——２０１０年全国环境资源法学研讨会（２０１０．７．３０ ~ 8．2·哈尔滨）论文集
永田晴康高晓露杨柳（大连海事大学法学院，辽宁大连 116026）
摘要：清洁发展机制是《京都议定书》通过的三种灵活机制之一。我国林业碳汇发展尚在起步阶段，清
洁发展机制作为推动节能减排的市场激励机制将为我国林业碳汇发展提供新的思路。
关键词：京都议定书清洁发展机制林业碳汇
林业碳汇是在全球气候变暖的背景下提出的。政府间气候变化专门委员会（IPCC）第四次评估报告显示，全球温度升高是由化石燃料燃烧和土地利用变化等人类活动排放的温室气体（主要包括二氧化碳、甲烷和氧化亚氮等）导致大气中温室气体浓度增加所引起的。人类应对气候变化的手段无外乎两个，一是提高对气候变化的适应能力，二是增强对气候变化的减缓能力。就后者而言，关键是减少温室气体在大气中的积累，其做法一是减少温室气体排放源；二是增加温室气体吸收汇。1减少温室气体排放源会对国家经济造成一定的负面影响，而森林资源是吸收二氧化碳等温室气体，防止全球气候变暖的有效工具，
这种优势使得林业碳汇受到广泛关注。清洁发展机制是《京都议定书》中唯一的发展中国家与发达国家实施减排指标的联合机制，它以特殊的市场激励机制实现节能减排目标，为我国林业碳汇发展提供了契机，符合我国未来森林资源开发、利用和保护的方向。 一、清洁发展机制概述
（一）清洁发展机制的产生背景
1、清洁发展机制的提出阶段
1992年6月，在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上，150多个国家制定了《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC，以下简称《公约》)。这是第一个全面控制二氧化碳等温室气体的排放，应对全球气候变暖带来的不利后果的国际公约，是国际社会进行全球气候变化问题国际合作的基本框架。
1997年12月，公约缔约方第三次大会（COP3）在日本京都通过了《<；联合国气候变化框架公约>京都议定书》，规定从2008到2012年期间，主要工业发达国家的温室气体排放量要在1990年的基础上平均减少5.2%。《京都议定书》的另一特是通过了三个灵活机制——联合履约机制（JI）、排放贸易机制（ET）和清洁发展机制（CDM）。在清洁发展机制下，具有温室气体减排义务的发达国家可
向没有减排义务的发展中国家提供资金和技术，以支持具有减少温室气体排放效应的项目，并购买因此产生的减排额度。通过合作，发达国家可以完成自己的减排目标，而发展中国家也可以获得用于清洁发展的资金和技术。 2、清洁发展机制的补充完善阶段
《京都议定书》初步提出了清洁发展机制的内容，其具体操作制度在之后的数次缔约方会议中得到补充和完善：
2001年7月，公约缔约方第六次大会续会（COP6）在德国波恩通过了《波恩政治协议》，提出将土地利用、土地利用变化和林业活动（LILICF）作为减排的有效手段，并且将碳汇项目作为清洁发展机制项目，但限于造林和再造林活动。
2001年10月，公约缔约方第七次大会（COP7）在摩洛哥马拉喀什通过了《马拉喀什协定》，就清洁发展机制的机构安排、运行程序、参与资格等主要问题达成了协议，为清洁发展机制的启动奠定了基础。2003年12月，公约缔约方第九次大会（COP9）在意大利米兰通过了《清洁发展机制下的造林再造林碳汇项目模式与程序》，对实施造林再造林碳汇项目做出了具体规定。2004年12月，公约缔约方第十次大会（COP10）在阿根廷布宜诺斯艾利斯就“土地利用、土地利用变化及森林(LULUCF)的做法指南”进行了深入的探讨。2005年11月，公约缔约方第十一次会议（COP11）通过了有关《京都议定
书》的一揽子执行规定，至此，经过缔约方会议的多次讨论与协商，清洁发展机制下的林业碳汇项目正式启动并进入了实质性项目试点和操作阶段。
1李怒云，宋维明：《气候变化与中国林业碳汇政策研究综述》，载于《林业工作参考》2006年第2期。
652 中国法学会环境资源法学研究会
China Law Society Association of Environment and Resources Law, CLS-AERL
生态文明与林业法治
