_________________________________________________________121貂靠5月专＜67 DOI：10.19832/jki.0559-8095.2021.0032
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路阳
(华侨大学国际关系学院，福建厦门361021)
聚乙烯亚胺
摘要：二战的爆发造成全球产生了大量的难民和流离失所者，国际社会围绕这一问题的解决进行了积极探索。国际难民组织作为联合国处理难民问题的专门机构应运而生，通过与各国政府、社团组织开展合作与互动，共同致力于战后国际难民问题的解决。该组织重点从难民的照护、失踪人员追踪、法律和政治保护等领域出发，参与到国际难民保护实践当中。同时，该组织通过遣返、重新安置以及本地安置等方式积极推动难民安置目标的达成。作为联合国对于战后难民问题的制度化回应，国际难民组织
的实践本身体现了持不同立场的国家之间的合作，也逐渐显现出各国的合作意愿与冷战现实之间的矛盾。
随着冷战在欧洲及其他地区的开启，国际难民问题日趋复杂且出现新变化，联合国难民署的成立标志着全球难民治理进入新的阶段*
关键词：国际难民；国际难民机制；国际难民组织；难民治理
自17世纪现代国家形成以来，难民问题成为重要的国际问题。20世纪初，国际社会开始建立正式的国际组织处理难民问题，这也为难民问题上的制度性多边合作提供了现实条件。二战的爆发造成全球产生了大量的难民和流离失所者，国际社会为解决这一问题进行了积极探索，国际难民组织作为联合国处理难民问题的专门机构应运而生。
国际难民是全球治理与国际政治的热点问题之一，目前已成为国内外学界关注的一大重点领域。国外学者对于20世纪以来有关国际难民机制的组织沿革、工作职能以及运作实践等问题多有关注，取得了较具价值的研究成果。①从国内研究来看，学术界对于联合国难民署、国际移民组织等机构及当代国际难民问题给予较多关注，但对20世纪至今与难民问题相关的国际组织的历史、职能和作用等问题多进行一般性介绍，专门的个案研究并不多见。②本文主要基于联合国年鉴、联
收稿日期：2020-12-17
基金项目：华侨大学高层次人才科研启动项目“建国初期华侨复员与中外交涉略述"(18SKBS304)的阶段性成果。
作者简介：路阳，华侨大学国际关系学院副教授，研究方向为国际移民史与华侨华人研究。
①代表性成果可参见Louise W.Holborn，The International I&ge e Organization，8Specialized Agency of the United Nations，Its History and Worg1946-1952，London:Oxford University Press，1956；Louise W.Holborn，et al.，Refugees:A Problem of Our Toe:The Worg f he United Nations High Commissioner goo Refugees1951-1972，Metuchen：The Scarecrow Press，1975；Glen Peterson，%The Uneven Development oO the InternationaO Refugee Reeive in Posteas Asia:Evidence from China，Hong Kong and Indonesiv，& Journal ef Reguge e Studies，Vol.25,No.3(June2012)，pp.326-343；LiOi Song，%China and the International Refugee Protection Regime：Past，Present，and Potentials,"Refus e Suoee Quarterly，VoO37，Isue1(March2018)，pp.139-161.
