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发达国家“铁锈地带”的转型治理实践与我国复兴路径
DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2017.01.007
文 \ 李 刚 \ Li Gang \ 同济大学城市规划博士、艾瑞弗（上海）规划设计工程咨询股份有限公司董事 摘要：那些经历繁荣而后走向衰落的老工业基地，就像被废弃而锈蚀的机器设备一样，因此被形象地称为“铁锈地带”。探究德国鲁尔工业区、美国钢铁基地匹兹堡的转型为成功案例，以及美国汽车城底特律的持续衰退为失败案例，有助于出发达国家在重工业城市转型过程中的经验和教训。通过对比我国重工业基地东北三省和钢铁大省河北，探讨向国外借鉴的可能性，让人们认识到，转型的关键是创造新的就业机会，遏制人口流失，这样才能重新激发城市活力。对我国重工业城市转型复兴而言，产业重塑、统一规划、环境整治以及完善社会保障体系是关键性的路径。 Restructuring Governance Practice of Rust Belt in Developed Countries and China’s Revitalization Ways
铁锈地带重工业衰退转型
关键词
引言
在科幻片《人类消失后的世界》里，人们惊恐地看到这样的场景：死一般的寂静，到处都是一片混乱。工厂和居民区残破不堪：墙面已经剥落了……方砖裸露在外，墙上的玻璃已经破碎很久，只留下锈蚀的黑漆漆的窗框。街道也不再完整，水泥和沙石一起被风化，杂草和灌木从裂缝中生长出来。城市的繁华已经不见了，昔日的运动场、沈阳飞机设计研究所
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博物馆、电影院、教堂、学校、商店……都已经不存在了。现在论及的“铁锈地带”源自工业转型后被荒废的城市问题，如何让城市死而复生、复原稳定的生态系统，已经成为世界性的城市可持续发展的重大命题之一了。王希孟
一、“铁锈地带”的来龙去脉
（一）重工业城市的衰败
翻越破败的围墙、篱笆和铁道，探秘长满野草的废旧工厂，置身其中感受独立于世外的孤独……这样的趣味，很多人在成年之后再未享受过，而一些城市探险体正乐此不疲地奔走于各地，一窥别样的历史。被遗弃的城市，似乎只有在这一刻才能重新到曾经存在过的痕迹和意义。如果把城市看成一个人，那么俄罗斯西伯利亚和远东那些原本充满活力的城市已经不再年轻，开始步入黄昏了，曾经辉煌的璀璨之花正在凋零，半个世纪前人类征服自然的骄傲成就如今演变成了世界上最大的城市墓。
西伯利亚的城市废墟是特殊的，它不是一座废工厂，也不是一个衰败的城市，而是一座又一座曾经繁华喧嚣的工矿城市落。这里的人口向欧洲回迁，区域人口断崖式直线下降。这片废墟的分布范围用壮观和浩瀚来形容一点都不为过，他的踪影和风姿散播在西伯利亚和远东地区的1 200多万平方公里范围内的任何一个角落。
[1]
而这片荒芜
的土地，只有它真的做到了与城市共存亡，陪着城市一起
腐朽、风化、消失，如同风烛残年的老人一般等待着死亡——岁月摧毁了这些城市往日的辉煌。
（二）何谓“铁锈地带”
诗意背后往往是骨感的现实，那些经历繁荣而后走向衰落的老工业基地，就像被废弃而锈蚀的机器设备一样，因此被形象地称为“铁锈地带”。俄罗斯西伯利亚和远东地区的城市墓规模虽大，却远没有被冠以“铁锈地带”（Rust Belt）之名的那些欧美城市一样为人所知，这是因为欧美“铁锈地带”是紧随“后工业化时代”出现的，出现在20世纪50年代后期至80年代后期的西方发达国家，时间跨度长，表现多样，成因复杂，影响深远，有重大的借鉴和指导意义，研究和实践范本也很多。而西伯利亚城市