（二）我国有关清洁发展机制的立法
我国于1998年5月签署并于2002年8月核定了《京都议定书》。在公约的第七次缔约方会议（COP7）上，我国政府明确表示:“议定书三机制有助于发达国家以低成本实现减排，清洁发展机制还有助于发展中国家实现可持续发展。”2虽然《京都议定书》并未要求发展中国家承担减排义务，但是我国的二氧化碳排放量已位居世界第二，其他温室气体的排放量也居世界前列，节能减排工作迫在眉睫。
2004年5月，国家发改委、科技部和外交部联合发布了《清洁发展机制项目运行管理暂行办法》。200
5年10月，《清洁发展机制项目运行管理办法》(以下简称《管理办法》)出台，取代了之前的《暂行办法》，成为规制我国清洁发展机制项目的重要法律依据。
二、我国林业碳汇发展的现状及存在缺陷
（一）我国林业碳汇发展的现状
碳汇是指从大气中清除二氧化碳的过程、活动或机制。林业碳汇则是指森林植物吸收大气中的二氧化碳并将其固定在植被或土壤中，从而减少其在大气中浓度的过程、活动或机制，包括直接人为的土地使用、土地利用变化和林业行为。其中，林业行为的措施包括森林保护、造林(包括造林和再造林)以及森林管理。林业碳汇的相关概念包括林业碳汇技术、林业碳汇市场和林业碳汇项目。林业碳汇技术是前提，没有技术就是去可操作性；林业碳汇市场是关键，没有市场就无法实现碳交易；林业碳汇项目是载体，没有项目就不能开展碳汇实践。3
森林是地球上最大的陆地生态系统，是全球碳循环的重要组成部分，在吸储二氧化碳等温室气体，维持大气中二氧化碳平衡方面起着重要作用。我国森林资源较为丰富，开发潜力很大。如何利用好我国的森林资源发展林业碳汇，将成为推动我国林业发展的重要课题。
2003年，国家林业局成立了专门的碳汇管理办公室，研究和讨论我国林业碳汇试点工作。2006年6月
30日，广西环江县兴环营林有限责任公司与国际复兴开发银行签订了一项碳减排量购买协议，标志着“广西珠江流域治理再造林项目”正式实施。该项目是根据《京都议定书》清洁发展机制再造林项目相关规定实施的项目，也是目前唯一获得清洁发展机制执行理事会批准的林业碳汇项目。另外，我国还积极推进内蒙古、云南和四川的清洁发展机制林业碳汇项目。
（二）我国林业碳汇发展存在的缺陷
尽管我国展开了有关林业碳汇项目的实践，但仍旧存在一些缺陷，具体表现在：
第一，意识观念方面。环保意识是依据人类社会经济发展对环境的依赖关系以及环境对人类活动的限制作用，认识或理解人与自然关系的理论、思想、情感、意志等意识要素与观念形态的总和。随着环境污染和生态破坏越来越明显地影响到人类的生存与发展，环境问题逐渐成为一个全球问题，世界各国纷纷为此作出了一系列努力。环境问题具有复杂性，市场机制、行政机制和社会机制都能在一定程度上达到保护环境的目的。《京都议定书》通过的灵活三机制开启了以市场激励机制促进环境保护的新时代，以期通过市场调节手段带动环境保护的积极性，将环境保护与经济发展有效结合起来。我国也针对清洁发展机制展开了相关理论研究和项目实践，并且通过中国绿碳基金为国内外的企业、组织、团体和个人购买碳汇提供了平台。但是社会公众普遍对清洁发展机制林业碳汇项目的内容和理念理解不足，人们的环保意识相对滞后于我国清洁发展机制林业碳汇项目的实施现状。
第二，立法方面。客观地说，我国气候变化立法体系已经初步形成，有利于控制温室气体排放的法律制度体系也初步确立，为控制温室气体的排放提供了相应的法律基础。但是，我国清洁发展机制林业碳汇项目的相关立法明显滞后于《京都议定书》等国际法文件的要求。4目前我国关于清洁发展机制林业碳汇项目的法律规定主要是2005年10月出台的《清洁发展机制项目管理办法》。从数量上讲，这是国家发改委、科技部和外交部制定的唯一一部规制清洁发展机制项目的法律规范。从法律效力上讲，《管理办法》是由国家发改委、科技部和外交部联合发布的，属于部门的行政规章，效力层次比较低。从法律规范的内容上讲，《管理办法》仅规定了清洁发展机制项目的许可条件、管理和实施机构、实施程序等内容，对于项目的参与主体和各自的权利、义务、责任规定不明
2张梅：《<；京都议定书>的实施与我国的环境保护工作》，载于《有金属》2007年第2期。
3李怒云，宋维明：《气候变化与中国林业碳汇政策研究综述》，载于《林业工作参考》2006年第2期。