②国内相关成果主要有王德春：《联合国善后救济总署与中国》，人民出版社2004年版；宋全成：《论一战后的欧洲难民问题》，《人文杂志》，2008年第3期；甘开鹏：《二战后国际难民政策的历史演变》，《海南师范大学学报》(社会科学版)，2010年第
■Collected Papers
喫番够辺of History Studies122
合国经济与社会理事会档案及相关国内外文献资料，对国际难民组织的成立过程、机构与预算、宗旨与职能、难民权益保护和安置工作等问题加以深入考察，力图呈现战后初期的难民治理实践与国际合作的真实面貌。国际难民组织注意加强各国政府、社团组织的合作与互动，致力于国际难民问题的解决，其具体运作实践对于难民来源国、重新安置国以及难民与流离失所者自身均具有重要意义。 一、国际难民组织的成立及其职能
作为国际社会的一项重要议题，对于难民的国际保护自20世纪初才开始出现。随着国际联盟等重要政府间国际组织的出现，其与现有民族国家一起推动有关难民事务的国际合作实践，促成了 国际难民制度与机制的形成。从这个意义而言，国际制度（international institutions）的形成首先以对各国主权地位的认可为前提，并在此基础上确立和发展了负责调整国家间关系的各种正式、非正式的规则和机构。①国际难民保护机构最早成立于一战后，由国际联盟+League of Nations）建立，这标志着国际社会在难民保护方面迈出了关键一步。②第二次世界大战的爆发造成全球约有800万人流离失所。③二战之后，有关难民问题的国际合作以及国际难民组织的建立，为全球难民制度的建立奠定了重要基础。④随着国际难民问题日益高度政治化，该组织的成立代表联合国对于这一问题的制度化回应，通
过与各国政府、相关志愿团体的合作以致力于难民问题的解决。
（一）国际难民组织的酝酿与筹备
第二次世界大战后，成千上万国际流离失所者使处理难民问题的需求更为紧迫。1946年2月，联合国经济与社会理事会+ECOSOC）专门成立了处理国际难民问题的特别委员会。该委员会向经济与社会理事会提交了有关国际难民问题的专门报告，⑤并建议成立处理难民及流离失所者问题的、非常任的专门机构。⑥6月21日，经济与社会理事会举行全体会议，以14票赞同、4票反对（苏联、乌克兰、捷克和南斯拉夫）通过联合国大会设立"国际难民组织"（International Refugee Organization，IRO）的建议，并请联合国秘书长就该组织章程草案向各国政府征求意见。⑦经济与社会理事会建议联合国秘书长与联合国善后救济总署（UNRRA）及难民问题政府间委员会（IGC）等难民问题相关机构开展协商，启动国际难民组织的筹备工作。⑧在处理难民问题及新组织目标职能问题上，各国立场存在明显差异。西方希望增加流离失所者的选择，比如他们可以选择遣返，也可以选择在第三国重新安置；而苏联阵营则希望重新恢复联合国善后救济总署的职能，或至少有新组织能优先处理遣返
①陈岳、田野主编：《国际政治学学科地图》，北京大学出版社2016年版，第188页。
②6美］罗斯玛丽•塞尔斯著，黄晨熹译：《解析国际迁移和难民政策：冲突和延续》，格致出版社•上海人民出版社2011年版，第67页。
③United Naaons Department of Public Information，Yearbook of the United Nations1947-1948，New York:United Nations，1948，p.957.
④Alexander Betts Gil Loescher&James Milnet，UNHCR：The Politics and Practice ef Refugee Prof e tho（2nd edoho），London:R ou U ledge，2012，p.10.
⑤"Repot oO the Special Committee on Refugees and Displaced Petons"（E/REF/75），Economic and Social Council COOcial Records，First Yea,Second Sesion./doc/UNDOC/GEN//NG9./110/76/pdf/NG911076.pdf?OpenElement（2020-09-01）.
⑥该委员会提交的专门报告主要涉及以下方面：（1）处理问题的范围和性质；（2）难民及流离失所者的定义；（3）起草国际难民组织章程并提供财政支持；（4）各国流离失所者及难民的人数；（5）该组织第一年预估重新安置的人数。参见United Nations Department of Public Information，Yearbook of he United Naff1946-1947，Nee York:United Nations，1947，p.805.
