第34卷第4期2010年7月
湘潭大学学报(哲学社会科学版)
Journal of X iangtan U n i ve rsity(Ph ilosophy and Soc i a l Sc i ences)
V o.l34N o.4
Ju l y.,2010
王凯伟，毛星芝
(湘潭大学 公共管理学院，湖南 湘潭 411105)
摘 要：行政监督实效提升对于规范行政权力运行、促进廉政建设以及深化行政管理体制改革有着重要的理论价值与实践意义。行政监督实效由监督效力、监督效率、监督效益、监督效度这四个维度构成。在行政监督实践中，行政监督理念落后、行政监督体制功能不强、行政监督法制体系不够健全、行政监督机制不够完善等都制约了行政监督实效的提升。因此，要通过革新监督理念，加强监督队伍建设；完善 行政监督体制，增强监督协调力度；推进监督立法，实现监督法制化；创新监督运行机制，拓展监督主体功能等方面来提升行政监督实效。
关键词：行政监督实效；制约因素；对策
中图分类号:D630.9 文献标识码:A 文章编号:1001-5981(2010)04-0083-04
我国的行政监督体系具有发展中国家、转型国家以及社会主义国家的三重属性，立足于中国国情，以提升行政监督实效、促进社会主义和谐社会建设为目标，并在预防和惩治腐败的实践中取得了显著成效。强调指出, 完善制约和监督机制，增强监督合力和实效[1]、 加强党内监督，增强党内监督实效[2]。在新时期背景下，研究行政监督实效提升的制约因素可以更好地透视行政监督机制运行中的主要问题，探索行政监督实效提升的对策对于规范行政权力运行、促进廉政建设以及深化行政管理体制改革有着重要的理论价值与实践意义。
陶然经典一、行政监督实效提升的必要性
行政监督实效是行政监督机关及工作人员为实现其监督目标，从事行政监督事务活动时，所产生的监督效力、监督效率、监督效益和监督效度的统称。有效的行政监督体系应该是各构成要素在一定的组合方式下相互影响、相互作用的共同结果。在行政监督工作中，有力度地完成组织目标、快速地解决实际问题、积极地关注社会效益、努力地推进社会和谐，行政监督实效才能得以有效提升。
提升行政监督实效的作用体现在以下方面:
北极七鳃鳗1.有利于改善公共行政绩效，提高行政效能和促进廉政建设。
从当前我国行政管理实践来看，目前依然存在官僚主义工作作风，主要表现在思想僵化、墨守陈规；高高在上、脱离众；滥用权力、不负责任；人浮于事、办事拖拉等，严重地影响了我国政府的行政效能。监督主体通过提升行政监督实效，分析影响行政机关效能低下的主要原因，出协调、组织方面的薄弱环节，有针对性地提出对策和建议，及时采取措施，消除阻碍行政效能发挥的主要因素，从而达到净化社会风气、促进行政机关勤政廉政建设、提升行政效能的目的。
2.有利于规范行政权力运行，加强惩治和预防腐败体系建设。
我国正处于一个极为重要的社会发展战略机遇期，同时也处于矛盾凸显期、体制转轨创新期和社会转型发育期。在这样一个时期，如何从制度层面建立起有效惩治和预防腐败的体制、机制和制度，保证中国社会实现稳定、有序、和谐发展，是一个需要认真研究和解决的问题。行政监督实效的提升对于规范行政权力运行，深入开展党风廉政建设，完善惩治和预防腐败体系具有重要作用。
3.有利于深化行政体制改革，加强和完善行政监督体系建设。
深化行政管理体制改革的关键在于监督有力。为达到监督有力，一方面要进一步完善监督机制，保证
人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，确保权力在阳光下运行。另一方面必须提升行政监督的实效，增强监督合力，发挥总体监督效能。提升行政监督实效对于改进行政监督工作，完善行政监督体系以及推进行政管理体制的深度改革和实践进程
*收稿日期:2010-03-29
作者简介：王凯伟(1963-)，男，湖南益阳人，湘潭大学公共管理学院副教授，博士生，硕士生导师，主要研究行政监督;
