安徽警官职业学院学报Journal of Anhui Vocational College of Police Officers
No.6,2020 General No.111,Vol.19
集合与函数概念
2020年第6期法制与社会
第19卷（总第111期）
cdd“住改商”问题与对策之思考
张亚男
（中交第二航务工程勘察设计院有限公司审计合规部，湖北武汉430060）
【摘要】我国现行法律规定的房屋属性仅有住宅用房和商业用房两类，"住改商”虽是历史遗留问题，但伴随着经济发展与城市规划变迁，其特殊的身份多年来一直受到争议。尽管《物权法》已确认“住改商”的合法性，但是在实际操作中仍然存在着较多的问题，为遵循立法初衷及平衡各方利益，"住改商”中间所存在的问题亟待解决。 【关键词】“住改商”；合法性；程序；房屋征收
【中图分类号J DF521【文献标识码】A
“住宅改商用”简称“住改商”、“住改非”等，是指城市物业业主将属居住用途的房屋改作商业用途或办公用途的行为。[1]“住改商”因其低成本、便捷的特征被市场选中，已成为各城市的普遍现象。支持的声音认为，低成本的住改商解决了部分人口的就业问题，并且住改商铺因其优越的位置条件给小区其他业主也带来了便利；反对的声音则认为，住改商扰乱了正常的市场规则，给小区带来安全隐患、打扰其他业主的正常生活。倒 大多“住改商”现象存在于城市老旧小区中，伴随着城市的更新迭代，政府无可避免的需要在一定时间节点对城市重新规划布局，也就带来了房屋征收补偿过程中对于“住改商”房产的搬迁补偿问题。虽然住改商有部分是未经合法许可的，但对于其中已取得行政许可的“住改商”应采取的补偿标准应如何确定，各地有暂且可施行的方案，但据此不能均衡各方利益，或者说还没有一个得以服众的方案予以实施，仍是各方亟待解决的问题。 一、“住改商”的合理性
由于国家政策以及法律法规滞后、不完善等原因，从严格的法律程序上来说，住改商是一种不合法的行为，因为根据现行法律规定，城市居民应当依照城市规划、土地用途管制的要求使用房屋。现存大部分“住改商”主要是历史遗留问题，无论是改革开放初始，人民响应国家号召自主创业，还是因
【文章编号】1671-5101（2020）06-0032-04
为道路改造带给居民住改商的机会等原因，都是由于居民最大程度地利用自有资源，扩大房屋使用价值的结果。
（一）“住改商”的理论基础
《物权法》第77条规定:“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主同意。”《民法典》第279条也作了一致性规定，根据此条款规定可知，“住改商”行为的合法性需要同时满足两个条件：遵守法律、法规以及管理规约并且经有利害关系的业主同意；即在立法模式上，通过物权法明确认可了住改商存在的合法性，基本上确认了应当保护“住改商”的权利及利益，仅仅在特殊情况下施行绝对禁止，一般情况下由政府设立通过行政许可设置附加条件达到相对禁止。也就是说，立法者运用公权力和私权利相结合的方式，以制约住改商的泛滥，从立法的角度通过公权力保护大多数人的社会利益，另外许可部分人使用私权利保护较为少数的个人利益，各方利益之间协商解决矛盾之后，再通过行政许可的方式保障住改商模式往良性方向发展。
《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第10条规定：“业主将住宅改变为经营性用房，未按照物权法第77条的规定经有利害关系的业主同意，有利害关
【收稿日期J2020-10-16
【作者简介】张亚男（1982-），女，湖北十堰人，中交第二航务工程勘察设计院有限公司审计合规部副总经理，法学硕士32安徽警官职业学院学报2020-6
系的业主请求排除妨害、消除危险、恢复原状或者赔偿损失的，人民法院应予支持。将住宅改变为经营性用房的业主以多数有利害关系的业主同意其行为进行抗辩的，人民法院不予支持。”该条文明确规定了住改商需要通过有利害关系的业主同意，紧接着第11条明确了有利害关系的业主的含义：“业主将住宅改变为经营性用房，本栋建筑物内的其他业主，应当认定为物权法第77条所称“有利害关系的业主”。建筑区划内，本栋建筑物之外的业主，主张与自己有利害关系的，应证明其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响。”根据上述两个条文可知，住改商行为需要经过本栋建筑物内的业主的同意，在建筑区划范围之内但又在本栋建筑物之外的业主如果认为其受到住改商行为的影响，应当负有举证责任证明利害关系的存在。