⑦《社经理事会通过设立国际难民新机构本年底将接管联总大部职务》，《申报》，1946年6月23日，第3版。
⑧联合国善后救济总署于1943年成立，其主要职能是负责数百万流离失所者的遣返工作。该组织作为
一个政府间机构，并非难民组织，尽管向所照顾的人士提供暂时性救济，但未被授权安排难民和流离失所者进行第三国重新安置。难民问题政府间委员会（IGC）于1938年成立，旨在帮助在德国和奥地利遭受纳粹迫害的受害者，为他们提供法律保护、照护及重新安置。此后，难民
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回原籍国的事宜。①当时的报章指出：“苏美对难民问题迄未参与辩论，美国一向主张将流亡难民，尤其是政治难民移居新土地，而不送还故地。而苏联则力主将流亡难民遣送其本国。”②美国致力于以重新安置作为新组织的工作重点，这与苏联的立场有较大差异。12月15日，联合国大会经过讨论通过了《国际难民组织章程》，以及组建“国际难民组织筹备委员会”(PCIRO，以下简称“筹备委员会”)的临时措施协定。该协定要求筹备委员会应采取一切必要和实际措施加紧推动该组织正常运作。③
1946年12月31日，国际难民组织筹备委员会正式成立。该组织在运作中适用联合国经济与社会理事会的议事规则，并委任一名“执行秘书”负责筹备委员会工作。执行秘书作为筹备委员会重要的行政管理人员，担负该组织所赋予的各项职责，并任命和指导该组织的日常工作人员。1947年2月，筹备委员会在瑞士日内瓦召开了第一届第一阶段会议。本次会议选举法国人亨利•庞索(Henri Ponsot)为主席，挪威人斯凯尔斯塔德(R.B.Skylstad)为副主席，荷兰人萨森+E.M.J.Sassen)为报告员，美国人阿瑟•阿尔特迈耶+Arthur.Altmeyer)被任命为执行秘书。1947年7月18日，美国人威廉•塔克(William H.Tuck)接
任该组织执行秘书。④筹备委员会也选举产生了一个咨询委员会，根据其咨询建议指导执行秘书的工作，与处理难民及流离失所者问题的现有组织签署协议，以接管其有关职能、活动、资产及人员，并与有关国家政府和占领当局达成必要的协定以顺利实现工作交接。截至1947年7月1日，共有19个国家的政府代表签署了该组织章程草案和临时措施协议。联合国成员国可通过接受国际难民组织章程的方式加入该组织，其他国家则需经过执委会的推荐并经过全体理事会三分之二多数表决同意方可加入。
(二)国际难民组织的机构与预算
1948年8月20日，国际难民组织正式成立。⑤成立之初，共有15个国家作为该组织成员国，随后丹麦、意大利和瑞士的加入使成员国数量增至18个。⑥根据该组织章程的规定，国际难民组织的主要机关包括全体理事会(Generat Councit)、执委会(Executive Committee)和总干事领导下的秘书处(secretariat)o全体理事会是国际难民组织的最高决策机构，由各成员国的代表组成，每年召开不少于两次会议。执委会由全体理事会选出的9名成员组成，负责执行全体理事会的政策决定，或根据全体理事会的意见做出紧急决定。执委会可访问该组织的难民营、收容所及集散中心等机构，通过调查了解实际情况，并基于此向总干事发出指示。秘书处由经执委会提名并由全体理事会任命的总干事领导。作为国际难民组织的首席行政官员，总干事根据全体理事会及执委会的决定履行相关管理和执行功能，在全体理事会制定的规章下主持秘书处工作，并负责任命相关人员。⑦除该组织章程及全体理事会另有规定外，全体理事会和执委会均经多数票表决以做出决定。但是，如果提出国际难民组织章
程修正案，则需获得全体理事会三分之二票数的支持以及三分之二成员国的批准。
1948年9月13日，国际难民组织第一届全体理事会第一次会议在日内瓦开幕。本次会议批准了一项确立该组织与联合国关系的协定，并与联合国就此展开相关谈判。11月18日，联合国大会通过有关协定，批准国际难民组织作为专门机构正式加入联合国系统。全体理事会选出九位各国成
看雪教学设计①6美］苏珊•马丁著，章雅荻译：《国际移民的演化趋势：百年回顾与展望》，浙江大学出版社2020年版，第63页。
②《经社理事会讨论救济难民问题国际难民组织决提前成立》，《华北日报》，1946年9月16日，第3版。
③United Natone Department of Public Information，Yearbook of the United Nations1946—1947，p.805.
④United Natone Department oO Public Information，Yearbook of he United Nahof1946—1947，pp.806-807.
⑤按照国际难民组织的性质、职能和运作实践，可以分为两个阶段：一是组织筹备时期，从国际难民组织筹备委员会成立至1948年8月国际难民组织正式成立之前；二是正式运作时期，从国际难民组织
正式成立至1952年2月底终止运作为止。本文所称“该组织”，包括国际难民组织筹委会和正式的国际难民组织，根据时间演进具体指代略有差异。
⑥United Natione Department oO Public Information，Yearbook of he United Nahof1950，New York:United Natione，1950，p.982.