4李静云，别涛：《清洁发展机制及其在中国实施的法律保障》，载于《中国地质大学学报(社会科学版)》2008年第1期。
653
2010年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集
确；在项目的实施程序方面也存在一定问题。另外，清洁发展机制项目中还存在优先领域、技术转让、风险控制等技术问题，我国关于此类问题的法律规范尚不完善。5显然，目前的法律框架不能达到规范和指导我国清洁发展机制下林业碳汇项目实施的目的。
第三，实施机制方面。《清洁发展机制项目管理办法》就清洁发展机制林业碳汇项目的实施和管理做出了一些规定，但这些规定存在明显缺陷：首先，环境影响评价制度的缺陷。虽然我国已经通过了《环境影响评价法》，要求对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，但《管理办法》中有关环境影响评价的规定较为模糊，仅仅通过对项目设计文件的审核了解项目可能造成的环境影响，而对环境影响评价的内容、程序和结果的准确性认定等方面没有具体规定，尤其是林业碳汇项目对当地生物多样性的影响无从得知。其次，公众参与制度的缺陷。公众参与制度是鼓励、引导、支持并保障公众参与环境保护活动、参与环境监督管理的制度。公众包括普通公民、专家和社会团体等。《管理办法》主要对专家评审参与清洁发展机制项目做出了规定，但存在缺陷：从性质上来看，专家评审已经超出了一般意义上的公众参与而带有行政许可的性质；从范围上来看，专家评审只是公众参与的一部分，并不能体现公众参与制度的全部内容；从制度设计上来看，信息公开制度尚未完全建立。
三、利用清洁发展机制促进我国林业碳汇的发展颜氏家训pdf
（一）树立新型环保理念
清洁发展机制作为发展中国家与发达国家实现减排指标的“双赢机制”，能够使其发挥效用的理论前提有三个，这些环保理念可以为我国林业碳汇发展提供一些启示：
第一，可持续发展理念。我国确立了可持续发展战略并且为促进经济、社会、环境协调发展做出不懈努力，清洁发展机制所蕴含的可持续发展理念给我国林业碳汇发展带来的启示是：森林资源既是重要的经济资源也是重要的环境资源，在开发森林资源的过程中，协调好经济效益和环境效益的平衡至关重要。清洁发展机制下的林业碳汇项目能在最大程度上同时满足经济发展和环境保护的需要，是我国未来林业发展的方向。
第二，环境公平理念。这主要体现在清洁发展机制是基于共同但有区别责任原则建立起来的。清洁发展机制实现了环境公平理念所要求的区际公平。鉴于我国巨大的温室气体排放量和从保护我国环境安全出发，我国已经自愿进行节能减排工作。清洁发展机制所蕴含的环境公平理念给我国林业碳汇发展带来的启示是：我国拥有多种地带的森林资源，这些不同地带的森林资源所具备的碳汇能力是不同的，因而首先应当依据《京都议定书》对造林、再造林的特别限制确定我国林业碳汇项目的优先区域。在确定了林业碳汇项目的优先区域后，还应当选择适宜的树种。不同树种的碳汇能力和生长周期也存在差别，会影响林业碳汇项目目标的实现。总之，应当在综合考察我国森林资源的特和区域环境特点的基础上实施林业碳汇项目，因地制宜发展林业。构建什么一体
第三，成本效益理念。成本效益分析作为一种经济决策方法，是通过比较项目的全部成本和效益来评估项目价值以寻求在投资决策上如何以最小成本获得最大效益的一种方法。清洁发展机制最引人注目的一点就是将成本效益理念引入到环境保护领域，通过市场激励机制鼓励发达国家与发展中国家联合减排。由于温室气体本身对气候变化的影响，在世界任何一个地方产生的温室气体减排对大气产生的影响都是一样的，而在世界上不同的国家，即使采取同样的行动，由于国家之间发展水平的不同、劳动力成本的差异等，其所需的减排成本会有较大的差异，这种减排成本差异推动了高减排成本的国家强烈要求允许其到具有低减排成本的国家实施减排行动以获得低成本的减排效益。6正因为市场激励机制这种较为灵活的经济手段能够降低节能减排的总体成本，《京都议定书》将清洁发展机制确定为三个灵活机制之一。我国林业碳汇发展也应当考虑成本效益理念。首先应当认清的是清洁发展机制林业碳汇项目是发达国家与发展中国家为实现减排指标而共同实施的项目，而非一般意义上的环保公益活动。我国可以在此过程中利用发达国家的资金和技术促进林业碳汇的发展。其次，在开展林业碳汇项目之前，应当充分衡量林业碳汇项目的成本和将产生的效益（包括经济效益、环境效益和社会效益），采取成本较低而效益较高的方案实施清洁发展机制林业碳汇项目。
