国内一些为城市基础设施建设筹集资金的地方债券，就具有一定的市政债券性质。这些准市政债券在责任主体、债券评级、筹资成本等方面并不够规范，应该努力创造条件，在适当时机推出市政债券。 美国对市政债券的监管及其启示
国务院发展研究中心发展部 刘云中
市政债券（Municipal Bond），在美国又称为州和地方政府债券，是由州和地方政府为筹措学校、道路和其他大项目的开支而发行的长期债务工具, 有时为了满足日常预算的需要，也会发行市政债券。通常从市政债券获得的利息收入免交联邦所得税，同时，发债的州和地方政府也会免除州和地方所得税。从美国的情况来看，所得税率比较高的商业银行是这些市政债券的最大买主，持有全部清偿余额的一半以上的市政债券，其次是一些富有且所得税率较高的个人，再次就是保险公司。美国市政债券可分为一般责任债券（税收支持债券）和收入债券。本文仅探讨美国对市政债券的监管机构及其职能、反欺诈条款和信息披露义务、违约风险及对投资者的救助，并简要探讨中国推出市政债券的问题。 市政债券的监管机构及其职能
市政债券的发行者负有向投资者提供信息的义务，保证投资者能够合理地理解和评价所要购买的债券。由于美国的政治传统，地方政府受到美国联邦政府的干预和监督很少，这一点也表现在市政债券的监管方面。发行市政债券与发行企业债券不同，虽然美国的《证券法》和《证券交易法》对发行企业债券的信息披露作了详细的规定，但对发行市政债券需要披露的内容、时间和格式几乎没有规定。联邦政府将发行市政债券的信息披露义务交给了州和地方政府政府，联邦政府（具体而言就是美国证管会，SEC）对市政债券的监管主要根据反欺诈的概念原则，而反欺诈的概念只有事后监督和追究的作用。
美国对市政债券的监管主要有两个机构，一个是美国证管会市场监管部设有市政债券办公室（office of municipal security, OMS），另一个是美国市政债券规则委员会（municipal security rule board, MSRB）。尽管SEC对企业发行债券和股票有很大的权力，但监管市政债券的权力却要小得多，发行市政债券既不需要SEC批准，也不需要向SEC登记和定期报告。事实上，美国《证券法》不允许SEC制订有关规则，直接或者间接要求市政债券的发行者事先向SEC登记和报告。市政债券办公室的权力主要有两个方面，第一是根据反欺诈条款进行事后监管，包括对市政债券的发行者、承销商、经纪人、交易商、律师、会计师和财务顾问等所有参与人的监管，主要的手段有责令限期改正、以及提起诉讼。例 如市政债券办公室就分别在2001年和2003年对佛罗里达迈阿密市提起了诉讼，理由是迈阿密市在1995年发行市政债券时，所提供的1994年综合财务年度报告以及官方陈述披露了错误的、容易引起误解的信息，同时省略了一些重大信息。市政债券办公室责令其予以更正，并追究了主要责任人（迈阿密城市委员会主任和预算部主任）的刑事责任。第二是制订或者委托制订约束市政债券承销商、经纪人、交易商、律师、会计师行为的规则。要求这些参与人履行信息披露的义务，从而实现对市政债券的监管。
美国市政债券规则委员会于1975年由美国国会批准设立，虽然只是市政债券的行业自律组织，接受SEC的监督，但由于有关市政债券的许多规则都由SEC授权市政债券规则委员会制订，该委员会实际上承担了制订市政债券规则的主要责任。市政债券规则委员会的费用由市政债券的交易商、承销商和经纪人提供，联邦政府不提供经费。该委员会由15名委员组成，其中5名来自交易银行、5名来自证券公司，5名为公众利益代表（至少包括一名市政债券发行者的代表、一名投资者代表），每位委员任期3年。市政债券委员会根据制订的规则包括从业资格标准、公平交易、簿记、交易的确认、清算和交割等，这些规则的目的是防止市政债券市场发生欺诈和操纵事件，保障公平的交易。市政债券委员会制订的规则只对市政债券的交易商、承销商和经纪人有效，市政债券的发行者并不受这些规则的约束。