Collected Papers
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员组成国际难民组织执委会，任命美国人威廉•塔克+William H.Tuck）为该组织总干事，英国人亚瑟•拉克（Arthur N.Rucker）为副总干事。次年，第一届全体理事会任命美国人唐纳德•金斯利（Donald Kingsley）为总干事，任期自1949年6月31日开始。国际难民组织总部设在瑞士日内瓦，并在欧洲、中东和远东等地区设立了20余个办事处及数目更多的分支办事处。①国际难民组织约有700个难民营开始运作，每个难民营平均收容1000名难民，主要集中在德国、奥地利和意大利，同时扩展到美洲以外的每一个大陆。②
该组织于1947年11月成立%资格上诉审查委员会"+Review Board of Eligilility Appeals），处理此前被
裁定不符合援助条件的难民及流离失所者的上诉申请。审查委员会由一名主席和其他四位成员组成，人选由总干事指定并经执委会批准。该委员会负责听取和裁定申请者就其是否符合相关身份资格所提请的上诉，同时向总干事提供有关身份资格问题的咨询意见。③在1948—1950三年间，审查委员会对于26990件难民是否符合援助资格的申请做出最终裁定。④
在预算方面，联合国大会批准的该组织第一年预算包括超过1-5亿美元的执行预算，480万美元的行政预算以及500万美元的大规模重新安置预算。⑤筹备委员会的开支由各会员国的预缴垫款支付，从各国需缴纳资金比例来看，美国（45.75%）位居第一，英国（14.75%）位居第二，法国（4.10%）、加拿大（3.50%）和中国（2.50%）分列第三到第五位。⑥作为战后国际难民机制的主要缔造者，美国不仅负担该组织预算成本中的最大份额，也几乎完全实现对该机构的领导优势。该组织敦促联合国各成员国遵守组织章程，并强调不会将接收难民及流离失所者的义务强加给各成员国。同时，接纳难民和流离失所者进入各国，以及提供本国所承担捐款的具体形式，均是相关国家与该组织之间通过自由谈判处理的问题。⑦
国际难民组织原计划在1950年6月结束运行，后随着现实需要继续开展工作。1950年12月，全体理事会召开会议决定授权总干事在现有资源基础上将工作延期至1951年9月30日（1952年2月11日，国际难民组织全体理事会在日内瓦举行的闭幕会议上商定了有关清算的最后计划，并于2月28日正式结束运行。⑧
（三）国际难民组织的宗旨和职能
ip交换机根据国际难民组织的规定，“难民”是指离开或者远离本人的国籍国或经常居住国的人，也适用于属于以下任何一种情况之人，无论其是否保留国籍：（1）二战期间纳粹或法西斯政权（或属于这一阵营的其他政权）的受害者或反对者，无论其是否享有难民的国际地位；（2）西班牙共和党人或佛朗哥政权的受害者，无论其是否享有难民的国际地位；（3）由于种族、宗教、国籍或政治见解等原因在二战爆发前被认定为难民的人。⑨“流离失所者”是指被迫离开本人的国籍国或经常居住国的被强迫劳工，或是由于种族、宗教或政治原因而被驱逐的人。⑩总体而言，国际难民组织有关难民的定
2014年国际工程科技大会①United Nalons Department of Public Information，Yearbook of the United Nations1948—1949，New York:United Nations，1949，p.1088.
②United Nalons Department aO Public Information，Yearbook of he United Nahof1950，p.982.
③United Nations Department oO Public Information，¥61+00$*e2.(*>1*0$】94]一】948,p.956.
④United Nations Department oO Public Information，Yearbook of he United Nahof1948—1949，p.1091;United Nations Department oO Public Information，Yearbook f he United Nations1950，p.988.
⑤United Nations Department of Public Information，Yearbook f he United Nations1947—1948，p.957.
⑥United Nations Department of Public Information，Yearbook of the United Nations1946—1947，p.809.
⑦United Nations Department of Public Information，Yearbook of the United Nations1946—1947，p.808.
⑧United Nations Department of Public Information，Yearbook of he United Nations1951，New York:United Nations，1952，p.941.
⑨United Nations Department of Public Information,Yearbook of he United Nations1946—1947，p.816.