（二）完善我国林业碳汇的法律框架
5李静云，别涛：《清洁发展机制及其在中国实施的法律保障》，载于《中国地质大学学报(社会科学版)》2008年第1期。
6王惠：《〈京都议定书〉之排放权交易机制初探》，中国政法大学硕士学位论文，2007年3月。
654
生态文明与林业法治
目前我国林业碳汇项目可以分为清洁发展机制下的林业碳汇项目和清洁发展机制外的林业碳汇项目。清洁发展机制外的林业碳汇项目主要指中国绿碳基金面向国内外企业、组织、团体和个人展开的购买碳汇活动，与其有关的法律规范为《中国绿碳基金碳汇项目管理暂行办法》和《中国绿基金碳汇项目造林技术暂行规定》。对比有关清洁发展机制的国际法规定和我国林业碳汇的法律框架后，本文针对清洁发展机制林业碳汇项目的法律框架提出几点建议：
第一，应当制定《清洁发展机制项目实施办法》。《清洁发展机制项目管理办法》是目前规制我国清洁发展机制项目的法律规范，该部委规章的出台使得我国实行清洁发展机制项目有章可循，但也应承认该规章效力层次较低，内容不完善。为了解决目前清洁发展机制林业碳汇项目快速发展而法律规范不足的问题，国务院应当着手制定《清洁发展机制项目实施办法》。在《实施办法》中，应作出以下两方面的改进：首先，应当确认清洁发展机制林业碳汇项目的参与主体和各自的权利、义务、责任。目前我国清洁发展机制林业碳汇项目的申请者只能是中资和中资控股企业，这种限制提高了申请清洁发展机制项目的门槛，将中外合资企业和其他类型的企业排除了申请者行列，使得一些发达国家放弃
了在中国实行清洁发展机制项目或者放弃投资而转为购买或其他形式。除了项目的申请者，在项目实施过程中还有其他主体的参与，如法律工作者、保险机构和担保机构、中介机构、咨询机构，这些参与者数量繁多且法律地位尚不明确。其次，应当完善清洁发展机制项目的实施程序。目前有关清洁发展机制项目实施程序的细节规定较为模糊，操作性不强，实施机制也存在缺陷。
第二，应当制定与清洁发展机制项目有关的技术规范。清洁发展机制项目的实施过程中会涉及很多技术问题，包括项目基准线和额外性的确定、碳储量的计量与核查，以及项目所持有的非持久性、泄露、不确定性、项目对社会经济和环境的影响等，这些技术问题需要相应的技术规范来调整。清洁发展机制对这些技术问题做出了专门规范，我国在进行林业碳汇项目的过程中也应以清洁发展机制的标准为基础制定专门的技术规范，帮助清洁发展机制林业碳汇项目顺利展开。
（三）完善我国林业碳汇的实施机制
比较清洁发展机制的实施机制，我国林业碳汇项目的实施机制也应作出相应完善：
第一，完善清洁发展机制林业碳汇项目的环境影响评价制度。林业碳汇项目是以增加全球林业碳汇，减少温室气体排放量，保护环境安全为出发点的，但在发展林业碳汇项目的同时也应考虑到对生物多样性等其他环境问题的影响。《马拉喀什协定》首次明确将森林碳汇与保护生物多样性相联系，在《马拉喀什协定》的基础上，公约缔约方第九次大会对保护生物多样性作出了如下规定：“在环境影响
评估程序中，明确要求评审内容包括“造林、再造林项目活动…对生物多样性和自然生态系统的影响…”。7我国在进行林业碳汇项目过程中也应当充分重视环境影响评价程序的作用：首先，应当在法律规范中明确环境影响评价程序的地位。其次，应当明确环境影响评价程序的内容、程序和结果的准确性认定要求。最后，应当突出环境影响评价程序中对生物多样性影响的评价。