求的产物，成因单一，其衰败始于20世纪90年代中期，到21世纪初期就已基本结束，那时人们的目光都被俄罗斯和东欧的政治议题吸引，一场大规模的人类迁移运动被世人忽略了。
“铁锈地带”的典型代表有美国五大湖区、德国鲁尔工业区、法国洛林地区和日本北九州地区等，这些地方大都兴起于19世纪初的大规模城市化，在第二次工业革命时成为重要制造业带。后来受困于国内外同行业双重挤压和新技术产业的兴起，原本作为支柱产业的工业体系（能源、矿山、重工业、大型制造业等）急剧崩溃，并引发大规模失业和人口外流的地区，衰退而衍化为“铁锈地带”。而后，在转型的过程中，又经历了成功或失败。成功例子有德国鲁尔工业区、美国匹兹堡等，失败的典型例子是底特律。
（三）“铁锈地带”的成因
从时间上看，美国在1950年、英国在1955年、日本在1975年、德国在1980年先后完成了工业化目标，开始进入“后工业化”时代，随即出现了“老工业地区问题”(即“老工业基地”问题)。
究其根本原因，其一是以能源和重工业为支柱的城市落，由于产业结构单一，在资源枯竭、国民经济主导产业向第三产业转移的大背景下，自身无法主动及时适应这种变化导致的。再者，现代社会对
各种能源的依赖度一直在发生变化，从煤炭到石油再到生物能源、核能、清洁能源等，每一次变化都意味着一批老资源型城市的衰败。资源、能源型城市“其兴也勃，其亡也忽”，似乎是一个铁律。最后，全球经济已经从建设拉动转为创新主导，钢铁产能严重过剩。同时经济全球化引发新一轮城市职能分工，产品设计、原材料加工、配件制造、产品组装、产品销售的地域界限被打破，铁锈地带城市对旧有优势的过分依赖最终成为了阻碍其自我改变、自我发展的绊脚石。
二、国外主要案例
（一）鲁尔工业区
位于西部德国的北莱茵-威斯特法伦州，下辖的主要城市有多特蒙德、埃森、杜伊斯堡和波鸿。鲁尔区的工业是德国发动两次世界大战的物质基础。战后又在西德经济恢复和经济起飞中发挥过重大作用，工业产值曾占全国的40%。现在仍在德国经济中具有举足轻重的地位。鲁尔工业区突出的特点是，以采煤工业起家的工业区，随着煤炭的综合利用，炼焦、电力、煤化学等工业得到了大力发展，进而促进了钢铁、化学工业的发展，并在大量钢铁、化学产品和充足电力供应的基础上，建立发展了机械制造业。
战后，鲁尔工业区的产业结构演变如下：上世纪50年代以后，由于石油消费量逐渐增加，鲁尔区的炼油工业和石油化工工业也迅速发展起来。上世纪70年代以后，电气工业、电子工业有了很大发展。今
天，鲁尔区生产全国生产量80%的硬煤和全国生产量90%的焦炭，并且还集中了全国钢铁生产能力的2/3，电力工业、硫酸工业、合成橡胶工业、炼油工业、军事工业等均在全国居重要地位。
区域经济的荣衰有一个铁律：较早发展起来的地区走向相对衰退，主要是因为它们拥有较为不利的经济结构，其兴衰历程可简单总结为：由资源开发到经济繁荣，再由资源枯竭到经济衰退。问题的关键是衰退后的鲁尔工业区经过结构调整和技术改造，取得了显著的经济效益，人们生活和谐宁静，环境优美空气清新，蔚蓝的天空下绿树成荫鲜花遍地，该地区的经济在新技术的带动下朝气蓬勃蒸蒸日上。
德国鲁尔工业区是以煤炭和钢铁为基础、以重化工业见长的重工业区，二战前由于煤炭资源丰富，钢铁市场需求强劲，就业情况良好，人们生活水平日渐提高。随着战争的爆发及结束，战败后的德国经济一派萧条，加之煤炭资源的日趋枯竭，重化工经济结构的弊端越发明显，传统的煤炭工业和钢铁工业开始走向衰落。很多煤矿和钢铁厂纷纷倒闭，大批的工人开始下岗失业。据有关资料介绍，1957年至1968年原联邦德国国民生产总值增长147.8%，而鲁尔区只增长了80%。截至上世纪90年代中期，煤炭工业就业人数已降至7万人左右，钢铁业减少了4万多个工作岗位，造船业职工人数减少2/3，失业已经成为严重的社会问题。