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义非常宽泛，流离失所者和战争孤儿也包括在难民概念之中，以便对其进行援助和保护。①至1947年初，仍有近150万难民和流离失所者无法重返家园，难民中有三分之二居于德国、奥地利和意大利等国的难民营中，还有1-4万名来自欧洲的难民在中国上海等地避难。②
国际难民组织与有关国家及非政府组织密切合作，开展遣返，身份核验、登记和分类，照顾和援助，法律和政治保护，运输，重新安置和重建等工作，这也是该组织的宗旨所在。具体而言，主要包括以下方面：(1)鼓励和协助本组织所关注的遣送者，同时注意非强迫遣返的原则；(2)尽一切可能的方式推动遣返，以帮助难民及流离失所者返回原籍国，并在该组织主持下为待遣返者提供三个月的食品保障；(3)推进未遣返难民在其他国家的重新安置，并调查、推进或执行集体重新安置或大规模重新安置项目。③筹备委员会自1947年7月起接替联合国善后救济总署和难民问题政府间委员会先前所承担的相关工作职能，开始履行救助符合条件的难民和流离失所者的责任。国际难民组织认为，真正的难民和流离失所者应在国际社会的支持下重返原籍国或常居国，或在该组织章程规定条件下重新安置到其他国家。
作为一个具有国际主义精神的现代机构，国际难民组织重视与相关国家开展合作。④该组织敦促有关国家根据联合国大会有关决议，尽快对难民及流离失所者进行身份甄别，并为他们在归国或重新安置前提供就业机会。同时，该组织与难民或流离失所者所在国以及难民安置国缔结了多项相关协定，以促进难民问题的解决。⑤该组织也重视与相关志愿团体开展合作，许多团体参与到国际难民组织几乎所有职能领域的运作实践当中。国际难民组织成立了一个志愿服务部门以帮助协调有关活动。一方面，国际难民组织不断寻求政府的资源与帮助；另一方面，国际难民组织给予从事相关工作的非政府组织以适当身份并提供一定协助，并在谈判时允许它们和政府机构进行合作。⑥这些团体面向难民和
流离失所者开展如移民安置、福利、咨询服务、职业培训、语言培训、康复、青少年服务等多种项目活动实践。⑦
二、国际难民组织的难民权益保护实践
国际难民组织成立伊始，就按照章程规定为符合资格的难民和流离失所者提供援助和支持。同时，该组织负责追踪二战期间数百万失踪者，以及受纳粹迫害儿童的追踪工作。另外，该组织在难民的法律和政治保护方面的工作也是其重要职能之一。
(—)"照护"(Care and Maintenance)
该组织成立伊始，就按照章程为符合资格的难民和流离失所者提供援助。在1947年7月1日，符合资格且在遣返或重新安置前需要照护的人数为879950人，其中八成在盟军占领区。截至1948年9月21日，国际难民组织在世界各地共有相关设施672处，包括集散中心538处，医院和疗养院58处。此外，有康复中心、职业培训中心、儿童中心、遣返中心、重新安置选择中心等70余处。国际难民组织正式成立以来，在576716名接受照护者当中，有542020人居于集散中心，34696人在中心之外。⑧该组织针对各个地区难民情况采取了不同的“照护”方式。例如，在德国、意大利、奥地利和中东地区，主要依托难民营或集散中心提供服务；在其他国家和地区(尤其是西欧)，
①国际难民组织有关难民等概念的定义、取得难民身份的条件、难民身份丧失等方面的规定，具体参见梁淑英：《国际难民法》，知识产权出版社2009年版，第31-36页。
②United NaLons Department of Publie Information，Yearbook of the United Nations1946—1947，p.807.
③United NaHons Department oO Public Information，Yearbook of he United Nahof1947—1948，pp.955-956.
④Stefan一Ludwig Hoffmann，Humcm Right(*456.1=+，New York:Cambridge Uni v ersite Pres s,2011，p.52.
⑤United Nations Department oO Publie Information，Yearbook of he United Nahof1947—1948，p.960.
⑥苏珊•马丁：《国际移民的演化趋势：百年回顾与展望》，第67-68页。
⑦United Nations Department oO Public Information，Yearbook of he United Nahof1947—1948，p.958.
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