伍止渊
颜士鹏
【摘 要】气候变化已成为当今国际社会面临的最严峻的全球性问题.从1992年《联合国气候变化框架公约》的通过,时至2014年利马气候大会的成功举行,人类从未放慢过应对气候变化的脚步.森林碳汇是国际气候谈判进程中确立的合法减排方式,其经历了从“造林、再造林”的CDM机制到“减少毁林和森林退化、通过森林保护和森林可持续管理增加森林碳汇储量”的REDD+机制的演进.然而,我国当前的森林立法对于森林碳汇的保障功能不足,如何将国内森林立法与森林碳汇国际法律机制相协调是我国森林立法不可回避的时代课题.为此,我国森林立法的目的需实现从经济价值理念向生态碳汇价值理念的转向,我国森林立法的基本原则需实现从营林利用到森林可持续经营管理的转向,我国的森林法律制度需实现从直接管制向市场与管制相结合的转向. 【期刊名称】高中英语选修课《政法论丛》
粉【年(卷),期】2015(000)004
加拉茨钢铁
【总页数】8页(P84-91)
【关键词】气候变化;森林碳汇;森林立法
【作 者】颜士鹏
【作者单位】上海大学法学院,上海200444
【正文语种】中 文
【中图分类】DF468
气候变化是当代人类所关注的最为重要的环境问题，甚至说这一问题已经不再局限于环境问题本身层面，它已渗透到政治、经济和社会生活的方方面面。气候变化给人类带来的影响是空前的，不仅关乎人类赖以生存的生态系统，也关乎人类生活方式的调整，不仅关乎经济高度发达的西方国家，也关乎经济极度落后、生态环境极为脆弱的太平洋岛国，从北极冰川到热带雨林，从因纽特人到图瓦卢居民，全球没有一个角落，没有一个地球村民不经历着气候变化带来的后果，其或强或弱、或大或小。1992年《联合国气候变化框架公约》
(下文简称为《公约》)的通过标志着全球应对气候变化问题进入到法律轨道，其在应对气候变化的进程中是具有里程碑意义的事件。当前全球应对气候变暖的措施包括两类，一类是减缓气候变化，另一类是适应气候变化。就减缓气候变化而言，其又包括两种手段:一种是减少碳源，即通过能源有效利用和工业直接减排，另一种则是增加碳汇，即利用土壤、植被、海洋等自身的生理机制吸收大气中的二氧化碳，从而降低大气中温室气体的浓度。森林由于可以吸收二氧化碳释放氧气，因而具有极强的碳汇功能，是陆地生态系统中最大的碳库。IPCC第五次评估报告指出，“土地利用和林业部门成为净碳汇是实现2℃温控目标的一个重要支撑”。［1］从《公约》开始，一系列国际法律文件中都已确定了森林碳汇减排的法律地位，这不仅为各国林业的发展带来了崭新的契机，也为各国国内森林立法提出了新的客观要求。
20世纪80年代，人类开始直面气候变化问题，不断致力于应对气候变化的全球性框架措施，直至1992年《联合国气候变化框架公约》的通过，气候变化正式步入全球化协同治理阶段，“它的全面实施对人类生活的影响将比任何其他国际文件都更加重大”。［2］P2211997年通过的《京都议定书》，是第一个为发达国家制定减排指标和时间进度的具有强制力的国际法律文件，标志着国际气候治理进入实质性减排阶段。后续围绕着《公约》
和《京都议定书》召开的历次国际气候变化会议都在极力探索气候治理的有效机制，森林碳汇机制便是其中之一。《公约》中的“汇”是指从大气中清除二氧化碳、气溶胶或温室气体前体的任何过程、活动和机制。根据这一定义，森林碳汇则是指通过植树造林、森林可持续经营管理、森林保护、减少森林退化和毁林等措施吸收大气中温室气体，从而降低大气温室气体浓度的林业活动。森林碳汇国际法律机制的形成和发展大体上经历了三个时期:即《公约》对“吸收汇”措施确立阶段、京都时期的CDM森林碳汇机制，以及后京都时代的REDD +森林碳汇机制。
(一)《联合国气候变化框架公约》与森林碳汇减排法律地位的确立
《公约》中关于森林碳汇减排法律地位的规定，主要集中在第四条第1款有关“吸收汇”的规定。其中(d)项规定，促进可持续地管理，并促进和合作酌情维护和加强《蒙特利尔议定书》未予管制的所有温室气体的汇和库、包括生物质、森林和海洋以及其它陆地、沿海和海洋生态系统。公约第四条第1款(d)项规定的重要意义在于其确立了“吸收汇”这一减排方式在国际气候治理中的重要法律地位，而森林碳汇是“吸收汇”的减缓方式中极其重要的一个领域。由于森林碳汇相对于工业减排而言，有两方面的优势，一是其减排成本低，二是其
具有多重的环境、经济和社会效益，因此森林碳汇成为国际上比较受欢迎的减缓手段。“但由于《公约》只是应对全球气候变化在国际法上迈出的第一步，而且其框架性的特点决定了其不能将各种应对气候变化的措施规则予以细化，因而《公约》只是原则性的指出了森林碳汇在全球性减排中的地位，而对于森林碳汇将以何种具体的形式和规则在国际和国内层面实施，《公约》则并没有任何论及，也正是因为缺少具体规则的规定，使得《公约》第四条第1款(d)项这一森林碳汇的直接依据对于各缔约方履约并没有直接的约束力。”［3］P128因此，这使得森林碳汇机制的具体实施规则必须留在后续的国际气候法律文件中加以解决。
乃堆拉山口(二)京都时期CDM框架下的森林碳汇机制
