雷鸿竹王谦
［提要］以大数据、人工智能、云计算、区块链为核心的智能技术革命，对人类的生产、生活等各个领域都带来了全方位、彻底性、颠覆性的影响，推动人类社会向更高阶的智慧社会迈进。政府作为社会运行中泊中枢大脑，是整个社会系统中的核心和基础，智慧政府建设的重要性和必要性不言而喻。本文通过分析总结智慧政府内涵概念、特征要素和演进逻辑，探索在智能时代下，以技术赋能和用户驱动为特征的虚实四维空间结构将如何推动政府治理模式创新，结合政府创新实践过程中所取得成效和经验，提出了四端联动三位一体物联网模式、管理学云计算模式和以“用户+算法”为核心人工智能治理模式，以期为政府治理模式创新与变革提供相关理论研究和模式借鉴。 ［关键词］技术赋能；用户驱动；智能革命；政府治理；创新实践
中图分类号：D63-39文献标识码:A文章编号:1004—3926(2021)02—0234—07
基金项目：国家社会科学基金项目"物联网与政府管理模式创新”(13FZZ002)、四川省重点出版规划项目“现代信息革命再认识—
—信息社会变革与治理体系创新”(川新广函〔2018〕323号第62项)阶段性成果。
作者简介：雷鸿竹，四川大学公共管理学院博士研究生，研究方向：电子政务与政府管理创新；王谦，四川大学公共管理学院教授、博士生导师，博士，研究方向：电子政务与政府管理创新。四川成都610065
一、智能革命：社会形态嬉变与智慧政府的兴起
纵观人类历史发展的进程，每一次重大技术革命均引发了社会生产力、生产关系和社会结构的重大改变。从18世纪60年代开始，农业革命所催生出来的以土地为中心的农业社会在工业革命的推动下逐步被以城市为中心的工业社会所取代。目前，人类正处于第四次工业革命的启动初期，以大数据、人工智能、云计算、区块链为核心特征的智能革命将通过对人类智慧的模拟和探索，对人类的生产、生活等各个领域产生全方位、彻底性、颠覆性的变革，重新建立政府与市场、公民、企业等其他社会组织间的互动关系，推动人类社会向更高阶的智慧社会迈进。智慧社会是对农业社会和工业社会的升级和提高，依托于云计算、大数据、人工智能等核心智能技术，拓展了传统意义上由实体所构成的“长、宽、高”三维空间结构，开辟了无限的虚拟空间领域，构建了虚实互嵌的智慧社会四维空间，未来人类生产、生活、学习、工作、消费、交往等其他社会互动活动都将汇聚到虚拟化、看不见、摸不着的第四维空间中。例如，在2020年9月17日，阿里云智能在云栖大会上首次发布了第一台仅屏幕为特征的
超级电脑“云影”，间接地勾勒出未来治理的新趋势和新方向。对此，党的十九大报告中也明确指出我国未来智慧社会建设的新愿景，这标志着党和国家对国家治理体系和治理能力现代化认识的进一步深化。
技术的飞速发展在形塑社会结构的同时，也重塑着两者间“互构”和“互训”的新关系。⑴伴随着智能化技术与治理场景的深度融合，我国已逐步形成了“智慧社会-智慧城市-智慧政府”的治理结构。政府作为社会运行中的中枢大脑，是整个系统的核心和基础，因此，智慧政府建设的重要性和必要性不言而喻。而推进智慧政府的稳步落实与快速发展，兼具价值和工具的双重考量，两者互相成就、共同发展。一方面，智能技术的导入提高政府工作效能，实现低成本的社会经济效应和智慧化的服务供给，同时产生辐射带动作用，促进社会治理和政府治理转型；另一方面，智能技术兴起应用，推动着人类全面步入智能时代，倒逼着政府治理方式和治理手段不断创新。智能革命全面且重构政府治理模式，形成以智能化、互联互通、资源整合与共享为核心，满足用户多样化、个性化、精确化服务需求的政府治理创新模式，在重塑组织形态、赋能经济社会的同时，也推动着“三融五跨一体化”智慧政府建设。然而，目前我国智慧政府治理依然是一个相对模糊不清的公共管理理念，数字政府、智能政府与智慧政府的概念混用、区分不明显，不同学者从各自角度提岀了不同的