第二，完善清洁发展机制林业碳汇项目的公众参与制度。公众参与制度是环境民主原则的要求，清洁发展机制有关公众参与制度的规定很多，以《马拉喀什协定》中执行理事会的认证程序为例：“… (j)公布受命编制的任何技术报告，在完成文件和向《议定书》/《公约》缔约方会议提出任何供审议的建议之前，应留出至少八个星期由公众就方法和指导的草稿发表评论；… (m)发展并维持可公开查阅的清洁发展机制项目活动数据库，包括登记的项目设计书、收到的意见、核查报告、它的决定和所有发放的核证的排减量的信息。…”《清洁发展机制项目管理办法》对公众参与的规定为第18（2）条：“国家发展和改革委员会委托有关机构，对申请项目组织专家评审，时间不超过三十日。”针对目前林业碳汇项目中有关公众参与制度的缺陷，应当作出以下三方面的改进：首先，应当明确专家评审的法律性质。专家评审是公众参与环境影响、社会影响评估的一种方式，但在清洁发展机制林业碳汇项目中，专家评审是否合格决定了项目能否展开，使得专家评审具有行政许可的性质。其次，专家评审并不是公众参与的唯一主体，其评审结果的准确性和全面性也有待商榷。社会公众，包括普通公民和社会团体也应当参与到项目评价中来，共同为林业碳汇项目的实施提供建议。最后，应当完善林业碳汇项目
的信息公开制度。在不违反国家秘密和商业秘密的情况下应将碳汇项目的有关文件公开，增加公众对项目的了解和监督，有利于评估项目的环境影响和社会影响。
7范铭超：《鱼与熊掌，可得兼乎——气候变化国际法制下森林碳汇与生物多样性的矛盾与协调》，载于《前沿》2010年第1期。
655
2010年全国环境资源法学研讨会（年会）论文集
参考文献：
[1]李怒云，宋维明：《气候变化与中国林业碳汇政策研究综述》，载于《林业工作参考》2006年第2期。
[2]李静云，别涛：《清洁发展机制及其在中国实施的法律保障》，载于《中国地质大学学报(社会科学版)》2008年第
1期。
[3]张梅：《<；京都议定书>的实施与我国的环境保护工作》，载于《有金属》2007年第2期。
[4]王惠：《〈京都议定书〉之排放权交易机制初探》，中国政法大学硕士学位论文，2007年3月。
[5]范铭超：《鱼与熊掌 , 可得兼乎——气候变化国际法制下森林碳汇与生物多样性的矛盾与协调》，载于《前沿》
2010年第1期。
[6] Romulo Silveira da Rocha Sampaio, Seeing the Forest for the Treaties: the Evolving Debates on Forest and Forestry
Activities under the Clean Development Mechanism Ten Years After the Kyoto Protocol, presented at Fordham
International Law Journal,2008.
[7] David Takacs, Carbon Into Gold: Forest Carbon Offsets, Climate Change Adaptation, and International Law, presented
at West-Northwest Journal of Environmental Law & Policy, 2009.
Clean Development Mechanism and the Development of Forest深喉美国电影百度影音
Carbon Sinks in Our Country
Abstract: Clean development mechanism is one of three flexible mechanisms of the "Kyoto Protocol". The development of China's forest carbon sinks is still on the initial stage, Clean development mechanism as a market incentive to promote energy conservation will give us some new ideas to develop forest carbon sinks of our country.
Key words: Kyoto Protocol; Clean Development Mechanism; Forest Carbon Sinks
作者简介：
高晓露，女，大连海事大学副教授，硕士生导师，法学博士。
杨柳，女，大连海事大学法学院硕士研究生。
656
豫公网安备41160202000603
站长QQ:729038198
关于我们
投诉建议