《京都议定书》是国际上第一个为发达国家确立强制性减排指标的法律文件。为保证附件一国家完成减排指标，《京都议定书》确立了三种补充性的、灵活的减排履约机制，分别是联合履约(JI)、清洁发展机制(CDM)和排放贸易(ET)。这三种履约减排机制允许附件一国家缔约方以成本有效的方式通过合作获得或转让温室气体减排量指标，以此帮助附件一国家完成强制性的减排指标。在《京都议定书》确立的三种履约机制中，只有清洁发展
机制是发达国家与发展中国家合作的履约机制，对于合作双方而言是一种双赢机制，既能够使发达国家以低于国内减排成本的价格完成减排指标，也能够促进发展中国家的可持续发展。森林碳汇国际法律规则最早就是依据清洁发展机制的规定来设计的。
京都时期CDM(清洁发展机制)框架下的森林碳汇机制是经过《京都议定书》及其《波恩政治协议》和《马拉喀什协定》等一系列国际法律文件确立下来的。《京都议定书》第三条第3款规定，自1990年以来直接由人引起的土地利用变化和林业活动——限于造林、重新造林和砍伐森林——产生的温室气体源的排放和汇的清除方面的净变化，作为每个承诺期碳贮存方面可核查的变化来衡量，应用以实现附件一所列每一缔约方依本条规定的承诺。与这些活动相关的温室气体源的排放和汇的清除，应以透明且可核查的方式作出报告。《波恩政治协议》和《马拉喀什协定》又明确规定造林再造林森林碳汇的具体规则:一是根据清洁发展机制开展的土地使用、土地使用的变化和林业项目活动的资格限于植树造林和再造林;二是在第一承诺期内，缔约方因根据清洁发展机制开展土地使用、土地使用变化和林业项目活动而增加的配量总数不应大于缔约方基准年排放量的百分之一，再乘以五;三是根据清洁发展机制开展的土地使用、土地使用的变化和林业项目活动在未来承诺期的待遇，应通过有关第二承诺期的谈判加以决定。
论我国经济的三元结构由此可见，京都时期“造林、再造林”项目是京都第一承诺期清洁发展机制惟一合格的森林碳汇项目，这是森林碳汇机制在进入实质性实施阶段迈出的非常坚实的一步。但京都时期CDM框架下的森林碳汇机制也存在较多遗憾之处:一是其限定了森林碳汇项目的范围，并未将与森林碳汇有关的林业活动悉数作为合格的减排措施，而只将其限定为造林和再造林活动，森林保护、森林可持续经营管理等活动都被排除在外。二是设定了森林减排的上限，即京都第一承诺期的五年内，森林减排的总数不应大于缔约方基准年排放量的百分之五。三是“造林再造林”作为CDM唯一合格的森林碳汇项目，其在设计、审定、登记、审批、监测和核证的实施规则方面极为严苛，这也使森林碳汇项目的进一步发展受到一定阻力。
(三)后京都时期的REDD+森林碳汇机制
从2007年12月缔约方第13次巴厘岛会议开始，气候谈判着重讨论“后京都”问题。从森林碳汇的角度而言，由于京都规则下的森林碳汇机制所包含的林业活动只有造林、再造林，这极大的限制了其他林业活动，如森林可持续经营管理、森林保护、防止森林退化和毁林等在增加森林碳储量方面的功能。因此，后京都时期森林碳汇国际法律机制的设计开始逐渐从造林和再造林向减少毁林和森林退化、森林保护、森林可持续管理转变，REDD+森林碳汇机制也应运而生。
REDD+森林碳汇机制是在REDD森林碳汇机制的基础上发展而来的，REDD是“减少森林砍伐和退化导致的温室气体排放”的英文缩写。有关土地用途变更导致的碳排放一直是国际气候谈判中关注的主要领域之一，“土地用途的变更——包括毁林造田，减少了吸收二氧化碳的自然源头，从而增加了大气中二氧化碳的含量。”［4］P1毁林和土地使用变更是导致碳排放的一大主要来源，但是“几乎所有来自土地使用变更的排放都不涉及经合组织国家”。［4］P28IPCC第五次评估报告在描述历史累积排放时，增加了LULUCF(土地利用、土地利用变化和林业)活动的温室气体排放估算，这改变了发达国家与发展中国家历史排放责任的划分，“只包含化石能源活动排放二氧化碳来源时，发达国家的历史累积排放占全球的71．4%;而包含了LULUCF活动温室气体来源之后，发达国家历史累积排放只占51．9%”。［5］P16
REDD机制正式成为国际气候谈判的一项议题是在2007年巴厘岛会议上，巴厘岛会议通过了《减少发展中国家毁林所致排放量:激励行动的方针》，其中提到，要加强和支持目前正在自愿进行的减少毁林及森林退化所致排放量的努力;支持能力建设，提供技术援助，促进技术转让，并解决发展中国家在估计和减少毁林及森林退化所致排放量方面的体制需要。从此，REDD机制在国际气候变化法律文件中被正式确立下来。REDD机制由于其仅仅考
虑毁林和森林退化导致的碳排放，并未将在森林保护和森林可持续管理方面做的较好的国家的利益考虑进去，因此也受到很多质疑。在哥本哈根会议上，经过各国之间的博弈，将森林保护和森林可持续管理增加森林碳汇储量的活动也纳入到REDD机制之中，形成了目前的REDD+机制，使该机制更具有公平性和合理性。
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