图书•信息235
理解。对此，本文拟通过分析总结智慧政府内涵概念、特征要素和演进逻辑，构建智能时代下政府治理演进逻辑及创新模式框架图（如图1所示），探索在智能时代下，以技术赋能和用户驱动为特征的虚实四维空间结构将如何推动着政府治理模式创新，并结合政府创新实践过程中所取得成效和经验，以期为政府治理模式创新与变革提供相关理论研究和模式借鉴。
图1智能时代下政府治理演进逻辑及创新模式框架
二、技术赋能：智慧政府的内涵特征与演进逻辑
（一）智慧政府的内涵要素
“智慧”是智慧政府的核心要义。智是指聪明与见识；慧是指聪明且有才智。在《新华字典》中，“智慧”具有两种含义：一是辨析判断的能力；二是发明创造的能力。可以发现，“智慧”一词源于对人类智慧的推崇，而与人类智慧生产相关的模型，较为被认同就是DIKW数据-信息-知识-智慧（data-information-knowledge-wisdom）模型，它通过物联网等智能技术来观察、感知、测量分析来获取数据、信息，再由实践经验总结归纳、探索应用信息产生知识，再结合经验和能力最终产生智慧在智能时代下，所提及的“智慧”是指通过将人类的智慧内嵌入机器、组织和系统之中，转化为物的智能和智慧，使其具有明晰分辨、自我判断的能力，代替人类从事自动化、不间断地可重复性的日常行为。而在智慧政府中，“智慧”被赋予了新的内涵。“智慧”不是个体智慧的简单加总，而是组织系统的智慧化。
它的建设依赖于多个治理主体共同参与：技术企业通过高新科技的注入为智慧政府建设解决技术难题；专家学者通过建言献策等方式参与智慧政府顶层设计和体制机制的建设；行业组织和其他社会组织共同参与智慧政府治理过程。由此，打造政府、企业、公众、专家和其他社会组织新的互动方式，发挥整体大于各部分功能之和的效果。
关于智慧政府的内涵，Gil-Garcia认为智慧政府是利用信息技术创造性地开拓政府治理场域，使政府治理更具弹性。⑶Recupero指出智慧政府包括智能公共服务、智能社会管理以及公民体参与。⑷汪玉凯则强调以公民为中心的治理理念，辅之智能化治理、智慧化服务，达到便捷、安全、公正、幸福的目标。⑴随着物联网、人工智能、区块链等信息技术深度渗透至经济领域，公共管理领域变革也在悄然展开。以5G、人工智能、物联网和工业机器人等新型基础设施建设为基础，基于语音、视觉识别技术的智能设备和传感器装置，推动建设“万物互联互通”，信息共建、共享、共用的新时代；以大数据、云计算等为代表的超级传输、存储应用平台，引领创新“一切皆可量化”，资源整合式数据、算力和机制的治理模式。
在此基础上，本文认为智慧政府是指以大数据、物联网、云计算、人工智能、5G等信息技术和智能传感设备为治理工具，以全面、优质、精准和个性化的用户服务供给为治理理念，以透明高效虚拟交互式的动态管理运行机制为实现保障，通过全方位、全天候、全过程地感知并汇聚社会运行过程中各种数据和信息，再储存、传输、加工、分析到资源整合式一体化智能管理决策平台，实现以数据、算力
和机制为链条全新治理方式的新型政府。
（二）发展历程与演进逻辑