毛星芝(1985-)，男，河南长垣人，湘潭大学公共管理学院硕士研究生。
基金项目：湖南省社科联基金项目 行政监督有效性测评机制研究(0608062C)和教育部人文社会科学研究规划基金项目 基于科学发展观的行政监督效能评估与提升对策研究(09YJ A810020)阶段性成果。
都具有重要的现实意义。
二、行政监督实效提升的制约因素
我国现行的行政监督体系在规范行政权力运行、惩治和预防腐败方面发挥了重要作用，取得了很大成效：领导干部廉洁自律工作进一步得到加强，查办大案要案力度进一步加大，贯彻党风廉政建设责任
制取得新进展等。但是，近年来频繁发生的大案要案说明腐败问题并未从根本上得到遏制，现行的行政监督体系离应发挥的功效还有较大距离，多种因素的影响导致我国的行政监督体系并未进入良性的运行轨道。根据对湖南省永州、怀化等七市的调查结果统计分析(见表)，被访者认为制约当前行政监督实效提升的主要因素是监督体制不健全，监督理念陈旧、监督意识缺失及监督法律法规不完善等。
行政监督实效提升的制约因素统计分析表
制约因素比例(%)
监督法律法规不完善13.2
监督体制不健全19.4
监督理念陈旧、监督意识缺失23.6
监督环境障碍7.6
国防监督协调机制不完善8.1
全方位、全过程监督缺乏11.5事中和事后监督居多，事前监督缺乏12.6
监督对象的抵制和不配合3.2
其他0.8
(一)行政监督理念落后，缺乏创新性
行政监督理念一般说来主要体现在监督人员的监督心理或监督意识方面，既包括监督主体主动参与监督的意识与心理，也包括监督客体自觉接受监督的意识与心理。具体表现为：一方面，有些监督主体思想不够解放，观念陈旧落后，对党和国家有关路线、方针、政策理解不透，对行政监督实效的重要性和必要性认识不足，对行政监督的方式方法创新不够，造成事实上不会监督。此外，利己主义思想严重，过分计较个人利益得失，怕由于监督而招来 上级打击，同级对立，下级孤立的心理怯懦，造成实际上不敢监督。另一方面，有些监督客体 官本位、 权本位意识严重，以资格老、功劳大、地位高自居，把自己看成是 特殊人物，将上级、同级、下级对自己的监督看作对个人的不信任，对来自各方的监督持消极、反感、抵制的态度，甚至利用手中的权力对监督主体打击报复等等，客观上制约了行政监督理念的创新。因此，必须革新监督理念，强化监督意识，加强监督队伍建设，提高监督人员素质。
(二)行政监督体制功能不强，缺乏权威性
我国行政监督主体和部门虽然很多，但缺乏科学的配合与协调，各种监督机构难以形成整体合力，造成整体性功能不强，表现在以下方面：第一，缺少一个独立和强有力的主干监督机构，以至形成多中心的监督体制，各机构间缺乏协调、配合和制约，造成行政监督的软弱无力。第二，监督机构的分工不合理，职责权限不够明确和规范化。第三，监督权呈分散化运行。社会团体、企事业单位、新闻媒体以及众监督各自为战，势单力薄，监督能力有限，很难发挥监督体系所蕴含的最大效力。另外，在我国现行双重领导体制下，行政监督部门既受同级行政机关的领导，又受上级业务部门的领导，监督权受制于行政权，缺乏应有的独立性和权威性，影响了监督权的有效发挥。因此，必须创新现行的行政监督体制，加强监督主体之间的协调，发挥总体监督效能。
(三)行政监督法制体系不够健全，缺乏操作性
行政监督法律制度供给不足，致使行政监督法制化程度低，监督弹性大。 健全的监督法制体系是保证行政监督实效充分发挥的法律基础。[3]41-42目前，我国实施监督所必需的由法律、纪律和条例等构成的监督规范还不够完备，这主要表现在两个方面：一是缺乏统一的行政监督法规和明确的监督标准，导致行政监督工作缺乏统一的规划和指导，难以准确判断和及时纠正被监督者的越轨行为；二是缺乏具体性的实施细则和实体性的操作规范，导致监督的盲目性和随意性。行政监督工作的依据标准不仅包括法律法规，还包括行政机关制定的具有普遍约束力的规范性文件以及各职能部门制定的规章制度。现行的法规对于行政监督内容的规定过于笼统，不仅缺乏具体的程序，还缺乏相关的实体规定，
