青海师专学报(社会科学)
JOURNAL OF QINGHA I JUNIOR TEAC HERS .COLLEGE
(Social Science Edition )
2002年第3期
No3.2002
收稿日期:2002-03-27
作者简介：吕建中(1952-)，男，青海民和人，青海职业技术学院副教授。
吕建中
甲胺磷(青海职业技术学院，青海西宁810007)
摘 要：中国古代行省制度的创立，是我国政区管理制度史上的一次重大改革。本文在阐述中国古代行省
制度形成发展的基础上，对其特点和积极作用进行了探讨。 关键词：中国古代；行省制度；形成发展；特点作用
中图分类号:K204 文献标识码:A 文章编号:1007-0117(2002)03-0033-04
中国古代地方行政制度中的行省制度建立于元代，与秦汉、魏晋南北朝的郡、县制、州、郡、县制和唐宋的道，路制比较，行省制又是一种新的制度，相沿至明清，并至今不衰。在历史上发挥了积极作用，产生了深远影响。研究和探讨中国古代行省制度形成、发展的过程及其特点、作用，对当代也有着重要的借鉴意义。 省在汉代指皇宫，皇帝居住的地方称禁中、省中。从三国曹魏开始，由皇宫的代称转变为中央枢要机关。黄初元年(公元220)，曹魏文帝建立起中书省(即：负责审理奏章，草拟诏旨，参与机要，为政府出令机构)。到了西晋，又出现了门下省(即：皇帝的侍从，顾问机构)。中书省和门下省起初都设在皇宫之中，因而以省为称，后来才脱离皇宫，成为中央行政枢要机构。魏晋以后，早在东汉就已建立起来的尚书台，也改称尚书省，与门下省、中书省合称三省，为中央三大枢要机关。开皇二年(582)隋文帝建行台省，作为尚书省的派出机构。蒙古忽必烈汗中统、至元年间，开始分立行中书省，成为高级地方行政机构。可以说，省经历了由皇宫)))中央行政机构)))中央行政派出机构)))高级地方行政机构的演变。
一、元代行省制度的创立
中统元年(1260)三月，忽必烈即蒙古国汗位。四月，即位不久的忽必烈汗在开平(在今内蒙古自治
区正蓝旗东)设立中书省，作为中央最高行政机关；七月，在燕京(今北京市)设立行中书省，作为中书省的派出机构。这就是元代最早设立的行中书省。之后，随着军事进展，陆续设立了除中央中书省直辖的/腹里0(统大都等二十五路八个州。辖区包括今北京、天津、山东、河北、山西五省及河南、内蒙古、吉林、黑龙江部分地区)和由中央宣政院直辖的吐蕃地区(包括今西藏全部、青海大部、四川一部和印度、巴基斯坦、尼泊尔等国的部分地区)之外的广大领域，陆续设立了11个行中书省，即：岭北行中书省，治所和宁路(今蒙古哈尔合林)，统1路，辖区大约包括今内蒙古自治区，以及俄罗斯西伯利亚中部和西部；辽阳行中书省，治所辽阳路(今辽宁省辽阳市)统7路、1府，辖区包括今辽宁省、吉林省和黑龙江省，以及俄罗斯西伯利亚东部；河南江北行省，治所汴梁路(今河南省开封市)，统12路、7府、1州，辖区大约包括今河南省中部和南部、湖北省北部、安徽省北部、江苏省北部；陕西行中书省，治所奉元路(今陕西省西安市)，统4路、5府、27州，辖区包括今陕西省以及甘肃省东部、内蒙古自治区西南部；四川行中书省，治所在成都路(今四川省成都市)，统9路、3府，辖区大约包括今四川省；甘肃行中书省，治所甘州路(今甘肃省张掖市)，统7路、2府，辖区包括今宁夏回族自治区，以及甘肃省中部和西部，新疆维吾尔自治区东部、青海省北部、内蒙古自治区西部；云南行 33
中书省，治所中庆路(今云南昆明市)，辖区大约包括今云南省，以及贵州省西部、缅甸北部；江浙行中书省，治所杭州路(今浙江省杭州市)，统30路、1府、2州，辖区大约包括今浙江省、福建省和台湾省；江西行中书省，治龙兴路(今江西南昌市)，统18路、9州，辖区大约包括今江西省、以及广东省中部和东部；湖广行中书省，治所武昌路(今湖北省武汉市)，统30路、13州、3府、15按抚司、3军，辖区大约包括今湖南省和广西壮族自治区，以及湖北省南部，贵州省西部、广东省西部；征东行中书省，治所沈阳路(今辽宁省沈阳市)，统2府、1司、5劝课使。
行中书省本是元世祖忽必烈汗作为中书省的派出机构而设立的，但在统一后，这些行中书省相沿不变，成为与元朝相始终的高级地方行政机关。我国的省级地方行政由此开始。