从电子政务发展所依赖的基础技术来看，电子政务从最初的门户信息网站、到网站搜索引擎的增加，再到基于人工智能对话系统以及未来的智慧化政府建设，其发展过程并不是一蹴而就的。如图2所示，智慧政府的发展要与电子政府所需要的信息技术难易程度和所供给的公共服务质量程度相匹配，须跨越数字政府、智能政府阶段后才进阶到“智慧”政府体的阶段。从我国电子政务的发展过程来看,20世纪90年代以来，政府围绕着“两网、一站、四库、十二金”工程有序推进政府电子政务建设，经过1999年声势浩大的“政府上网工程”后，我国已初步建成政府门户信息网站，可静态地发布政府信息，公众可在线阅读。自21世纪进入互联化的网络时代以来，政府在保留原有的信息发布功能的基础上，增加了在线办事、回应反馈、公众交流等一系列交互性功能。这一时期党和政府高度重视互联网等现代信息技术的运用，互联网日益成为党和政府联系广大人民众的桥梁和纽带。对此，党的十九届四中全会提出“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理制度规则”。在党中央和国务院的要求和指导下，各地方政府在推动政府数字化转型实践过程中涌现出一些具有示范性、标杆性的创新案例，其中以浙江省“最多跑一次”、上海市“一网通办”、广东省“数字政府”改革为典型代表。通过强调以数据为核心，让“数据多跑路，众少跑路”，简化行政审批手续和政府业务流程再
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造，赋能政府组织新的认知能力和活力，从而强化 对复杂社会问题的解决能力，满足公民需求。
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图2智慧政府发展阶段
现代信息技术驱动政府及时关照社会发展的 趋势已然势不可挡。以人工智能为代表的新技术
兴起和广泛应用，将政府治理带入“智能”“智慧” 阶段是不可逃避的时代潮流，全天候、不间断、智
吴敏伦能化、人性化和个性化服务的智慧政府的岀现，将 对政府组织结构、管理体制、运行机制、服务方式
、 评价标准以及法律法规等产生深刻的变革。从技 术嵌入政府治理角度而言，目前学界和政府机构
提及更多的是数字政府、智能政府和智慧政府。詹姆斯 罗伯特
为了更好地理解智慧政府演进历程，有必要明确 三者间的内涵和特征，通过辨析可以发现三者间
存在一定共性和差异，如表1所示。
数字政府是借助数字技术简化政府运作流 程、提高行政效率，以扁平化、去中心化和多元主 体共同参与政府治理为特征。智能政府则更强调
智能技术的作用，将其嵌入至政府管理应用中。 它通过人工智能等智能手段的应用嵌入，减少信 息不对称，推动政府由外到内实现资源配置的智 能化，使得政府治理方式、治理手段、治理对象和
服务方式更具智能化特征。
智慧政府则是超越数字政府和智能政府的产
物，它不仅仅强调技术治理的概念，更强调以用户 为中心治理的理念，坚持以人为本的理念，以公
平、正义、共建、共享、共有为治理原则，实现“一对
一，千对千”的个性化、精准化、智慧化服务。有别 于标准化、统一化、均等化的传统公共服务供给模
式，智慧政府不仅强调人人可平等、公平享有政府 所提供的公共产品和服务，更注重结合用户不同
需求和偏好，提供定制化、多样化的个性化服务。
智慧政府像人一样，具有人类的明晰辨别、自我判 断的特征，通过以物联网为核心技术的高度敏感
传感设备，汇聚人们生产、生活等行为活动中所产 生的所有海量数据，再传输、储存、加工、分析到资
源整合式一体化智能平台，并最终在个性算法推
荐、算力和机制匹配下结合不同具体场景应用提 供个性化、精准化的用户服务。
综上，电子政府走向“智慧”的演进过程，必须
要经历由“数字”“智能”向“智慧”进阶的过程，也
表明了智慧政府必须要进行智能化建设和智慧化
建设，推动政府治理从经验决策向智慧决策，从以 服务供给端为中心向以用户需求端为中心，从静
态推演走向动态追踪，从局部治理走向整体性治
理。