市政债券规则委员会制订的规则必须经过SEC批准之后才会生效，具有约束力。
市政债券发行主体的责任和决策机制北戴河281医院
市政债券的发行主体负有到期还本付息的责任，在信息披露方面，州或者地方政府应该对外披露的主要材料有综合年度财务报告（Comprehensive Annual Financial Report）和官方陈述（official Statement）以及独立审计报告，必须对这些报告中披露的信息的真实性负责，不得对外披露错误和误导的信息，同时，批准发行市政债券的个人也负有责任。如果违反这一条，发行主体和批准发行的个人就可能被SEC查处，甚至被提起诉讼，追究民事或刑事责任。比较典型的两个案例是SEC对加州橘县和佛罗里达州迈阿密市发行市政债券的查处和诉讼。
就市政债券发行的审批而言，由于美国的政治体制是联邦制，州和地方政府发行市政债券并不需要上一级政府的批准或同意，即各州发行市政债券不需要联邦政府批准，地方政府发行市政债券也不需要所在州政府的批准，而且美国的《证券法》规定发行市政债券也不需要向SEC报告和登记，也就谈不上由SEC核准发行，因此，是否发行市政债券，完全由本级政府确定。
由于美国各个州的法律有所不同，决定是否发行市政债券的权力人、程序及其责任在不同的州也会有细微的区别，这里以加州橘县（County of Orange）和佛罗里达州的迈阿密市（City of Miami）为例作些介绍。
加州橘县是通过监督委员会（Board of Supervisors）而进行管理的，该委员会由碳的化学性质5位全职委员组成，每位委员由选举产生，任期4年，拥有立法、财务和警察治安的权力。该委员会在财务方面的权力具体表现为：（1）检查和审计资金管理的账目和记录；（2）监督每位市政官员的行为，包括司库（Treasurer），尤其是监督公共资金的征收、保管、评估、投资和分配方面的行为；（3）县公共基金的投资和再投资权；（4）财政权力包括批准财政预算和决算；（5）债务融资权，包括发行市政债券的权力。监督委员会可以将这些职责委托给政府的官员或其他雇员，但该委员会仍然最终负责，例如该委员会在1985年就将县公共基金的投资责任委托给了司库。
加州橘县批准发行市政债券的权力在监督委员会，发行到期期限少于13个月的短期债券由司库向监督委员提出建议，而超过13个月的长期债券则需要由县的首席行政长官（County Administrative Officer）向监督委员会提出建议，由监督委员会决定是否发行市政债券。发
行市政债券的建议以书面形式（Agenda Item Transmittal）向监督委员会提出，包括对发行市政债券的简短说明、官方陈述的初稿、草签的承销合同等，提前3到5个工作日送达各位委员。在接到这些材料之后，各位委员或其助手每个星期碰一次头，讨论材料中的事项，碰头会由首席行政长官或/和其助理主持，主要是讨论是否符合财政预算。由于事项很多，而且常常讨论一次以上的市政债券，会议的时间也就一到两个小时，可想而知，讨论并不是很详细。监督委员会的委员或者他们的助理审查文件和材料的详细程度也有很大的区别，大多数的委员只是听取了首席行政长官的建议，并按照他的建议投票。
在发行市政债券的过程中，监督委员会或者其委托的行政官员还可以聘请财务顾问、债券律师和承销商来帮助发行市政债券。地方政府的财务报告还需要经过会计师事务所的审计。但在1994年加州橘县发行市政债券时，监督委员会的问题出在过于信赖这些外部专业人士的意见，而没有对他们的意见作进一步的核实，而且在市政债券发行之后，监督委员会也没有采取措施促使司库充分披露风险。
迈阿密市的治理结构是城市委员会-城市经理结构（a city commissioner-city manager form）。城市委员会包括一个市长、副市长和三个委员，通过选举产生，对所有的政府行
