20世纪70年代以来，随着公民社会的发展，政府权力的运用受到限制；市场机制周期性失灵，对政府行政造成冲击；全球化赋予了政府新的使命。另一方面，社会事务日益繁多，公民自治组织开始勃兴；信息化和公众传媒的发展为公民广泛参与社会事务提供了技术支持。这些新情况不仅导致了行政研究范式的变革，也催生了公共行政的前沿理论——治理理论。治理理论的使用，最早出现于 1989 年世界银行报告中的“治理”概念， 在此后十多年中逐渐被发展为一个含义丰富、适用广泛的理论， 并在许多国家的政治、行政、社会管理改革中得到广泛的运用， 逐渐拥有了自己的理论框架和逻辑体系，近年来， 联合国有关机构还成立了一个“全球治理委员会”， 并出版了一份名为《全球治理》的杂志，一些国际学术组织也就治理理论问题召开专门的学术会议， 推广、传播治理理论和治理精神， 各个世界组织和国家的管理改革中也都使用和实践着治理理论。作为当前西方学术界使用的热门概念， 治理不仅有着全新的含义， 而且正在成为指导公共管理实践的一种新理论和新理念。 2.治理的含义
所谓治理， 是指各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使
相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人民服从的正式制度和规则， 也包括人们同意或认为符合其利益的各种非正式的制度安排。它的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序， 满足公众的需要。
3、治理理论的要点
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治理理论内涵丰富，应用广泛，开创性强，其中很多理论对于我国目前持续推进的行政体制改革和政治生活中长期存在的问题的解决都具有创新性的指导意义。但是其适用性并不是无条件的 ，由于它背后的意识形态倾向、中西方发展阶段的不同以及政治文化的差异 ，我们在借鉴治理理论时 ，必须要有所鉴别 ，有所抉择。
①权力分散和多中心。治理理论认为政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构包括社会的、私人的 只要得到公众的认可， 就可以成为社会权力的中心。因此， 治理意味着来自政府但又不限于政府，原来属于被管理者的主体也能参与管理。
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②权力回归社会。社会需求日益多元化，政府的能量有限，不能最大限度的满足公民的价值追求，所以需要权力回归到社会，让来自社会的力量参与治理，承担社会治理的职责。
③网络管理体系。治理强调管理对象的参与， 希望在管理系统内形成一个自组织网络， 加强系统内部的组织性和自主性。
④“元层次”的运作。治理理论认为，社会事务治理最终将形成网络式的运作，而政府将在确定各种网络运作的法律规则和政治规则方面扮演重要角，也就是政府在“元层次”的运作。
⑤管理与被管理者的互动。由于参与主体的多元化， 在实现公共管理的过程中， 各个主体间协调和沟通的需要比较突出， 需要凭借合作网络的权威。这时权力的流向是双向或多向的， 不是单一的和自上而下的。它所强调的是一种上下互动的过程， 强调公民和社会机构的参与， 权力运行向度是多元的、相互的。二、 我国中央与地方政府关系的概况和主要问题 中央与地方关系是一个国家实现有效的宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务基本职能的最主要关系。它深受政治和经济两种体制的影响。政治体制、经济体制之间又是相互作用、相互影响的，它们之间的关系，或者说权力的结构，是变动不定的。这也决定了中央与地方关系的发展变化。
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权力结构及其功能设置，是一个国家政治体制改革至关重要的内容。中央党校周天勇教授指出，“中央与地方的关系主要有五个方面：一是事务的划分；二是收入的划分；三是支出方面的划分；四是中央对地方的转移支付；五是上下机构设置。”改革开放以来，我国总体上围绕建立社会主义市场经济体制的目标，在推进各级政府的职能转变，实施政府机构改革等方面进行了积极有益的探索，逐步实现了政府行政管理体制的转变。rrkkk
