热河蒙地大体相当于清代蒙古察哈尔东四旗、昭乌达盟和卓索图盟,处于游牧世界与农耕世界的结合处,西南近京畿地区,东南临清朝“龙兴之地”,北连溯漠,南压区宇,战略地位十分显要。学界对清代热河蒙地的相关问题多有讨论,但主要集中于驻防八旗、汉族移民、农业开发、租佃关系变革、社会变迁等课题的研究,对其地行政管理体制的变迁着墨不多。边疆移民是清代人口流动最为显著的特点,随着移民的涌入,热河蒙地社会面貌有了很大变迁,行政体制的调整便是重要一端。 “旗是清朝国家行政体制中蒙古地区的基清初在热河蒙地实行理藩院系统下的单一盟旗制度。
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本军事、行政单位。”[1](p220)盟原意为领主之间的会盟、集会。明代以来蒙古地区便以会盟的方式解决各部之间出现的冲突、纠纷和其他相关事宜。入清以后,会盟成为定制。盟设盟长,从参加会盟的各旗札萨克中选出。盟的建立,标志着蒙古地区独特的盟旗制行政体系的最终形成。盟旗制度成为蒙古地区主要的政治制度和行政管理制度。盟下为旗,设有扎萨克、协理台吉、管旗章京等僚属。旗以下置佐,蒙古语为“苏木”。
在这个行政管理体系中,盟长为“大札萨克”,最初并无实权,仅有对旗札萨克的监督权。道光以降,盟的行政权力日益加强,盟长逐渐成为高于旗札萨克的行政官员,盟也由单纯的军事意义的会盟转变为集军事、行政于一体的行政建置。协理台吉,协助札萨克处理旗务,该职为终身制,但不能世袭;管旗章京,协同协理台吉掌管旗务;梅伦章京,管理一般旗民事务;苏木是盟旗的基层单位。这是一个组织完备的军政体系。早在努尔哈赤时期,后金统治者便确立将蒙古作为盟友加以争取的策略。努尔哈赤对蒙古诸部主要采取“临之以兵”的策略。皇太极时期则主要采取“怀之以德”的政策,同时对叛服无常的部落坚决予以打击。经过太祖、太宗的经营,采取“恩威并用,剿抚并进”的政略,完成了对漠南诸部的臣服过程。大批蒙古归附,使后金(清)统治者面临一个新问题即如何管理的问题,这样便出现了
。
(1911年)
察哈尔东四旗正蓝旗康熙十四年
(1675年)驻扎哈苏台泊(今扎格斯台淖日)。大体相当于今锡林郭勒盟正蓝旗北部。
时域均衡
镶白旗康熙十四年
驻布雅阿海苏默(约在今正镶白旗北阿拉坦嘎达斯苏木)。大体相当于今锡盟东北部。
正白旗康熙十四年
驻布尔噶台(约今正镶白旗布日都苏木)。大体相当于今锡盟正镶白旗西南部、太仆寺旗北部和河北省康保县的一部分。
镶黄旗康熙十四年最初驻喇庙(今河北省张北县东南),乾隆年间,移驻苏北门峰(又名苏门哈达,今锡盟镶黄旗全部,乌兰察布市化德县、商都县和河北省康保市,尚义二县的一部分)。
据表1可以看出,清廷在热河蒙地实行的统治模式十分复杂。有札萨克盟旗模式,如昭乌达盟与卓索图盟各旗;还有八旗模式:清代八旗管理模式在热河蒙地被实施于管理察哈尔东四旗,每旗设总管、副总管各一人,照京师八旗之制,下设佐领、骁骑校等官,由在京师的蒙古都统兼辖。此外还设有锡埒图库伦札萨克喇嘛旗,该旗的行政体制采取政教合一的体制。但总的看来,盟旗制度下的札萨克模式具有典型的主导地位,锡埒图库伦札萨克喇嘛旗具有
王朝云
类型学的意义,实际发挥作用不大。察哈尔东四旗属“内属蒙古”,主要由于政治上的原因,又受到清廷严密的控制和监视,地位较低,作用不大。“分旗划界”的盟旗制度在移民进入热河蒙地之前,始终占据主导地位,盟旗之上是代表中央行使统辖权的理藩院(前身为蒙古衙门)。这样,在热河蒙地实际上是确立了一种从中央到地方的三级管理体制:理藩院→盟→旗,这是民人进入之前的热河蒙地的行政管理结构。这种盟旗制与内地的州县制判然有别。
二、盟旗制与府厅州县二元行政管理体制的确立
清代前期,由于多种原因,诸如自然灾害、人口压力、游牧经济单一性、分散性和对农耕经济的依赖性等,大批民人通过“合法”和“违禁”方式不断涌入蒙地。随之而来的一个新问题产生了,即如何治理流入的民人?把他们纳入盟旗结构显然行不通。只能用“汉法”来管理,这样与盟旗制完全异质的行政管理体制便逐步建立起来。这种新体制是随着农耕经济不断拓展、辐射而带来民族地理和行政管辖的变化而逐渐确立的,是由西向东依次建立的。1.厅制时期为了安顿流民,既能让他们在新垦地居住,又可使他们不为蒙古王公所控制,清廷将内地中央集权统治下的地方行政管理体系,即府厅州县系统扩展到蒙地,以管理流入的民人。厅是在少数民族地区特设的机构,也是最早的机构。热河蒙地厅的设置始于雍正元年(1723)。在热河(