20世纪60年代，鲁尔区开始进行调整工业结构与布局，发展第三产业和优化生态环境等方面的综合整治。鲁尔区的变革经历了一个曲折而漫长的过程，其转型大致分为3个阶段：
第一阶段为上世纪60年代。采取的主要措施有：制订调整产业结构的指导方案，通过提供优惠政策和财政补贴对传统产业进行清理改造，并投入大量资金来改善当地的
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交通基础设施、兴建和扩建高校和科研机构、集中整治土地，为下一步的发展奠定基础。
第二阶段为70年代。在继续加大第一阶段改善基础设施和矿冶工业现代化的同时，重点通过提供经济和技术方面的援助，逐步在当地发展新兴产业，以掌握结构调整的主动权。
第三阶段为80年代至今。德国联邦和各级地方政府充分发挥鲁尔区内不同地区的区域优势，形成各具特的优势行业，实现产业结构的多样化。
经过综合整治，鲁尔区经济结构趋于协调，工业布局趋于合理，经济由衰落转向繁荣，改变了重工业区环境污染严重的局面，成为环境优美、适宜居住的地区，也是德国人耳熟能详的富人集聚区，散发着持续的经济和文化活力。
（二）匹兹堡
正如今天河北省以全球钢铁制造中心闻名一样，半个世纪以前，美国宾夕法尼亚州的匹兹堡也被称为世界钢都。但由于污染严重，匹兹堡也曾经历了艰苦的转型。
匹兹堡坐落在几条流入密西西比河、俄亥俄河和五大湖的小河流的交汇处。背靠阿巴拉契亚山脉，与东海岸及大西洋分隔。在货运还主要依靠河流的年代，这种地理优势使其成为19世纪和20世纪美国中西部的工业和制造业中心。匹兹堡地区发现的煤层为工业生产提供了廉价燃料，带动了20世纪初匹兹堡工业的崛起。到1910年，美国全国60%以上的钢铁是由匹兹堡生产的。但随工业化的发展，污染接踵而至。匹兹堡在20世纪中期因严重的空气污染而恶名远播。由于工业烟雾笼罩，白天也不得不打开路灯。1948年，在匹兹堡市郊的多诺拉小镇，一场极为严重的烟雾事件造成20人死亡以及半数居民生病。
经济和环境的现实迫使匹兹堡转向其他行业，尤其是计算机科学、机器人及医疗健康领域，寻求21世纪的经济增长点。1990年至2013年期间，在大匹兹堡都市区增加了近11.8万个就业机会，目前的劳动力市场已非常多元化，仅7.7%的劳动力从事制造业工作(远低于1990年的12.6%)，而教育、卫生和商业服务等知识经济行业的从业人员远远超过四分之一。如今，入驻匹兹堡的企业包括谷歌、苹果、微软、英特尔、甲骨文和雅虎等公司。
（三）底特律
底特律是美国密歇根州最大的城市，2013年陷入财政危机宣布破产，也成为美国历史上规模最大的破产城市。底特律从全世界瞩目的“汽车城”到今天闻名全球的“鬼城”，经历了漫长的衰落期。追溯历史，底特律的衰落是一系列不幸和错误的必然产物，其中影响突出的因素包括以下3点：
首先，底特律在城市竞争中负于芝加哥。这座城市坐落于五大湖畔，铁路、水运发达，在美建国
初期是美国与加拿大的主要经济枢纽。1950
年是该地区的“黄金时代”，其城市人口曾
达到180万，为全美第四大城市，大批来自加
拿大的木材和原材料经由这里被输往美国内
陆，并引来大量由非洲裔美国人组成的搬运
劳工大军。然而，底特律作为美加地理枢纽
的作用也止于搬运货物。与底特律同属密歇
根州、地理位置相似的芝加哥加速崛起，成
为“全美商品中心”和该地区最耀眼的一颗
明珠。比较之下，底特律的商业前景日益黯
钛合金丝
然失，在五大湖区域逐渐被边缘化，高端
商业人才和中小企业持续流向芝加哥。
其次，其汽车产业优势难敌全球化趋
