摩门教
Regional Governance & Accounting 区域治理与财会
【摘要】《政府投资条例》于2019年7月1日正式实施，是政府投资管理方面的首部行政法规，对政府的投融资行为进一步规范化、制度化，为深化政府投融资机制改革提供了坚实的法律保障。在不增加政府隐性债务要求的大背景下，如何解决区域综合开发的资金平衡问题，从而实现区域经济的快速发展，是各地方政府较为关注的问题。文章仅从区域综合开发投融资规划的角度，对区域综合开发的投融资问题、投融资规划的作用进行分析，并从开发资金来源问题上提出建议，为政府区域开发提供借鉴。 【关键词】区域综合开发；投融资规划；资金平衡
徐渭传
【中图分类号】F127
区域综合开发是指在某一特定范围的区域内，按照政府制定的总体规划对该区域进行土地征拆、投资建设及开发运营的综合性开发。本文所研究的区域综合开发主要限定在新区或者产业新城的范畴，开发面积大，开发项目包括土地征拆、市政基础设施及配套公建、安置房和商品房建设、特小镇及园区开发、环境综合治理等。区域综合开发一般由政府统一规划和主导，通过基础建设及配套公共服务的提升、产业资源的引导以及土地资源的有效开发，提升区域整体价值。 区域综合开发具有短期高强度投资的特点，在地方政府财力有限的情况下，随着近年来政府对新增隐性反兴奋剂条例
债务管控的趋严，传统的通过政府投融资平台、PPP项目等融资方式，均受到严格限制，因此，投融资规划在区域综合开发的作用更加凸显。2019年7月《政府投资条例》开始实施，条例明确政府资金主要投向盈利性不足的公益领域，通过加强预算管理及建立评估机制，优化政府投资方向，严禁政府违规举债。2020年2月财政部发布了《关于加强政府投资基金管理提高财政出资效益的通知》，加强了对政府投资基金的预算约束，严禁通过政府投资基金变相举债。2020年8月国务院发布了《保障中小企业款项支付条例》，规定了政府投资项目资金严格按预算执行，严禁垫资施工。上述规定进一步规范了政府投资项目的资金管理机制。那么，地方政府财力有限的情况下，如何在区域综合开发中更好的发挥投融资规划的作用，笔者进行了分析探讨。
一、区域综合开发存在的投融资问题
区域综合开发需按照城市发展的总体规划，制定该区域的总体规划、控制性详细规划以及相关的专项规划，之后按照开发时序分阶段进行开发，在投融资方面存在以下问题：
(一)基础建设投资量大与当前政府财政资金不足的矛盾
区域综合开发需要大量征拆资金以及公益性的基础设施建设资金，如：道路、管廊、能源、轨道交通等公益性及准公益性项目，且要求在一定期间内完成上述建设任务，而政府财力的形成与人口、产业、税收政策息息相关，这需要一个长期的过程，这就形成建设资金在投资时间及投资量上的矛盾。
（二）融资手段单一，前期开发主体负债率高，影响后期项目建设进度
区域开发大多以新设开发主体作为地方政府的投融资平台进行建设开发，由于开发周期长，投资风险大，引入长期性资本投资的条件尚不充分，目前采用的融资手段多以银行借款为主。在基本没有优质存量资产、且当前土地价值尚未开发的情况下，融资难度较大，即使在开发建设前期能获得银行贷款，如果不能尽快补充建设资本金的话，后续建设也因负债率过高，无法发挥“财务杠杆”的作用。
（三）土地及核心资产价值利用效率低
地方政府为满足前期基础设施建设的资金投入，在没有其他可变现资源的情况下，仅能通过出让土地的方式回流资金，而此时产业及人口导入尚处于前期阶段，土地价值极低，使得政府在投入巨额资金进行前期的基础设施建设，却不能享受区域开发后带来的土地增值收益。同时，核心地段的房地产项目以及通过特许经营权实施的能源、轨道交通等公用事业类资产，在区域开发前期容易被低估，后期随区域开发深入推进，公共配套设施逐步建立，核心资产升值空间巨大，如果前期以低价出让
区域综合开发投融资规划浅析
毕晏云
（中国雄安集团基础建设有限公司）
区域治理与财会 Regional Governance & Accounting
给其他投资者，导致政府无法享有此类资产的溢价收益。
（四）地方政府的投融资平台公司自身经营困难，难以承担新的建设任务