（三）智慧政府要素与特征
智慧政府以增强政府部门间互联互通、信息
共享的能力，促进科学化决策、精细化管理，打造 高效智慧、以人为本的扁平化政府组织为目标，主 要包括以下六方面要素与特征：高度被感知被计
算、海量的数据挖掘和分析、智能化技术应用和决
策、资源整合和共享、信息互联互通和透明、虚拟 化扁平化组织。
第一，高度被感知被计算。强调政府治理和
社会治理的数字化、智能化和智慧化发展方向的
前提就是承认社会具有“处处可联网，事事可计 算”的网络化数字化的特征。线下世界对线上空
间的镜像转换首先须通过在人类行为空间中多种
多样的智能传感设备，实时感知、识别人类活动轨
迹。例如手机定位系统对人类移动范围记录等。 社会感知计算理论指出运用计算机科学理论，通 过对问题进行不同层级的抽象，运用算法去理解
人类社会行为，设计人工系统，求解复杂问题，并
用数学模型和方法形成可靠的社会问题解决方
案。借助于人工智能、物联网、量子力学等智能科 技的发展应用，感知和汇聚海量的数据和信息，为 政府制定科学合理的决策提供依据，为后续数据
挖掘、处理和分析奠定了坚实的基础。
第二，海量的数据挖掘和分析。一方面，传统 调查研究和数据分析，主要依靠人力进行问卷设
计、发放和调研访谈等，耗费大量的人力、物力和 财力的同时，调研和分析效果还极容易受到人为 等其他因素影响；另一方面，伴随着互联网、大数 据和人工智能的快速发展，整个社会处于由互联
网、社交媒体和人机交互所构成的虚拟空间中，社 会呈现出数字化、虚拟化、智能化特征。以往的调 查研究手段难以应对目前复杂、不确定和信息量
超大等现实问题，对于“又大又杂且非结构”数据, 政府必须依靠云计算、大数据分析技术等智能应 用来提取、挖掘相应的数据信息，从而保证决策的 真实性、客观性，提高决策的精确性。
图书•信息237
表1数字政府、智能政府和智慧政府间的共性和差异
区别要素数字政府智能政府智慧政府
共性技术诱因信息技术不断进步发展，推动着政府治理领域的变革
关注领域都关注信息技术与政府治理模式深度融合
理论依据都源于治理理论
演变规律由数字政府、智能政府再到智慧政府发展呈现出演进上升规律
差异
技术支持
互联网、大数据等数字人体检测
化技术
物联网、云计算和人工
智能等智能技术
人工智能、虚拟现实、区块链等智能技术进一步
发展
提出目的
为公众提供一体化、一
站式的在线服务
为公众提供智能化、个
性化服务
创造一个由数据、算力和机制构成全新治理模
式的透明、高效、负责的新型政府实践依据基于电子政务
依托于物联网、云计算
和人工智能所构成的智
能化管理决策系统
基于人工智能、虚拟现实、区块链为支撑的综合
智慧形态
服务特点双向、互动智能、个性智慧、动态
侧重点
侧重于治理过程中数
字化特征
侧重于智能技术治理应
用
侧重于全方位治理模式智慧化革新
治理具体内容
关注政府管理绩效和
数字化服务
深圳超导可视无痛人流
关注政府智能化行为和
治理方式
关注政府治理过程中科学、透明、高效、优质服
务全过程
地震烈度第三，智能化技术应用和决策。随着深度学习、语音识别、虚拟个人助理和智能自动机器人的相继出现，推荐算法引擎已经在商业领域取了显著的成绩。基于算法分析和处理，识别发现用户偏好、需求，并推荐给用户所需的信息，这是智慧政府服务效果的外在体现。例如今日头条凭借智能算法推荐收获大批高粘度的用户，从而保证它在互联网新闻和短视频行业领域的领头地位。与以往相比，政府传统网上办公技术仅是将线下行政审批转移到线上办理，而通过应用智能化办公技术，基于所获取的客观、真实数据信息，不仅可以有效地提高政府工作效率，对海量的数据和信息挖掘、分析，建立模拟的决策模型验证并分析政府每一项决策可能产生的后果，分析可行性和风险障碍，还可以精准预测和推算事务内在规律以及未来发展趋势。⑷