秦升益
最高院通过司法解释阐释了物权法中对于“住改商”行为设置的限制条件，最为必要条件之一的全体业主同意这一项，是赋予全体业主权利，来决定自己居住环境内的“住改商”行为是否合理，是将矛盾前置，在可能造成损失最小的情况下，先协商解决主要矛盾，维护了业主环境的和谐稳定，也有助于平衡多方的利益，具有一定的现实意义。
（二）“住改商”的现实基础
改革开放以来，我国经济迅速发展，人民的生活水平不断提高，伴随出现的经济模式也越来越多样。例如旅游业，因其具有拉动区域经济发展的特性，成为大多数城市的重要产业，而各个城市为打造自己所独有的文化特征，具有地域特的古民居建筑则成了打造城市名片的首选对象，不可避免地，这些房屋的居民或者所有者就可利用自己住宅的位置优势开展经营活动。
国务院2016发布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区”。而后，各地小区开始推广新建开放式住宅小区，根据现今建成的情况看，运用这样规划的小区模式，一般是在一层外围设置商业性用房。但是反观上世纪末建成的城市住宅小区，一些楼栋都是紧接外部的公共道路，住宅的外墙就是小区的外墙，这种住宅的一楼居民就会直接利用其住宅的位置优势打通外墙，将其所有的住宅作为商铺使用。也有些小区因周边商店不多，个别小区住户不用改造房屋结构就直接在家经营小卖部。
广东省曾颁布《关于鼓励创业带动就业工作的意见》，允许将住宅变为经营性用房。经济模式多种多样，而不论形态如何，都是根据市场需求，充分发挥住宅自身价值，也是城市居民区自然发展形成的状态。所以我们应当通过合法合理的方式，在平衡各方利益的前提下保证“住改商”存在的正当性。
二、“住改商”设立许可的问题与对策
《物权法》第77条之规定认为住改商行为如果遵守法律、法规以及管理规约并且经有利害关系的业主同意即可认定其合法性，也就是说，该法从实体法上认可了满足条件的住改商行为的合法性。那么，这种属于行政部门管辖范围的住改商，应如何通过行政许可达到程序合法？这就需要仔细斟酌。
（一）行政机关应干预前置
《物权法》通过立法的方式认可了住改商的合法性，但并不是无限制的认可。该法提出两个条件，其中之一就是允许公权力通过法律法规的方式对住改商的发展作出更多限制。既然代表着公权力，就需要站在社会大多数人利益的立场上，对“住改商”行为做出一些预设规制。例如，规定住改商的不得成为储藏烟花爆竹、化学危险品等具有危害公共安全性质的经营场所，2007年北京市工商局依据国家工商总局发布的《关于住所（经营场所）登记有关问题的通知》规定申请人在申请登记注册时，将住宅楼改变为经营性用房作为住所的，应当符合国家法律法规的规定，除按照国家工商总局《通知》规定提交相关材料外，住宅楼及住宅楼底层规划为商业用途的房屋不得从事餐饮服务、歌舞娱乐、提供互联网上网服务场所、生产加工和制造、经营危险化学品等涉及国家安全、存在严重安全生产隐患、影响人民身体健康、污染环境、影响人民生命财产安全的生产经营活动。行政机关可以在登记办法中设置正负面行业清单制度，将无扰民、无污染的行业列入正面行业清单，在登记程序中放宽业主同意限度，将扰民、污染、有安全隐患的行业列入负面行业清单，直接禁止这些行业的登记，无需业主同意与否。
另外，行政机关作出此类禁止性规定的时候不应当对所有的地方的住改商采取“一刀切”的模式，应该结合本地区的类型，参照具体建筑物的位置、环境，在规定上留有适当可变动的空间，这样才能遵守公平的原则，保障各方收益最大化，最大程度地达到平衡各方利益的目的。
（二）有利害关系业主的同意应合理化规制
《物权法》对住改商设定的另一个条件就是应当经有利害关系的业主同意，也就是说立法赋予全体
安徽警官职业学院学报2020-633
业主私权利，让想要通过住改商的业主和其他业主之间协商解决矛盾，并且通过一票否决制保护大多数业主的利益。但是大部分业主会本着多一事不如少一事的原则，对住改商持观望甚至否定态度，这样的程序设置造成的结果显而易见，在一定程度上会损害住改商的利益，也与立法初衷相违背。
既然立法规定住改商需要取得全体业主的同意，那么取得同意的具体程序应当如何操作？国家工商总局发布的《关于住所（经营场所）登记有关问题的通知》规定，企业（公司）、个体工商户在设立（开业）或住所（经营场所）变更登记时，将住宅改变为经营性用房的，除提交住所使用证明外，还应当提交包括住所（经营场所）所在地居民委员会或业主委员会出具的有利害关系的业主同意将住宅改变为经营性用房的证明文件。对于居民委员会或业主委员会来说，就要为了尊重个体利益去每家每户征求意见，在这个方面也要花费不小的成本，这样使得立法支持的住改商之路十分艰辛。