这一地区为移民最早进入的地区)设理事厅(专门负责审理少数民族和民人之间的交涉诉讼事件,是清代的特有官制),置理事同知一员,管理卓索图盟和昭乌达盟部分旗属的蒙汉事务。[2](卷83,p2898)雍正二年,在察哈尔右翼地区设张家口理事厅,辖察哈尔八旗左翼镶黄一旗,右翼正黄半旗及口内七州县旗民事务。[3](卷4,p72)雍正七年,添设热河迤东八沟地方通判一员[4](卷87,p166),与理藩院分管喀喇沁蒙古民人缉捕盗贼等事和翁牛特王旗下事务。雍正十年,添置理事同知一人,主管厅事。是年,析张家口厅北境,在多伦诺尔设置多伦诺尔理事厅,管辖东四旗旗民交涉事务。乾隆元年(1736)“分八沟所辖地方事件,归喀尔沁同知、承德州分管。移八沟通判及东河司巡检驻四旗适中之土城子。”[5](卷15,p420)这样在承德州西部土城子设立四旗厅。乾隆五年在喀喇沁左旗北部塔子沟地方,设塔子沟直隶厅,“设立塔子沟理事通判一员,管理喀喇沁贝子扎萨克公西旗命盗等案,并蒙古人互控案件,盘查奸匪,定为繁难要缺。又设立巡检一员,捕盗千总一员,均由塔子沟通判考核节制差要”。[6](卷1,p887)乾隆七年,直隶总督高斌奏称:“热河一带,旗民杂处,设有理事同知,与承德州分管,地广事歧,瞻顾辗转,多至盗颺伤变,甚或厅袒旗人,州偏民户,请裁知州,改设满缺理事通判,移驻喀喇河屯地方,治西南”[5] (卷160,p18),在热河南境置喀喇河屯厅。乾隆十三年,遣司官一人驻札三座塔(位于塔子沟厅东北),管理土默特、敖汉、奈曼、喀尔喀、锡勒图伦札萨克喇嘛旗的事务,并会
五同札萨克办理。[7](卷976,p1101)这实际上是向民治机构的过渡形式。乾隆三十九年,设置三座塔厅,管理旗民事宜。[2](卷83,p2902)乌兰哈达厅的设置与喀喇河屯厅极相似,也是于乾隆十三年,遣司官驻札尔兰哈达,管理喀喇沁,翁牛特、巴林、阿鲁科尔沁等旗的蒙汉交涉事务,乾隆三十九年,设乌兰哈达厅。[2](卷83,p2901)至此,热河蒙地形成了八厅共治的局面。厅作为一种行于少数民族地区的特殊行政建置,是向府州县制的过渡阶段的一种地方行政管理模式。随着民人大量流入,只靠厅治是不能有效解决蒙汉等矛盾和问题,这要求把府州县管理模式推广到蒙地。 刘湖
2.府州县制时期据《钦定热河志》记载:“热河自秦汉以来,越在外徼,诸部错居,未有官守之……我国家光宅区夏,薄海内外,咸隶版图,而热河尤密迩畿辅,置道分厅,吏治赅备,近复改设府州县规制与内地等。”[2](卷83,p2897)迨至康乾盛世,卓索图形成了2府、1州、7县的格局。乾隆四十三年,罢承德直隶厅,置承德府[2](卷55,p2107)。辖平泉州(乾隆四十三年由八沟厅改置),领有滦平县(原喀喇河屯厅)、丰宁县(原四旗厅)、朝阳县(原 五四运动为中国成立做了什么准备
三座塔厅)、建昌县(原塔子沟厅)、赤峰县(原乌兰哈达厅)[2](卷83,p2898)。朝阳府:光绪二十九年(1903年)由朝阳县升为府[8](卷514,p792),把原承德府的建昌县划归其管辖,并陆续增
设了建平县、阜新县和绥乐等县。光绪二十九年,析平泉州、建昌县之地增设建平县,并割敖汉旗东南部分垦地归其管辖;分原属昭盟喀尔喀左旗、奈曼旗和卓盟土默特左旗的部分垦地增设阜新县。光绪三十四年,划阜新县北境、奈曼旗东南境,以及喀左和锡旗的部分垦地增设绥东县。昭乌达盟形成了1州2县的格局,赤峰县为直隶州,辖开鲁县(辖地为扎鲁特左右旗、克什克腾旗属地)。察哈尔东四旗,先由多伦诺尔厅(雍正十年置)管辖,独石口直隶厅(雍正十二年设)设立后又归其管辖。乾隆元年,设置四旗直隶厅。乾隆四十三年,改四旗厅为丰宁县,隶属承德府。
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