第四，资源整合和共享。政府向智慧化转型的过程中，资源整合尤为重要。关键在于要坚持数据整合、平台整合和业务融合。由于政府涉及领域范围大，包括各级层级、各个服务领域和各种服务功能，起源于工业社会的科层管理，条条块块分割和职能部门细分导致纵向协调沟通不畅通.信息碎片、信息孤岛问题严重。推动智慧政府建设就必须进行资源整合和共享，打破信息孤岛、数据不共享的难题，促进业务流程精简化、科学化。
第五，信息互联互通和透明。相比传统政府治理模式中政府、企业、公众和其他组织间存在信息不完全对称，智慧政府的建设以较小成本搭建他们之间的信息沟通平台。十九大报告指出，我国社会主要矛盾已转化为满足人民日益增长的美好生活的需要。通过以社会需求端为出发点，调整与服务供给端
间的不平衡不充分发展的矛盾，精准把握和监测关键的人员流动、物资流动、财富流动等数据信息，使得信息互联互通，有利于建设透明、高效、廉洁的政府。
第六，虚拟化扁平化组织。由于信息生产、传播、交互、分配和分享发生了巨大的改变，打破了信息获取的不对称性，在“人人皆是麦克风”的时代下，客观上要求政府组织结构朝着扁平化的方向变革。同时，通过将智能化技术引入政府治理中，可突破原有职能、部门、行业等组织边界，解决信息化社会所产生的的各自为政、信息孤岛和碎片化问题，推进业务信息系统的互联互通，促使政府静态组织结构向动态组织结构转变，增强政府“三融五跨一体化”协同能力。
总之，智慧政府是虚拟政府发展的高级阶段。智慧政府建设推动政府治理向以满足公民个性化、多样化、髙效化需求转变，强调公民与政府的平等互动与共同协商。
三、用户驱动：智慧政府的功能定位及发展趋向
（一）用户驱动下政府治理理念的转变
与工业化时代下标准化产品模式不同，智能时代下信息传播速率急速提升，信息获取渠道日益多元化，以共享、合作、交互为特征的智能技术和应用，不仅为加强和创新社会治理带来了新定位、新理念、新方式和新场景，也为智慧政府变革和创新提供了新的治理理念、治理工具和治理机制的思考。
20世纪70年代兴起的新公共管理运动，强调以“效率”为核心，通过借鉴学习企业管理模式，引
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入竞争机制，来改进政府部门低效率和官僚主义弊端。虽然这种改革从某种意义上提高了政府工作效率，但容易导致背离公平、正义等公共价值，而在公共管理领域，效率和公平之争从未停止过。从一开始采用信息技术仅仅为提升工作效率，到现在智能时代下，高科技、智能化产品的出现，在极大地提高各行各业的工作效率后，反过来是否应谨慎地思考技术应用的理念和逻辑，即“它是为谁服务？出发点是什么？”在互联网、移动互联网快速发展和普及过程中，用户概念和用户思维凸显。这与新公共管理中所倡导的“以顾客为中心”不同，用户不仅仅是消费者，还是产品服务生产者、使用者和利用者。这一点在商业领域已经有所体现，在数字化、网络化、智能化时代下，决定产品和服务生死的权力已经转移给了用户，不重视用户体验，没有用户思维，不被用户所认同，就只能被用户淘汰。而该规律也同样适用于政府机构。相比较而言，政府虽然处于垄断的非竞争状态下，然而其所提供的公共产品和服务，如果不被公众、企业、社会其他组织等所有社会成员认可、接受，那它产生的意义和价值将荡然无存。
建构在互联网、物联网、云计算、人工智能等基础上的智能技术，须重构政府、个人、企业与其他社会组织间的互动关系，促使政府治理理念由“以顾客为中心”向“以用户为中心”的转变。以用户为中心的
