大会常务
委员会报告“对审议意见的采纳情况，未采纳的，应当说明理由”的要求（草案修改稿第十三条第一款、第十四条第二款、第十五条第二款）。
2. 在行政监督方面，强化对规划行政管理部门的监督，将条例草案第五十一条第一款改为两款，修改为：“市人民政府应当对市规划行政管理部门和区、县人民政府的城乡规划工作进行监督检查。”“市规划行政管理部门和区、县人民政府应当对区、县规划行政管理部门和乡、镇人民政府的城乡规划工作进行监督检查。”（草案修改稿第五十二条第一款、第二款）
3. 在公众监督方面，在条例草案第九条第一款明确规定“市和区、县规划行政管理部门应当建立统一的信息公开平台，除依法不得公开的内容外，城乡规划方面的政府信息应当公开”（草案修改稿第十一条第一款）；在城乡规划草案报送审批前，增加规定“组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由”（草案修改稿第二十三条第二款）；对建设工程设计方案公示，增加规定“规划行政管理部门应当充分考虑公众的意见，并对采纳情况予以分类答复”（草案修改稿第三十七条第一款）。
（九） 关于有关用语的含义问题。城建环保委员会和有的委员建议，对条例草案中的一
些用语进行解释，以便于正确理解、适用本条例。经会同有关部门研究，法制委员会认为，这一意见是合理的。为此，建议增加一条规定，对中心城、郊区、新城、新市镇、中心城分区规划、中心城单元规划、控制性详细规划和修建性详细规划等用语的含义作出界定。（草案修改稿第六十二条）
此外，对条例草案的一些文字作了修改，条序也作了相应调整。
雨水口 二、 需要说明的问题
关于新城、新市镇总体规划的编制问题。有的委员提出，条例草案第十三条关于新城、新市镇总体规划编制的规定，是否会有遗漏，建议研究。经与城建环保委员会和有关部门共同研究，法制委员会认为，2006年，市委、市政府从统筹安排城乡建设空间布局，促进经济社会全面协调可持续发展出发，提出了构建上海市域“1966”城镇体系，在该体系中，新城、新市镇总体规划编制范围覆盖了所有的乡镇。为此，建议对该规定不作修改，但为了更好地编制新城、新市镇总体规划，建议区、县人民政府在编制新城、新市镇总体规划时，充分听取相关乡、镇的意见。
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