经过多次的改革与调整，我国的中央与地方关系不断得以完善，但是目前仍存在着事务混乱、职责不清、上下错位、机构从上到下复制等问题。具体表现为中央管理微观事务，地方承担宏观职能；微观管理权限和机构上收，地方推脱责任；地方有事无钱等诸多方面。目前中央和地方的关系存在两难的情况：一方面，作为一个人口和地域大国，地区发展很不平衡，中央须集中更多财力，才有权威去平衡地方的经济和社会发展，解决如老、少、边、穷地区的发展问题；还有国防、外交、安全、省际公路、铁路等等全国性的事务需要中央政府来负责。另一方面，在纵向管理的国家政治治理结构状况下，最容易导致社会事务层层下移、财力层层上收，这就导致地方政府财力非常困难，也是最需要避免的。“上有政策，下有对策”，中央权威受到地方政府的严重挑战，这已经是活生生的现实。
因此，如何建立权属清晰、运行规范、高效有序的中央与地方关系，仍然是我国行政体制改革中的重大课题。在中国，中央地方关系存在不和谐问题，已经成为不争的事实。尽管理论界和实践中有许多解决问题的模式和方案，如分权模式、依赖模式、垂直领导方案等，但是效果并不理想。从长远看，有些无助于问题的解决，反而会成为一系列其他问题产生的根源。因此，构建和谐的央地关系具有紧迫性和必要性。
三、治理理论在处理中地关系问题方面的应用
治理理论中更多地强调政府和社会之间的权力分配，中央地方关系则是政府内部不同层级之间的权力分配，但是作为不同主体之间关系调整的方式，治理理论依然有许多要点是值得在处理中央地方关系的实践中借鉴的，下面就结合第一部分第三点列举的治理理论的几个要点阐述其在处理中地关系时的开拓思路的意义。
① 赋予地方政府更多的权力。中央政府的集权有利于宏观调控，尤其是我国各地区经济发展水平差异较大，中央的转移支付等措施都需要巨大的财力和控制力来支持。但是中央的扶持政策只能是“授之以鱼”，地区的真正发展，最终还是要内部产生动力，依靠自身在市场中的相对优势来取得经济社会的进步。所以，中央对地方的放权才是出路，地方掌握
丁肇中了足够的事权和财权，就能利用自身特点确定恰当的发展目标，根据当地社会对公共产品和服务的需求，更加具体到位地提供。
②适当地将权力授予社会组织和公民。长期以来，一些权力都在中央和地方政府之间徘徊，统得过死就放给地方，放得过松又收回中央，这种状况也使得我国中地关系难以形成稳定的机制，间接影响了其他改革。在经济持续发展，社会需求不断丰富的前提下，社会自治组织也蓬勃发展，完全有能力承担以前由政府单独负责的社会事务，并且因为来自于社会、效率高等自身优势，社会可以比政府更好地完成。治理理论提到权力回归社会，对于中地关系而言，一些权力回归社会后，就不会再在中央和地方的“拉锯”中出现，厘清了这些有可能造成中地关系混乱的因素，既形成了权力的“优化配置”，又使中央和地方的关系明晰化，对于关系的进一步协调大为有利。
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③形成政府权力的网络管理体系。治理理论提出网络化的体系，强调被管理者的参与，希望通过组织形态的变化，在组织内部各主体之间形成网络式的关系，即多点联系，有机协调，及时沟通，共同应对。中央和地方政府的关系不能健康稳定，不能制度化的长期存在，很大程度上是因为固有的权力运作方式，中央政府是唯一的主体。毋庸置疑，中央政
府应当在权利体系中占据绝对的权威，但是在权力运作的过程中，在具体事务的处理中，只由中央凭借有限的信息发号施令，完全决定地方政府的行为是不可行的。网络化在这方面的优势十分明显，中央授权地方更多更具体的权力，拉近与地方政府的距离，形成平行的权利网络，淡化了层级的权威，中央政府只是平等权利主体中力量最大的一个，地方政府有了权力就有了更多的自身利益，也就有了更大的积极性去主动协调和中央、和其他地方政府的关系，这种良性的关系稳定流畅，在组织中每个个体都受到其他大多数个体的制约和稳定体系的监督，有效遏制了擅自违规的发生，可以成为一种长期的机制。