为负责。城市委员会将日常管理的责任委托给由该委员会任命的城市经理人，负责城市的所有行政部门及其雇员的管理。迈阿密市1996年发生财政危机时的城市经理为Cesar Odio，此人从1985年任城市经理，直到1996年年底退休，但退休不久，即因在职期间滥用职权，涉及贪污受贿而遭指控，最后以交纳并服刑12个月了结。迈阿密市原来分别设有城市管理和预算部（Department of Management and Budget）和财务部（鲁棒性Department of Finance），1995年城市管理和预算部与财务部合并为财务部，由该部门准备迈阿密发行市政债券的财务报表以及官方陈述书。实际上，为了发行市政债券而提交给迈阿密城市管理委员会的文字材料就是由当时的城市经理Cesar Odio和财务部（Department of Finance）的负责人Manohar Surana报酬递增准备的。
1994年迈阿密市的财政就已经处于困境，但出于政治考虑，害怕失去选民支持，城市委员会没有采纳提高税率或公用事业收费标准的做法。发行债券成为一种重要的融资渠道，因为根据佛罗里达州的法律，政府债务占政府资产的比例不得超过15%，而此时迈阿密市的债务比例还仅为1.6%。尽管有的城市管理人员认为发行债券用于支付日常费用例如支付养老金是很不恰当的，然而事实上却有很多城市发行债券为其养老金融资。迈阿密市发行市政债券的程序是由财务部准备材料，由城市管理人向城市委员会提出发行债券的建议，最
后由城市委员会批准，因此，城市委员会仍然负有最后的责任。
可见，美国地方政府发行市政债券一般都会涉及到一个监督委员会、负责日常事务的城市经理、司库及其助理，其中真正准备发行市政债券所需材料以及提出发行市政债券建议的关键人物是地方政府的司库。虽然，地方政府的司库和城市经理人是直接责任人，但当出现违约责任或者违背了反欺诈条款时，所有的责任人都可能受到SEC的指控。
美国联邦证券法的反欺诈条款规定：如果官员知道拟对外公布的材料中含有重大错误或者误导的信息，则不得批准对外披露；即使只是表明对外披露的信息存在重大误导的风险时，公职人员也不得草率地批准对外披露该信息。例如，当根据其知识可以推断发行者按期偿付债券的能力存在问题时，而没有采取行动去查实这个问题，就批准对外披露，而不揭示偿付能力所存在的风险，此时就触犯了反欺诈条款。 应该采取的行动包括更仔细地审阅有关材料、询问相关的官员、雇员和专业人士等。
加州橘县和迈阿密市的政府当局在批准发行市政债券都违反了上述规定，加州橘县监督委员会的成员明知该县的财政状况以及市政债券的还本付息高度依赖于投资的利息收入，而这个收入又是假定未来美联储维持低利率的前提条件下，一旦联储提高利率，则投资会有攀枝花学院学报
巨额损失。此外，委员会知道投资获得高收入还有赖于发行市政债券所筹集到的资金，但是监督委员会没有采取措施要求披露这些信息，也没有和有关人员进行协商，由此，SEC认为监督委员会违反了反欺诈条款。迈阿密市的问题在于：不恰当和不充分的财务报告；不恰当的内部审计和外部审计；将本应分开使用的各项资金归并在一起使用；储备账户中的资金消耗殆尽；发行市政债券为政府的日常开支筹集资金；隐瞒关键的财务信息，企图掩盖危机。
当地方财政出现危机，不能按期对市政债券还本付息时，可以向上级政府请求支持，例如迈阿密市1996年发生支付危机时，就曾向佛罗里达州请求援助。当年12月佛罗里达州州长宣布迈阿密市处于紧急财政状态，并成立一个财政危机监督委员会接管该市的财政，试图用5年的时间使该市的财政恢复到正常状态。只有迈阿密市连续两个财政年度取得收支平衡的三年后，该监督委员会才可以解散。然而，有时并不能得到上级政府的财政支持，例如加州橘县1994年就没有得到加州的财政支持，只好宣布破产，导致政府裁员、减薪、削减公共设施建设支出以及监督委员会的重新选举。
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