元代的行省是地方最高一级政府机构，总理全省政务。其主要职责为:(1)处理境内官吏迁转、考核和刑律诉讼等政刑之事;(2)掌管境内兵甲、驿铺、镇戍军队等军国重事;(3)掌管境内农桑水利、屯田、漕运和赋税征收等经济事宜;(4)管理行省下属的路(府、州)和县(州)两级政权机构的重大行政事务;
(5)管领置于边远和偏僻地区的宣慰司、宣抚司。
各行省的官员，一般设丞相一人(不常设)，从一品；平章政事2人，从一品，为行省最高长官。再设右丞、左丞各一员(正二品)，参知政事二员(从二品)。行省的办事机关为左右司，设郎中(从五品)、员外郎2人(从六品)，都事2人,(从七品)。掾吏、蒙古必赤、回回令史、通事、知印、宣使等吏员。人数各
省不等。各行省还设检校所、照磨所、架阁库、理问所、都镇抚司等省属机关。各行省及其所属机关官吏人数的编制比较精干。
二、明代行省制度的变化
明朝建立以后，起初，在地方建制上仍沿袭元朝的行省制度。除首都南京直辖外(称南直隶)，设北平、山西、山东、河南、陕西、四川、江西、湖广、浙江、福建、广东、广西共12个行省。洪武九年(1376)6月，改称承宣布政使司。其管辖区大致和元行省相仿，故一般仍习惯称行省。洪武十五年又增置云南布政使司。后永乐元年(1403)，迁都北京后，改北平布政使司为北直隶。十一年置贵州布政使司。此外，一些边远及少数民族地区，则单设都指挥使司，实行军民合一的特别管辖制度。这种特别管辖区有奴尔干都司，辖区大约包括黑龙江省，以及吉林省北部、内蒙古自治区北部、西伯利亚东部；乌思藏都司，辖区大约包括今西藏自治区中部和西部；朵甘都司，辖区包括今西藏自治区东部、四川省西部、青海省南部。这样，明代省级地方行政建制定制为2直隶，十三布政使司和三个特别辖区。
在省级行政机构和官职设置上，将原来由行政长官总揽的大权，分散为行政、司法、军事三个方面。即：设立承宣布政使司、提刑按察使司和都指挥使司。布政使司，称藩台，掌管民政和钱粮，隶属中央吏部和户部，下设左、右布政使各1人(从二品)、及左、右参政(从三品)、左、右参议(正四品)等官。
由参政、参议分别管理所辖各道的粮储、屯田、清军、驿传、水利、抚民等事宜。按察使司也称臬台，负责刑法和监察，隶属中央都察院和刑部，下设按察使1人及副使，佥事等官员。由副使、佥事分别巡察兵备、提学、抚民、巡海、清军，驿传、水利、屯田、招练、监军等事宜。都指挥使司，掌管军事，隶属于五军都督府和兵部，下设都指挥使1人及都指挥同知、佥事、经历等官员。
三司互不相统，各自属中央各院部。省内重大政事，都要经三司会议决定，上报给中央各院部。
明代的布政使司从职权上讲，与原来的行中书省大有不同。已经不再是一个统率全省全面工作的领导机关，而降为仅负责/上承下传0的行政部门。它只能根据朝廷的指示管理一些属于民政、财政方面的事务，诸如稽核户籍人口，征调赋役、督促生产、兴办水利、学校、检查和督促府州县官员，完成上述任务，并奏报其功过，管理仓库钱粮等等。它和当年号称/外政府0的行中书省已完全不能相比拟。但也应看到，由于专设布政使司主管一省的民政和财政，也促使这些方面的工作较前深入。布政使司在权力上是较行中书省大大降低了，但在职责上却较为专一深入了，这在地方行政制度上有其可取的一面。
在一省之内取消了任何统率全省政务的部门, /三司鼎足而立0，分别由朝廷垂直领导的办法，实际上也经常出现遇事处置不及时，延误事机，互相推诿塞责的情况。特别是在边塞地区军务紧急、输粮地区漕运紧急以及较大规模地修建水利工程或发生重大骚乱等情况下,/三司分治0就暴露出指挥不灵，威信
不孚的缺陷。因此，从明中叶起，出现了总督、巡抚的职务。即，中央派遣官员到地方总督或巡抚漕运、军务、河道、粮道，有权统一指挥三司官员。
三、清代的行省
清初，地方制度仍袭明代的承宣布政使司，取消都指挥使司。清世祖实行1个直隶和14个承宣布政使司的地方行政体制。
清圣祖初年，直隶和承宣布政使司一律改为行
庆祝西藏和平解放70周年大会
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省(简称省)。康熙二年(1663)，从陕西省分出甘肃省。康熙六年(1667)，江南省分为江苏省和安徽省，湖广省分为湖北省和湖南省。至此,18省成为定制。清代18省治所和辖区为：直隶省治所保定府(今河北保定市)除顺天府(今北京市)外，统11府,7直隶州、3直隶厅，辖区大约相当于今北京市、天津市和河北省。江苏省治所江宁府(今江苏南京市)，统8府,3直隶州、1直隶厅，辖区相当于今上海市和江苏省。安徽省治所安庆府(今安徽省安庆市)，统8府,5直隶州、辖区相当于今安徽省。山西省治所太原府(今山西太原市)，统9府,10直隶州、12直隶厅，辖区相当于今山西省。山东省治所济南府(今山东济南
