Working Paper No. 202012
November 2, 2020
本文已发表于《国际经贸探索》2020年第10期高粱秸
任琳，张尊月
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——以亚太地区经济治理为例
内容提要| 在全球治理体系的变革与重构期，全球经济治理体系日益呈现出制度复杂性。制度复杂性表现为制度体系内制度间的关系。在美国主观“脱钩”战略的影响下，全球治理和区域治理的制度形态亦在日趋变化。因此，制度复杂性研究空前重要，具有非常显著的理论和实践意义。从功能属性和参与主体两个维度观察，制度复杂性具体包括：平行、嵌套和交叉重叠三种主要形态。文章以亚太地区经济治理为例，剖析未来国际制度和区域制度体系的影响因素与演化趋势，通过强调参与主体中主导国的重要性，尝试考量“平行体系”的现代表现形态和演化可能。深入研究制度复杂性问题，将有助于在目前不确定性显著增加的情况下，更好地理解全球经济治理秩序之本质属性及塑造因素，进而为适应未来秩序变革与重构做好准备。反应停
* 任琳，中国社会科学院世界经济与政治研究所全球治理研究室主任、副研究员；张尊月，中国社会
科学院-上海市人民政府上海研究院研究生。
关键词| 全球经济治理；制度复杂性；亚太地区；平行体系；国际制度
一、提出问题
传统的国际制度研究通常将单个制度本身作为研究对象，并假定制度所处的背景是空白的，因此同期存在的一些制度和制度间互动的影响力往往被忽略。但随着二战后国际条约、协定、规则等的大量增加，这样的假定已不再适用，现在的国际制度体系已然成为一个复杂系统，而不再是从前几乎空白的制度背景。这种复杂制度现象已经逐步成为当前国际制度研究的基础（Alter & Meunier，2009）①。置身百年未有之大变局，研究制度复杂性同样符合当今外交决策的现实需要。
第一，国际格局发生变化，全球治理秩序处于瓦解与重构期，制度复杂性更为突出。二战后，美国利
用其软硬实力，成为战后国际制度的主要供给者。近年来，随着新兴国家实力总体上升，美国实力相对下降，维系治理体系的权力格局动摇。
第二，全球治理体系面临改革困境，治理赤字加剧。近年来，全球贸易保护措施数量达到新高，尤以美国、德国等西方发达国家为主，且仍呈加剧态势②。保护主义、民粹主义、逆全球化思维盛行，西方大国更加关注国内经济事务。美国坚持“美国优先”战略，退出多个国际多边机构，甚至蓄意阻挠世界贸易组织（WTO）大法官任新，造成争端解决机制濒临瘫痪。
第三，大国博弈辐射至全球经济治理体系。在美国主观“脱钩”战略的驱使下，可能催生一个“平行体系”。中美贸易战后，2020年新冠肺炎疫情更加使得中美博弈的领域再度延伸，两国在多个领域的紧张博弈使得诸多学者开始对“脱钩”及由此产生“平行体系”的可能性深感忧虑（张宇燕，2020a）。学界有必要及时探究“平行体系”的本质属性、现代形态和可能的决策风险等问题。
第四，区域一体化趋势整体走强，成为制度复杂性的重要塑造力。为了应对
大国政治的不确定性和部分领域多边制度濒临“停摆”的僵局，增强抵抗外部风险的能力，不少国家选择了抱团取暖，增加了区域内制度复杂化程度。例如《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）谈判取得长效进展，中日韩自贸区谈判加速。
基于此，制度复杂性的研究在当下变得尤为紧迫和重要。本文将聚焦分析亚太地区经济治理的制度复杂性现象。
鱼算法二、制度复杂性的研究框架
节能减排综合性工作方案（一）基本概念英语看图填词
全球经济治理的实现形式是主权国家借助各种正式和非正式国际制度，对国际经贸、投资和金融等跨国经济行为及国内宏观经济进行协调和治理的过程（陈伟光等，2019）二战后建立的布雷顿森林体系使国家间合作走上了制度约束下的相对有序的轨道。由于各国在意识形态、政治经济体制、文化和宗教等方面存在差异、以及大国参与度和制度合法性不同、加之相关领域内治理事务本身属性的差异，全球经济治理表现出非常典型的制度复杂性。此外，国际制度是非中性的，反映了建立者与规则制定者的利益和偏好，但其他行为体的代表性则明显不足（张宇燕，1994）。在大国无战争的时代，制度博弈与制度竞争成为新的时代主题。大国通过建立与改革制度争夺区域、乃至全球治理话语权（任琳等，2020）。因此，制度复杂性也是透视全球经济治理形态与本质的重要分析工具。
制度复杂性的研究对象是全球经济治理实施过程中形成的各种制度复合体，描述的是全球、区域或跨区域制度体系的复杂形态。所谓制度复合体指的是“管理一个特定问题领域的一系列部分重叠且无等级的制度。（Raustiala & Victor，2004）”在制度复合现象越来越普遍后，学者将这一新的国际制度现象称为制度复杂性，谓之“国际制度复杂性”（international regime complexity），即“不按等级排列的，存在嵌套、部分重叠和平行的国际制度。”（Alter & Meunier，2009）两个概念都强调了国际制度的无等级特性，但制度复合体仅涉及制度重叠，而制