④政府要发挥“元规则”的作用。治理理论针对社会广泛参与治理时特别指出，政府要在确定治理运行的法律规则和政治规则，也就是制定并保障治理的“游戏规则”，这是治理理论的一个重要前提。对于中央政府而言，在处理与地方政府的关系时，也应该发挥这样的作用，平行网络化并不否认中央的绝对权威地位，政治稳定和市场秩序的良好是治理能够实现的必要条件，中央政府保有绝对的权威也是中地关系协调的必要条件。协调有序的中地关系是在同一个层面上的，各个政府作为权力网络的一个点发挥自己的作用，包括中央政府。但在更深更基础的层面上，中央政府作为整个国家的代表，高于各个地方政府，应有意识地帮助地方政府解决网络内部的问题，尤其是各地方政府之间的资源分配和依赖问题，
并且对网络内各主体之间的相互作用进行监督，以确保民主和公正的原则在具体的网络内部及其不同的网络之间得到维护。
⑤中央和地方的有机互动。管理者和被管理者的互动是治理理论的核心观点，治理的目标就是激发被管理者的积极性，鼓励他们参与本来由政府垄断的社会事务管理，这种互动要靠制度来实现。中央地方关系实现良性互动是一直以来学术和实践两方面的目标，这一提法也由来已久，但最后总是陷入“一统就死、一放就乱”的怪圈，为防止目前我国中央与地方关系改革的这种困境，我们应当进一步解放思想，借鉴国外关于中央与地方关系法治化的有益经验，从制度上解决问题，通过法制途径在中央与地方之闻进行明确的纵向分权，明确中央在一些重大事项的专属管辖权和职责以及地方的自主权，改变当前中央与地方之间的关系在宪法和法律上不明确、不完善而在实际上“一统就死，一放就乱，一乱就收”的状况，实现中央与地方关系的法治化，既确保中央权威，又维护地方应有的权力和利益，真正发挥“中央和地方两个积极性”。
政府职能转变--中国政府治理理论与实践的中心枢纽
1.审慎考量政府管治范围和内容，合理配置政府和社会权力。权力和利益是一切政治和社
会关系的核心。明确划分国家和社会的权力、政府和市场的权力、公共权力和私人权力，是治理理论赖以建立的前提。以国家权力与社会权力、政府权力与市场权力、公共权力与私人权力为两端，任何在这两端之间权力的畸强畸弱，都会破坏它们之间的良性平衡。所谓政府职能转变，首先改变的就是政府的“职权”，然后才可能转变政府的“功能”。对于中国政府来说，政府职权的变化，就是在承认政府权力有一定限度的前提下，还权于社会、还权于企业、还权于市场、还权于公民，改变过去政府包揽一切的做法。其次，是在承认社会、企业、市场、个人享有合法权力的前提下，调整政府与其他权力主体之间的关系，充分发挥它们的主体能动作用，形成新型的权力关系，共同营造新型的治理格局。中国政府行政体制改革从一开始就选准了下放权力这个突破口，希望通过下放权力，赋予较低层级行政部门以更大的自主权，以便发挥它们的积极性和能动作用。行政权力下放的结果，使得地方政府掌握了更大的经济管理权限、财政收支权限、人事管理权限
2.实现政府管治方式和管理手段的转变，经济和社会管理以宏观方式为主。从逻辑上说，承认了国家权力之外其他权力主体的存在，就意味着国家权力在划定的范围内和限定的内容中与其他权力主体之间是合作性的平行关系，而不是包含性的垂直关系，也意味着国家权力的滥用是不被容忍的
3.3. 强调合作与服务，激发社会活力和人民创造精神。政治学家和行政管理学者素来重视对政府能力的研究，但是事实上他们大多数关心的是政府的管制能力和汲取能力，而很少注意政府提供服务的能力。治理理论的一个重要理念是对政府服务的强调。对政府管制能力、汲取能力与政府服务能力之间的关系，中国政府持有一种辩证的认识。“为人民服务”、“做社会公仆”一直是中国政府对公务员实行教育的一项重要内容。实质上，政府的管制能力、汲取能力与服务能力是互相促进的，政府提供的优质服务所带来的效益必然促进社会秩序的稳定和社会财富的增长，其结果是政府管制能力的增强与汲取可能性的增大。政府提供服务的内容不但包括秩序、安全、福利，而且包括制度、价值、规则。治理理论所强调的合作意识实际上源于治理的多中心论，这一论点不再将政府视为唯一的治理主体，而强调有效治理依靠的是政府、企业、市场、社会、社区多个层面的行动主体，特别是依靠这些行动主体之间的通力合作
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