丙烯酸乳液治理理念，意味着政府治理将更加注重用户体验和提升用户价值。在智慧政府中，蕴含着将公民作为终端用户的内在逻辑，体现了多元主体协同治理理念。争取最大化的用户规模，增加用户高度粘性，这也是我国电子政务实践发展过程中面临的问题。根据联合国2020年电子政务调查报告，我国电子政务发展指数从2018年的0.6811提高到2020年的0.7948，排名比2018年提升了20位，取得历史新高，达到全球电子政务发展“非常高”的水平。同时也应注意到，我国政府门户网站、移动APP、政务服务信息平台建设稳步推进的过程中，还是存在使用率低、重复建设、公众可接受度低等问题。而这些问题不仅仅是由技术本身引起的，更在于深层次治理理念固化和体制机制障碍。故而，思维观念的转变和体制机制的革新显得尤为重要。技术接受理论指出用户对信息系统接受主要依赖于感知有用性和易用性：感知有用性是指个人使用该系统对工作业绩提高程度；感知易用性是指使用该系统容易使用的程度。于政府而言，需要享受其所提供的公共产品和服务的任何人、任何组织和任何机构都是用户。用户不局限于公众，还包括企业和其他各类社会组织。
坚持由用户生产、创造内容、参与治理、共享社会成果，通过用户与用户间、用户与组织间、组织与组织间多元主体协同治理，共同参与，分别参与，注重用户精准化、个性化需求的满足，迎合用户使用习惯，增强用户粘度。未来，用户使用场景将会更加复杂化、碎片化，精准分析用户使用习惯和场景，提供用户所需的智慧服务，才能做到“百姓随需点单，政府自动岀菜”的智慧服务方式。通过云计算、物联网、人工智能、区块链等智能技术感知、连接、融合“万物”，将政府治理发展嵌入智慧社会建设中，迎接未来的“万物皆联”的时代。
（二）创造以算力为载体的治理工具革新
数据正在重塑当今时代资源观，数据资源价值日益凸显。数据即资源在如今的时代下具有广泛的场景需求，无论是数字政府、智能政府，还是智慧政府，均以数字资源为前提基础。数据作为国家基础性、战略性的资源涉及到城市建设多方面，而对数据分析、利用的能力也成为一个组织是否具有竞争力的衡量标准之一。随着人工智能、工业互联网、物联网、云计算和5G等新一代信息基础设施建设的不断推进，通过信息技术和智能传感设备可全方位、全天候、全过程地感知、汇聚、传输、储存、加工、分析各种数据和信息，数据传播内容将更具有社会渗透力。各行各业各领域的数据量汇聚成“超大规模”体，必须以依靠智慧算法进行分析、推算和模拟。以数字、代码为运算过程和外在表现方式的智慧算法，如对延迟敏感的VR/AR、远程医疗、自动驾驶、5G等，跨地域、广分布、多领域的数据融合应用，必须依靠人工智能算法为载体，才能满足时效性和回应性的要求。
此外，作为工具理性存在的人工智能等智能技术，在应用于社会治理领域中，也不能忽视技术治理工具所带来新的风险挑战，防范技术黑箱、异化，数据交易、隐私安全等新问题」7旳
与以往相比，智慧政府的治理工具主要体现为以算力为载体，形成“数据-算法-机制”的全新治理方式，提供智能科学决策管理服务。以算法为载体的治理方式正在以一种全新的方式连接万事万物，将人类行为及作为行为基础或者依据信息的表现形式和载体数据化。⑼在信息生产、交互、分析、运算等环
节，给行为决策机制、政府治理方式和手段带来深刻变革和影响，推动着政府治理手段由单一型事后补救向动态型全流程的事前预防预警、事中控制监督和事后补救干预转变。
（三）形成虚拟交互动态管理运行机制
将信息通信技术融合到政府行政过程中，信
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