因此，为让住改商之路更加顺畅，需要各级管理组织相互配合，寻求最好的解决办法，使立法设置的条件变得更具有可操作性。例如，行政管理部门应积极履行职能，实地考察住改商具体经营项目的可行性，向小区居民推广、科普住改商的积极意义，响应国家政策号召，促进经济多元化发展，在相关审批程序中要求住改商申请人签署经营承诺书，积极跟踪监督，对于私自变更住改商用房经营用途的行为人实施严厉的处罚。
三、“住改商”拆迁的问题与对策
（一）住改商拆迁补偿方式
寡核苷酸
1.按照住宅房屋与非住宅房屋的加权平均值确定
住宅房屋与非住宅房屋的自身使用价值本就存在很大不同，所以在征收补偿的过程中需要依照具体情况予以区分。住改商比照完全住宅来说，其有一定较为突出的商业价值，但是比照完全商业用房来说，因为住宅房屋既有结构的原因，其商业价值上自然有一定程度折扣，所以根据前后二者之间的差异取其平均值的方法是合理的。
黑龙江某地的拆迁办法就对住改商的房屋的补偿依照平均值规则作出了较为具体规定。同时该办法也对适用平均值方法确定补偿金额的住改商房屋的范围作出了一定限制条件，包括工商登记、税务登记
等程序性要求，并且所有行政登记的地点都是一致的，同时对上述所有程序性事项都在时间上要求其在拆迁通告发布前完成，以防有人利用住改商行为恶意获取房屋征收补偿金。
2.住改商可以享受商业用房补偿政策
也有一些地方采用商业房屋的补偿标准来对待住改商房屋，但这种标准的使用对象应当满足的条件就比较严格。例如浙江某地区要求在拆迁公告发布前两年就已经满足正式商业机构所需要的实体及程序条件，这样的做法好处在于，肯定了住改商房屋的价值，但是又从实质上有所要求，保证了对住改商房屋予以商业房屋补偿标准的真实性、合理性。
3.采用混合标准
除了采用平均值法或者依照商业房屋的标准计算拆迁补偿金额以外，也有在价格标准上不是那么绝对的方法，就是根据房屋的实际情况，参照商业房屋的补偿价格予以适当修正。这种方法在满足一定时间和程序要求的基础之上，还要根据住改商所处的地理位置是否沿街、该地段人流量大小、该商业经营年限长短、商业使用面积所占比重等因素，综合判断住改商房屋的价值，这是一种较为科学的评判方法，没有一刀切的用一种标准评价所有住改商房屋的价值，对于住宅房屋所有人、住改商房屋所有人、商业房屋所有人来说，无论是这同种性质房屋所有人之间，还是在不同性质房屋所有人之间，都是一种较为公平的补偿方式。
（二）对确定“住改商”拆迁补偿标准的建议
1.明确拆迁补偿方案确定的依据科学发现:80%的糖尿病跟“懒”有关
立法者在行政许可法中解释行政许可行为的含义是“指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。那么住改商中的行政许可行为是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，在满足一定条件的情况下，准予其在住宅房屋内从事商业活动的行为。
行政许可作为一种行政主体对国家社会事务进行管理的重要手段，被运用到许多行政管理领域，成为国家管理行政事务、规范行为人行为的一种不可缺少的重要措施。对于通过行政许可的“住改商”来说，该房屋的用途已经因公权力的介入而产生了变化，是从法律角度认可了该住宅内发生的商业经营行为，该住宅的使用性质已远不止住宅房屋而已。
行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，这是行政许可法中重要的信赖保护原则，行政许可决定所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，行政机关为了公共利益的需要，可以依法变更或者撤
34安徽警官职业学院学报2020-6
回已经生效的行政许可，但应当对由此给公民、法人或者其他组织造成的财产损失依法给予补偿。即
对于经过行政许可的“住改商”项目，既然已被法律肯定了该房屋可以用于商业经营的性质，行政机关就不能随意变更其所作出的决定，该房屋在拆迁补偿中就应当得到与其自身商业性质相对应水平的补偿。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第23条规定：“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”可以看出，该条例对于商业性质的房屋征收有别于住宅，因其价值不同，所以需要考虑在补偿范围之内。