一方面，地方政府的投融资平台公司在过去城镇化快速发展阶段，承担了大量城市基础设施建设任务，但总体上存在过度依赖政府背书、自身市场化经营能力不足、历史债务规模大等问题；另一方面，近年来政府投融资体制方面的法律法规逐步完善，地方政府与其投融资平台公司的融资职能更加明确，政府融资刚性约束机制逐步确立，投融资平台公司的政府融资职能面临严重冲击，传统的以政府背书获得银行贷款的融资模式难以为继。
二、区域综合开发投融资规划的作用
区域综合开发的投融资规划是以城市总体规划为指导依据，以区域开发所涉及的土地资源、市政基础设施、公共服务设施以及相关房地产项目的投融资、建设以及运营为对象，以规划、法规、资源、资金等要素为约束条件，以明确政企投资边界、开发建设时序、融资需求及方案设计等为最终目标的建设管理方法。投融资规划为系统解决区域综合开发中的投融资问题提供了参考依据，对提升区域综合开发有较高的理论和实践价值。
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（一）明确政企投资边界，规避合规性风险
清洁灌肠2019年7月1日起施行的《政府投资条例》中对政府投资项目进行了预算控制，政府投资资金主要投向市场不能有效配置资源的非经营性项目。地方政府以往通过地方投融资平台、政府购买服务等传统手段融资的方式受到严格限制，而仅仅依靠地方政府债无法满足项目建设的资金需求，需要提前进行投融资规划，通过对项目建设合理的安排以及投融资机制的优化，在不增加政府隐性债务的基础上有效提升区域价值。
（二）合理设置项目建设的建设时序，提升区域土地价值
土地资源是区域开发最重要的资源，在地方政府财力有限的情况下，将成为建设前期最重要的可变现资产，但由于各项配套设施不健全，土地价值未能充分显现，因此，土地的出让或开发时序应与周边配套设施的完善程序紧密结合，以实现土地价值的最大化，补充前期基础设施建设资金。区域综合开发的投融资规划，可以统筹土地收储和开发建设的时序，直接影响土地出让或开发价格，通过充分享有后期的土地增值，补充前期巨额的拆迁成本及基础设施的建设成本，使建设资金形成良性循环。
（三）科学规划项目全周期的投融资方案，为政府投资决策提供依据
一方面，项目全周期的投融资规划应梳理区域内各项可利用的资源，统筹考虑土地开发时序、项目建
设运营情况、产业导入政策、增量税收预测、资金筹措方式等各方面因素，滚动开发、有序开发，避免项目投资分散，无法形成集效益尽快回笼前期建设资金，同时，提前测算资金缺口，多途径筹措开发资金，避免因资金不足问题影响项目的开发建设。另一方面，投融资规划的编制离不开政府上位规划方案的指导，同时也需要政府投融资平台、金融机构、咨询机构以及其他合作单位的共同参与，对政府的上位规划提出优化建议，有利于规划在后期建设中的高效落地。
cso三、做好区域综合开发投融资规划的建议
依据政府规划条件以及区域开发模式及开发时序的深入分析，通过设置科学合理的投融资测算模型，编制相关投融资规划方案，最终实现区域开发资金平衡，提升区域整体功能。在投融资规划中，解决区域开发资金来源仍然是核心问题，针对该问题建议如下：
（一）根据建设项目属性确定投融资模式，推进开发项目依法合规进行融资
根据项目的投资回报情况，可分为公益性项目、准公益性项目、经营性项目。公益性项目由于不产生直接收益，应以财政投资为主，通过财政预算资金、基金或债券资金解决；准公益性项目，由于项目无法实现资金平衡，需要政府补贴支持，以政府投融资平台投资为主，通过企业债券、银行贷款、基础设施公募REITs等方式解决，符合条件的也可使用PPP模式；经营性项目主要以社会资本投资为主，通过企业债券、银行贷款方式解决；片区开发项目积极探索市场化模式，充分发挥政府资金对社
会资本的引导作用。
（二）加大招商引资力度，发挥产业资金的引导作用
通过产业导入形成持续稳定的税源，反哺城市建设资金缺口。首先，组建专门的产业招商机构，通过资源共享、产业引导基金等形式引入现代信息技术、生物技术和生命科学、高端服务业等一系列优质产业资源，形成产业集效益。其次，打造新型产业服务平台，如：新型实验室、工程研究中心、科技成果交易中心等，通过产学研相结合，实现资金、人才、技术等资源的融合，为产业的发展提供综合服务。最后，完善招商引资机制，构建财税优惠、资金奖励、干部提拔等一系列招商引资激励机制，