市)，统10府,2直隶州，辖区相当于今山东省。河南省治所开封府(今河南开封市)，统9府,5直隶州、1直隶厅，辖区相当于今河南省。陕西省治所西安府(今陕西省西安市)，统7府,5直隶州，辖区相当于今陕西省。甘肃省治所兰州府(今甘肃省兰州市)，统8府,6直隶州、1直隶厅，辖区相当于今甘肃省和宁夏回族自治区。浙江省治所杭州(今浙江省杭州市)，统11府,1直隶厅，辖区相当于今浙江省。江西省治所南昌府(今江西省南昌市)，统13府,1直隶州，辖区相当于今江西省。湖北省治所武昌府(今湖北省武汉市)，统10府,1直隶州、1直隶厅，辖区相当于今湖北省。湖南省治所长沙府(今湖南省长沙市)，统9府,4直隶州、5直隶厅，辖区相当于今湖南省。四川省治所成都府(今四川省成都市)，统15府,9直隶州、3直隶厅，辖区相当于今四川省。福建省治所福州府(今福建省福州市)，统12府,3直隶州、辖区相当于今福建省和台湾省。广东省治所广州府(今广东省广州市)，统9府,7直隶州、3直隶厅，辖区相当于今广东省和海南省。广西省治桂林府(今广西壮族自治区桂林市)，统11府,2直隶州、2直隶厅，辖区相当于今广西壮族自治区。云南省治所云南府(今云南省昆明市)，统14府,4直隶州、5直隶厅，辖区相当于今云南省。贵州省治所贵州府(今贵州省贵阳市)，统12府,1直隶州、1直隶厅，辖区相当于今贵州省。
光绪时，台湾、新疆改建行省，又将东北改建为奉天、吉林、黑龙江三省，共二十三省。少数民族聚居地区有内外蒙古、青海、西藏、察哈尔等特别管辖区。
清代省的最高行政长官为总督、巡抚。总督、巡抚原是中央派到地方去的承办某一事务，或进行监察
的官员，是临时差使，而非实官。有事即出，事毕即归。后来逐渐变为实职，成地方长官。至乾隆十三年(1748)，方形成直隶、两江、陕甘、四川、闽浙、湖广、两广、云贵八总督制。此外还设有漕运、河道总督。清末又设东三省总督。除以上总督和总督兼任巡抚的直隶、四川、甘肃等省之外，其余15省)))安徽、山西、山东、河南、陕西、浙江、江西、湖北、湖南、福建、广东、广西、云南、贵州各设巡抚1人，共计15巡抚，并成为定制。
总督一般总管两省或数省的军政、民政。为正二品官，加尚书衔者为从一品。总督有兵部尚书和右都御史衔，对辖区的文武官员有监察权。史称总督/掌理治军民，综治文武、察举官史、修饬封疆0[1]，有疆臣之称。
巡抚为从二品官，是总管一省地方政务的长官，有兵部侍郎衔例兼右副都御史。
总督和巡抚各有一定数量的直辖军队，总督之下为督标，设副将、参将等官统领；巡抚之下为抚标，设参将、游击等官统领。总督和巡抚各设有衙门，但衙门内不设职能机构，仅设书吏、笔帖式若干人，辅助督抚办理一些文案工作。朝廷对督抚们的工作活动控制较严，一切较大的政务都必须奏报请示，经皇帝批示后才能定案或执行。皇帝通过内阁、军机处以至直接指挥督抚，具体安排和指示他们的工作，如果督抚有越轨和不遵旨意办事之处，立即予以法办。这样，即使督抚们被授予一省乃至数省的军政权力，由于他们没有自己的职能机构，再加上中央的严格控制，仍不可能恃权自重，并无对抗朝廷的能力。因此，有清一代，没有出现地方权重与中央相脱离的现象。
在总督巡抚之下，各省还设有布政使司、按察使司。布政使司设布政使1人，主管本省民政、财政；衙门内设经历司、照磨所、理问所、库大使等办事机构。按察使司设按察使1人，主管本省司法、监察；衙门内设经历司、照磨所、司狱司等职能机构。
总之，清代总督是总揽一省或数省的行政、监察和军事三权的最高长官，巡抚是总揽一省的行政和监察两权(有的总揽一省的行政、监察和军事三权)的最高行政长官。总督和巡抚是清朝的封疆大吏，布政使和按察使仅是他们的僚属。
四、古代行省制的特点及其积极作用
中国古代地方制度中行省制的创立，是我国政区管理制度史上的一次重大改革，有其显明的特点，并发挥了积极的作用。
1、行省制的特点:(1)职权大，地位高。体现在，第一，辖区广大。秦设36郡，汉置13州，唐建15道，宋设26路，元行省11，而元的疆域要比汉唐大得
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metropolis算法吕建中：中国古代的行省制度