势。底特律可谓兴也汽车，败也汽车。在
1960年代鼎盛时期，50%以上的底特律人都
在从事与汽车业相关的工作，其产品在美居
于统治地位。然而，固步自封的三大汽车公
司很快遇到了日本人的挑战。日本人制造的
车更便宜省油，在“石油危机”时，这些优
势就显得尤为明显。底特律人无法阻止日本
汽车企业在美国南部投资建厂及与美国签订
“北美自由贸易协定”。美国汽车业仍然在
蓬勃发展，但更多的产能被转移到了成本更
低的美国南部各州及墨西哥。最终，2008年
的金融危机给了底特律苟延残喘的汽车业致
命一击，通用汽车申请破产保护，14万工人
丢掉了饭碗，该市失业率一度高达30%。
再次，高犯罪率和贫民窟现象使底特律
“不适合居住”。早在汽车业已有衰败现象
时，底特律就曾想过若干办法试图实现城市
转型。上世纪90年代，政府希望将这座黑人
人口占80%的城市打造为“美国黑人文化的中
心”。不过，这个中心除了爵士乐、嘻哈说
唱外，也包括大量犯罪。经济低迷造成贫民
窟蔓延，贫民窟刺激犯罪率上升，高犯罪率
制约经济增长，在底特律这三者逐渐形成了
一个死循环。2007年，底特律在全美暴力犯
罪城市榜上排名第三，2008年，密歇根州三
分之二的谋杀案发生在底特律，从1990年至
今，底特律市人口已减少近300万人，城市住
房中有五分之一是空房，在这样持续供大于
求的情况下，房价不断下跌也是必然趋势。
今天的底特律依然在复兴和重建的道路上探
索，前途未卜。[2]
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三、国外案例成败分析
以上提出的俄罗斯西伯利亚城市、德国鲁尔工业区、美国汽车城底特律（五大湖区的典型代表），在资源枯竭、旧有优势成为劣势的背景下，提出并实践了不同的解决方案，有成功的，也有失败的。成功案例的经验值得学习吸取，失败的教训更值得我们反思。
（一）鲁尔工业区成功的关键
二战后，由于石油能源的兴起，在世界一些以采煤工业起家的老工业区严重衰退的时候，鲁尔工业区仍保持了旺盛的生命力。这与其随着科学技术的进步，不断调整区内的经济结构与部门结构的举措密切相关。德国鲁尔工业区在其经济发展过程中经历了由资源开发到资源枯竭、由钢铁振兴到企业没落的经济阵痛。但是通过清理改造和产业结构调整，鲁尔工业区经济迅速走出了低谷，从以煤炭和钢铁工业为中心的资源型生产基地，转变为以煤炭和钢铁生产为基础，以电子计算机和信息产业技术为龙头，多种行业协调发展的新型经济区，产业结构调整取得了明显的成果。
鲁尔工业区的振兴计划为全世界的旧工业区改造提供了范本。它的策略不是废旧立新，而是旧物再利用。通过改变原有建筑、设施及场地的功能，既再现了工业区的历史，又为人们提供了文化、娱乐生活的园地。整个鲁尔工业区已变成了一个博物馆和休闲区。经过多年的不断调整与改造，鲁尔区早已不是一个衰落的工业区，而恰恰相反正保持继续发展的势头，取得了举世瞩目的成绩，也是资源型城市成功改造转型的经典案例。
（二）匹兹堡成功的关键
其一，匹兹堡利用了强大的教育机构来巩固新的经济发展。在匹兹堡，大学院校是东道主，欢迎新企业加入，并将它们介绍给研究、开发、技术部署、教育和服务行业的其他企业。与这种方法相对的是“派对生命力”战略，按照这种战略，大学院校力争为所有研发把关，控制本地经济的准入，只让合作伙伴公司进驻。
其二，公私合作是匹兹堡当地成功的另一个关键因素。匹兹堡政府与私营领域携手合作，将城区改造为新技术区，翻新了市中心的旧厂区，改造成技术和医疗企业孵化区。如今，匹兹堡的医院和医疗中心所雇用的员工总数比钢铁工业鼎盛时期还要多。