2.根据市场决定房屋价值
经相关部门行政许可改为店面房使用的“住改商”，因其合法的商业经营地位，我们不能否认其自身的价值，所以在房屋征收过程中，应当切合实际的补偿业主因此所造成的损失。
但是现今市场呈现的“住改商”项目，并不只有是非两面，应根据具体情况，采取相对应的补偿措施。具体的拆迁补偿标准的制定只能依据当地的政府的拆迁政策来评判，所以具体的标准也应该依据项目的具体情况来界定。对于合法取得的经营资格，应该肯定其价值，采取按商业用房性质进行补偿的方案，但对于其中因为拆迁而“恶意”去获取经营资格或者改变房屋用途的，也可以采取限定一定年限的方式，将其排除在按商业用房性质进行补偿的对象之外。
其实先不论住改商自身所引发的争议，就不具有争议的单纯的住宅房屋以及商业经营房屋来说，在拆迁过程中评定其应当享受的补偿金额，都是根据房屋自身市场价值来判断的。《物权法》在立法上认可了“住改商”房屋存在的合法性，就是住改商房屋存在的合法依据，并且在实际生活中，住改商房屋也显现了其自身所具有的市场价值。所以，我们应该探索通过怎样的方法来评估住改商房屋的价值，以保护产权人既有的以及将来所有的可期待利益。对此，可以考虑使用市场比较法，通过比较同时间节点、同地区内同等状况房屋已公布于市场的价格，如果这种方法不适用，还可以运用收益法，在适度范围内保护住改商房屋产权人的权益。
房屋征收是政府在城市规划过程中面临的比较棘手的问题，征收补偿就是首当其冲的矛盾关键点。采取较为宽松的政策是解决矛盾的便捷措施，但也可能引发更多的社会问题，例如会出现更多的人为了获取商业性用房的补偿，趁机申请更改房屋性质。因此，在前期管理上，要采取较为严格的审查措施；在后期的具体实施中，要制定有针对性的方案应对不同的状况，虽然这会稍显繁琐，但有利于问题的最终解决。
【参考文献】
[1]戚冬瑾，周剑云."住改商”与“住禁商”——对土地和建筑物
用途转变管理的思考[J].规划师,2006(2):66-68
[2]叶德宣.刍议"住改商”的法律问题——物权法视角下对不
同“住改商”模式的区别规制[J].时代金融,2009(7):96-98.
Reflections on the Issues and Countermeasures of Residential Houses to Commercial Houses”
Zhang Yanan
(Audit and Compliance Department,CCCC Second Harbor Consultants Co・,Ltd・,Wuhan Hubei430060) [Abstract]T he attributes of houses stipulated by the current laws of China are only residential houses and commercial houses.Although the"residential houses to commercial houses”is a historical issue,its special identity has been controversial with the economic development and urban planning changes.Although the Property Law has confirmed the legitimacy of the"residential houses to commercial houses”，there are still many problems in actual operation.In order to comply with the original intention of the legislation and balance the interests of all parties,the problems existing in the"residential houses to commercial houses”need to be resolved urgently.
[Keywords】“residential houses to commercial houses”；legality;procedure;house expropriation
(责任编辑：孙雯)
安徽警官职业学院学报2020-635
豫公网安备41160202000603
站长QQ:729038198
关于我们
投诉建议