度复杂性则还包含了嵌套制度和平行制度两种制度间形态。奥特和劳斯泰尔（Alter & Raustiala）详细论证了制度复杂性的组成要素，阐释了制度复合体与制度复杂性两个概念的同源性和差异性，进一步明晰了制度复杂性的概念。他们认为，在一个特定的区域或问题领域内具有权威性的由基本制度组成
的制度复合体、缺乏等级的基本制度（elemental institutions）③及其相关的系统效应共同促使产生了制度复杂性现象。从形式上看，我们认同制度复杂性是“由于规则密度和制度复合体共存而产生的全球治理的国际政治体系（Alter & Raustiala，2018）”。因此，制度复杂性指的是，不同领域或相同领域内，彼此共存的平行、嵌套和重叠制度体系的表现形态。目前，这种复杂制度形态在当下的全球经济治理领域内表现的尤为突出。
近年来，国内关于制度复杂性的研究已有不少。鉴于东亚地区不断建设大量的区域制度，该地区的制度复杂性现象更是引起了国内学者的注意。李巍提出了“制度过剩”的概念，认为东亚地区的制度数量超出了实际所需，阻碍了区域经济合作的进一步发展（李巍，2011）。不过，王明国认为，制度复杂性的研究重点在于对国际合作的影响，当前东亚地区的制度复杂性现象提供了更多选择，刺激了区域合作的活跃性（王明国，2013），这与安德鲁·杨（Andrew I. Yeo）对东亚制度研究的看法一致。东亚制度复杂性成因较为独特，是区域内外国家对主导权的竞争（黄大慧等，2017）。就亚太地区的研究而言，大多数学者从制度竞争的角度出发，分析了亚太经济体在经济合作中的互动，包括制度制衡、制度博弈等（张，2018；贺凯，2018）。可见，制度互动关注的重点是大国行为，具有动态性。与之有明显区别的是，制度复杂性的关注重点不局限于大国，更关注的是静态的制度形态，以及由此产生的影响。因此，本文的分析对象既包括从功能维度划分的相对静态的制度复杂性现象，也包括从成员国尤其是大国维度划分的相对动态的制度复杂性现象。
（二）制度复杂性的分析维度库存信息
本文认为，观察全球经济治理体系存在制度复杂性现象的维度有两个：一是
不同国际制度的功能；二是不同国际制度的参与主体/成员国，尤其是主导国的差异。
结合本文聚焦全球经济治理的研究导向，功能属性指的是，不同国际制度适用于全球经济治理的不同领域。例如，国际货币基金组织、世界贸易组织和世界银行因为所属议题领域不同而具备不同的功能属性。有学者认为，“（特定）问题领域”或“主题”会影响制度形态④。制度复杂性不仅涉及在不同问题领域具有不同的治理制度安排，还涉及不同制度对同一问题领域的治理功能差异，例如《保护植物新品种国际公约》（International Convention for the Protection of New Varieties of Plants，以下简称U
POV）、粮农组织的《植物遗传资源国际承诺》（International Undertaking on Plant Generic Resources）和《植物遗传资源国际条约》（International Treaty on Plant Genetic Resources）、国际农业研究协商小组（The Consultative Group on International Agriculture Research，以下简称CGIAR）、联合国的《联合国生物多样性公约》（Convention on Biological Diversity，以下简称CBD）以及世界贸易组织的《与贸易有关的知识产权协定》（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights，以下简称TRIPS）都对植物遗传资源的相关治理问题具有“管辖权”。不同功能领域和同一功能领域的不同制度、组织、条约、承诺等共同构成了制度复合体（Raustiala &Victor，2004）。在全球经济治理秩序下（体系中），全球贸易、投资、金融及其他相关领域的治理制度具有特定功能属性，呈现出复杂的制度形态，共同构成了一个完整的全球经济治理秩序。
参与主体指的是治理制度的成员国构成。以成员划分及判定制度复杂性是最为常用和最基本的分析维度。不同国际制度或组织包含的成员国不同，亦或是有所交叉，都促使制度呈现出复杂性。我们可以通过两个制度的成员国是否相同或部分相同来判断它们是重叠亦或是嵌套关系。处于维恩图交叉部分的成员国可能存在“论坛选择行为”（Florian，2016），或是由于存在备选方案可能违背对某个制度的承诺或拒绝担责。特别要指出的是，不同制度主导国的不同会直接决定制度与制度之间的关系属性，进一步细分制度复杂性。本文讨论的平行制度之间，
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