其三，没有环境治理，匹兹堡的复兴绝对不可能发生。匹兹堡复兴面临的最严峻的挑战之一是如何到新的经济增长模式，同时维护环境的可持续性。空气污染危害公众的健康和生活质量；而气候变化
则危及一个区域的未来——这是匹兹堡历届政府进行环境治理的动力来源。这已经不是单纯的环保问题，而是关系到经济和长期繁荣的重大策略。虽然有人认为，减少工业排放的唯一方法是抑制经济增长，但事实上，减排与发展经济完全可以相互促进。工业部门的增效不仅可以减少排放，降低相关的宏观经济成本，而且可以通过减少燃料支出来节约开支。为增效而进行设备升级还可以减少维修支出并延长设备的使用寿命。
（三）底特律复兴失败的原因
大部分对底特律衰败的分析主要集中在经济、社会和政治因素，但同时代的匹兹堡和克利夫兰同样面临着经济危机，芝加哥当年的腐败问题比底特律有过之而无不及，他们并没有像底特律这样衰退到如此地步。长远来看，底特律一个多世纪以来缺乏相应的城市规划，才是问题的关键。像匹兹堡、芝加哥、费城和洛杉矶这样的城市（洛杉矶和底特律在同一时期获得发展），把为居民创造优美的生活环境放在突出位置，而底特律却独树一帜，把重点放在吸引和监管企业上。一旦底特律的汽车产业发展起来，政治和商业领袖便不再关注城市的规划和设计，认为经济发展可以解决所有问题。
底特律在很多人还没意识到的时候就开始衰落了，主要原因是它不注重城市环境的塑造。《时代》杂志1961年的一篇文章《衰落中的底特律》这样写道：“如果有城市能象征美国充满活力的经济，那它就是底特律。但底特律并不美丽。事实上，它显得灰暗又俗气：市中心的街道昏暗肮脏、弯弯曲曲；
利维诺伊斯大街沿线的二手车车行的灯光不断闪烁、刺人眼球。但是，相比城市的样貌，底特律更关心成就……”缺乏长远规划主要体现在：
一是没有明确的区域划分。人们通常说自己来自底特律东部、底特律南部，而不像上海人习惯的说法，办公在虹桥商务区、居住在中山公园板块。这是城市缺乏中心和副中心，过分均质化，缺乏区域特征属性造成的。
二是公共领域混乱无序。底特律的大街两旁都是单一的一层商业建筑，基本没有树木或其他街景。很难看到标语、指示牌、遮阳棚和装饰灯光。头顶的电线延伸到远处，街上只有几个路标和标志。底特律的过道很少会方便行人。
三是市中心逐渐疲软。历史上，底特律的市中心并不比其他地区落后。20世纪，底特律的发展主要是依靠强劲的零售业和商业，包括为汽车产业服务的广告、法律和金融行业。后来，底特律的市中心地位逐渐下滑，因为大部分人就职的工厂逐渐遍布全城，不再集中于市中心。很多
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人把家和办公室搬到郊区。到60年代，越来越多的人把市中心看作零售中心而不是办公中心，且认为市中心无力与郊区的商场抗衡。
四是缺乏完善的公交网络。底特律直到20世纪50年代才有有轨电车网络，而且不像纽约、芝加哥、费城和波士顿那样，有像地铁和高架道路这样多样化的选择，同时也不具备城市外围通往市中心的辐射状道路。正如前面提到的，底特律市中心逐渐衰落，导致无力修建其他交通设施。
五是一切为了汽车。底特律的城市结构、产业布局，都是以汽车制造的需求为先导，其他产业和需求（生活、商业、文化、教育、基础设施）必须为这个终极目标让路。这一策略最终导致了城市用地结构、产业布局的双重不合理，即使在繁荣年代，底特律也是一幅杂乱、破旧、缺乏活力的形象。在匹兹堡，钢铁行业的突然崩溃为迅速重组创造了空间。具有讽刺意味的是，之所以匹兹堡早于底特律及其他城市开始复苏，正是因为钢铁行业崩溃得更早更彻底。而底特律的领导层在远离他们的优势产业，也就是汽车制造业时，意志不够坚定。
四、我国的铁锈地带