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优化营商环境，促进投资项目尽快落地。通过招商引资形成产业与人口的聚集效益，带动地方产业的发展，形成稳定的税源，以弥补基础设施建设的资金缺口。
（三）利用土地、公共基础设施等资源，创新投融资模式，积极探索资源变资产、资产变资本的路径区域开发前期基础设施投资缺口大，政府需要统筹规划有限的资金、土地及其他可变现的资产，积极探索新的融资渠道，一方面，根据证监会与发改委在2020年4月发布的《关于推进基础设施领域不动
产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40号）的要求，地方政府可争取优质项目纳入基础设施REITs试点项目，为投资人提供有效的资金回收渠道，有利于盘活现有存量资产，加快前期投入资金的回收，同时提高新基建项目对社会资本的吸引力；另一方面，在重点基础设施建设（如：轨道交通）及公共配套建设（如：医疗、养老、教育）项目上，通过TOD开发、市场化片区开发等方式分期分批次的将土地统一纳入项目运作，以土地作价出资等方式，探索资源变资产，资产变资本的路径。
（四）充分调动金融机构的积极性，在国家政策法规允许的范围内，创新融资产品类型，缓解项目前期资金压力
一方面，充分利用政策性银行的融资政策优势，对重大基础设施项目延长贷款总体期限以及宽限期，并在融资产品设计上尽量减少项目前期还本付息金额，减轻项目建设期及运营前期的还款压力，待项目运营中后期逐步实现资金回流后加大还款力度，从而实现项目全生命周期的资金平衡；另一方面，积极与金融政策研究及监管机构对接，了解最新融资政策方向，对于特殊复杂的重大建设项目争取实现金融产品的创新，达到融资还款时序与项目经营盈利时序匹配的目标。
（五）统筹区域内土地资源及核心资产的开发建设时序
核心区域的房地产、能源及公共交通类公用事业资产、停车场和加油站等垄断特点的资产都将随区域
开发的推进、区域人口增长、区域产业的形成而逐步增值，统筹规划土地资源及核心资产的开发时序及开发模式将极大影响区域开发溢价的利益分配，对政府区域开发资金平衡意义重大。
主要参考文献：
[1]刘志刚.政府推进区域开发的商业模式研究[J], 经济师,2020,（4）.
[2]张满军.北京城市副中心区域综合开发投融资机制研究[J]，中国财政，2019,（3）.
[3]尹菲.政府投资项目投资估算的问题与改进方案初探[J]，区域治理,2019,(5).
责编：险峰
（三）优化提单和影像扫描的端口
为了更方便快捷提单，建议开发及开放在手机等移动端的提单功能，而且，现在手机的拍照功能也已有了很大的提升，大部分手机的像素已完全能够满足高质量扫描票据的要求，因此，建议对扫描端口也在手机等移动端进行开放。对于担心移动端提交后报销纸质单据及附件票据的传递不及时问题，可以通过制度的建立完善，提出要求及明确考核机制，也可以在报销流程的付款环节前增加一个收单审核环节后支付等方式来解决。当然，为了最大限度保障单据的质量问题，也可以尝试将部分常用的且及时性要求较高的报销流程先在手机端进行测试运行，待相关的配套技术成熟后再全面开放。
（四）根据电子票据的管理要求，对系统功能进行优化
按照《财政部国家档案局关于规范电子会计凭证报销入账归档的通知》财会[2020]6号的要求，对共享系统的费用报销模块的电子票据进行规范管理，对系统功能进行优化，在提单时及上传附件时对于电子票据的源文件进行审核，并设置电子票据数据库，可随时检索、调用。
财务共享服务中心费用报销模块的上线不是终点，而是新起点，需要建立完善的运营管理体系，通过PDCA 循环的模式，在实践过程中不断发现问题、解决问题，针对不同建设阶段选择性关注重点维度，优化提升，才能使其保持良好的运营，全面提升服务质量，促进企业财务转型。
主要参考文献：
［1］郭奕，赵旖旎，刘雅琼，姚瑶.中央企业财务共享服务建设情况报告［R］.国资报告，2019.
［2］秦小艳.财务共享模式下费用报销优化探讨［J］.商业会计，2019,（13）.
责编：险峰
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