福建省交通厅厅长
多，因此，行省辖区较广。第二，长官地位高。元代腹里行省长官由中书省兼任，其他行政长官一般由亲王或贵戚兼任。他们的官职、俸禄都与中书省相仿。清代的总督、巡抚都是封疆大臣，地位显赫。第三，职权大。元代行省/掌国庶务，统郡县，领边鄙，与都省为表里0,/凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之0[2]。清代的总督、巡抚总揽一省或数省的行政、监察、军事大权。(2)区域划置有利于统治。众所周知，中国地方行政区划，自秦汉的郡、汉的州部以及唐宋的道制、路制，基本上按山川地形的自然境界建置的。这种对地方行政区划的设置虽然统治方便，有利于财政征收，无疑也有利于割据者据险称雄，对抗中央。历来据山为王，割地为雄的分裂割据者都是这样出现的。元统治者吸取了汉唐以来地方割据势力据险对抗中央政府的这一教训，在行省的置划上打破了自然疆界，极力不使某一地区成为地方长官据险称雄的国中之国。
2、行省的积极作用。(1)元朝的疆域/北逾阴山，西极流沙，东尽了左，南越海表0,/东南所至不下汉唐，而西北则过之0,/汉唐极盛之际，有不及焉0[3]。因此，为加强巩固/地大民众0的元朝的治理，便在地方设立了行省制度。而行省制的确立，就使/盖岭北、辽阳与甘肃、四川、云南、湖广之边，唐所谓羁縻之州，往往在是，今皆赋役之，比于内地0。[4]可见，在边远地区直接设官置守，建立与内地类似的行政区，以及征收赋税，服役的作法，对巩固多民族的元朝，加强边远地区的经济开发，增进各族人民之间的交往，起了积极的促进作用。(2)在行政区的层次及其设官分职上，因地因事制宜。有的行省，在边远、偏僻或地广人稀的地区，实行行省和路(府、州)两级制，不设三级行政区的建置。
这种因地、因事制宜，决定建置和设官，有利于减少行政周转的层次，使官吏各行其职，可避免/官冗于上，吏肆于下0[5]等弊病;(3)重视对行省所辖路州县官吏的考核。地方路(府、州)和县(府、州)二三级行政区治理好坏，也是行省制度成败的关键。故元朝对路府州县的官吏规定，以五事:/户口增，田野辟，词讼简，盗贼息，赋役平0作为对地方官的考核标准。对考核成绩好的，予以封增和升迁，对政绩差，不尽职者予以责罚黜降。明、清对地方官的考核称/大计0，其考核内容有二等八法。由督抚出具考语，注明称职或不称职，由吏部考核，根据考核结果予以升降赏罚。对地方官的考核，有利于澄清吏治，在一定程度上打击了贪官污吏。
参考文献:
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[2]明宋谦元史#职官志[M].北京：中华书局出版社,1978.
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[4]明宋谦元史卷八五[M].北京：中华书局出版社,1978.
[5]明宋谦元史卷八五[M].北京：中华书局出版社,1978.
System of Administrative Province in Ancient China
水样女人>2009年诺贝尔生理学或医学奖LU Jian-zhong
(Qinghai Technical Vocational College,Xining Qinghai810007,China) Abstract:The establishment of administrative province syste m in ancient China is a great reform in the history of mana ging administrative district in our country.This essay mainly talks about the system.s features and active effect on the basis of it.s forming and developing.
Key words:ancient China;system of administrative province;Forming and developing;features and effect
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