在经济发展步入新常态，面临结构调整与转型升级任务的中国，一些曾经辉煌的工业中心也逐渐步入铁锈地带的行列，而在去产能已然位列2016年经济工作“五大任务”之首的情况下，中国铁锈地带转型的需求似乎比以往来得更为迫切，影响主要集中于以煤炭、石油、钢铁、电力、机械、化工为主导产业的城市。依据成因可以划分为以下三大类：
一是能源资源型，如山西的煤炭矿业城市，以及克拉玛依、大庆等石油生产基地。二是重工业基地，
主要集中在东北地区，还有炼钢厂林立的河北。三是三线建设时期成长起来的工业城市。下文将聚焦于我国东北、河北以钢铁生产为主导产业的城市。
（一）河北：钢铁之痛
在2015年全国31省G D P增速排名中，有5个省份经济增速低于6.9%，包括辽宁、山西、黑龙江、吉林和河北，其中辽宁以3%的增速位列倒数第一。而在2016年第一季度，上述5省再度位列G D P增速后5位，辽宁出现负增长，以-1.3%的增速位列末位。截至2015年，河北钢产量连续14年居全国第一位，约占全国钢产量的1/4。2014年以前，河北的经济增速曾居于全国平均水平之上，但随着钢铁价格下跌，河北经济增速开始下滑。
“中国第一，河北第二，唐山第三”，这曾是业界对河北钢铁行业产量的一句戏言。自上世纪90年代开始，河北的钢铁工业发展步入快车道。2001年以来，钢铁行业吸引了大量社会资本，以年均超过10%的速度增长。2014年，河北钢铁产量出现14年来的首次下降。与此同时，随着钢铁行业G D P高贡献率的下滑，这个钢铁大省的经济增速开始受到影响。河北省社会科学院发布的《河北经济蓝皮书：河北经济社会发展报告（2016年）》显示，以钢铁和煤炭等重化工业为主导的传统产业效益的大幅度下滑以及轻工业发展仍受制于融资困难，加之全省工业企业利润降幅持续收窄，主要经济指标多数“缩水”的情况来衡量，河北省未来经济发展将会举步维艰，超越7%的增速目标，已不切合实际。
与此同时，严峻的环保形势成了河北经济社会发展面临的重要问题。7/10，这是为许多河北人所熟知
的一个数据。2015年，按照环境空气质量综合
指数评价，74个城市中空气质量相对较差的后
10个城市中，来自河北的城市占据7席。今年2
月，河北医科大学第四医院的河北省肿瘤研究
所肿瘤登记办公室，发布了河北省2012年肺癌
死亡率统计数据，并对比了上世纪70年代至今
的死亡率，结果显示，在过去的40年中，河北
省肺癌死亡率已上涨306%，跃居肿瘤死亡率第
一位。研究人员指出，大气污染有可能是罪魁
祸首。
（二）东北：曾经的“共和国长子”
东北三省曾经凭借丰富的自然资源、先行
一步的政策支持，一度领先发展，被称为“共
和国长子”。2003年，《关于实施东北地区等
老工业基地振兴战略的若干意见》出台，在振
兴战略的支持下，2007～2010年，东北经济还
一直保持两位数增长，高于东部地区。大庆油
田、长春一汽、鞍山钢铁，这些都曾是“共和
国长子”东北的耀眼标签，作为建国初期的工
业和农业基地，东北曾“风光无两”。但在
宏观经济下行压力增大、东北计划经济彩过
河池学院学报重、产业结构单一等因素的影响下，东北经济
近年来陷入“失速”困境。从2013年开始，东
北经济明显减速。pro e
“断崖式下跌”、“塌陷”、“失速”……
2014年以来，媒体纷纷用这样的词汇描述东
北经济。东北地区长期以来产业结构偏重工
业，重工业占经济总量的70%～80%。例如黑
龙江，能源工业占全省工业增加值的近60%，
仅一个大庆油田就占黑龙江规模以上工业增
加值的50%，2014年上半年大庆工业增加值
增速跌入负值，自然拖累了黑龙江的经济增
速。李克强总理曾说，“东北的经济结构确
实存在着问题。大庆、一汽‘打个喷嚏’，
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