而且有关制度不相配套。因此，必须加强监督立法，实现行改监督法制化。
(四)行政监督机制不够完善，缺乏充分性
现行的行政监督机制，监督方式不够灵活，监督信息不够公开，监督渠道不够畅通。公民的批评权、知情权在很大程度上有名无实，压制众甚至打击报复众等现象比较严重。社会团体、新闻舆论监督由于不具有权力的强制性，监督没有权威性，有效性就大打折扣。理论上讲，权力机关是最具有权威性、强制性和法律的约束力。虽然我国宪法对人民代表大会及其常委会的职权作了明确规定，享有充分的行政监督权，但由于各级人民代表大会没有设立相应的监督机构，从而使人大监督权力的行使因缺少机构保障而无法落到实处。同时又缺乏具体的实施程序、充分的实施细则以及灵活的监督方式，使其对行政机关的监督仅仅停留在事后汇报、开会质询等方式上，对行政机关的工作未能产生强有力的监督作用。所以，在我国现阶段，人大监督、众监督以及新闻舆论监督等监督主体尚未充分发挥其监督功能。
三、行政监督实效提升的对策
在我国经济体制改革逐渐深入和政治体制改革全面展开的背景下，亟待有效运行的行政监督体制，大力提升行政监督实效。为提升行政监督实效，必须贯彻落实科学发展观，抓住当前这个关键期和重要机遇期，在行政监督体制改革的实践进程中，克服行政监督实效提升的制约因素，积极主动地采取提
升行政监督实效的有效对策，科学有力地推动行政监督实效的实践进程。
(一)创新监督理念，加强监督队伍建设
同志曾经说过: 政治路线确定之后，干部就是决定的因素。[4]526在行政监督活动中，行政监督人员的监督心理和领导干部的监督意识对监督工作的开展起着重要的促进作用，对行政监督实效提升起着关键性的作用。
1.强化监督意识
监督意识的强化能够大大改善行政监督质量，发挥行政监督应有的效果。领导干部职位越高，权力越大，权力的错误运用所造成的危害后果也就越大。所以，对领导干部进行监督、制约的力量要求就越大，由此给各监督主体造成的心理压力也就越大。因此，我们必须要强化监督主体和监督客体的监督意识。一方面，监督主体要积极学习党的路线、方针、政策及监督法规，充分认识行政监督工作的重要性，提高政治业务素质，做到敢于监督、勇于监督、善于监督。另一方面，监督客体要克服 特权思想，树立人人地位平等、法律面前人人平等、监督权人人平等的思想，确立自觉接受来自各方监督的观念，行动上积极配合监督主体的监督工作。
2.加强监督队伍建设
行政监督的实效是通过行政监督人员的工作来实现的。要提高行政监督实效就必须提高行政监督人员的政治素养和道德水平，改进监督方法，建设高水平的行政监督队伍。首先，通过严格科学的选拔程序充实监督队伍。把有较高政治素养的人选拔充实到各级监督队伍中来并培养成为骨干，坚持高标准严要求，宁缺毋滥。其次，通过培训提高行政监督人员的政策水平。对行政监督人员进行经常性的能力训练，可采取见习培训、岗前培训、岗位培训、能力测试等多种形式，使行政监督人员接受新的监督知识，实现监督人员的能力提升。最后，通过学习加强行政监督人员的道德修养。监督人员应该刻苦钻研党和国家的各项政策法规，培养自己的道德感情，磨练自己的道德意志，努力提高自身的综合素质。
(二)完善监督体制，增强监督协调力度
1.赋予监督机构独立性和权威性
由独立行使行政监督权的机构专门监督行政行为，是迄今比较成功和最有效的制度安排。这种制度安排的关键在于监督权必须相对独立，其独立性体现在机构独立、权力独立、人事权独立以及财务权独立等方面。行政监督的特殊性在于它本质上是权力对权力的制约。有效的监督必须以监督客体切实处于监督主体的监督之下为前提，并且监督主体的监督活动不受监督客体的直接制约和干扰，以保证监督主体能充分行使监督权，保证监督的独立性与权威性。要赋予行政监督机构独立性，就必须在纪律
检查部门以及监察部门实行垂直领导体制，给予独立的人事任免权和财政保障等，使其形成相对独立的人格，能够独立地行使自己的权力，进一步增强其权威性。
2.加强监督机构的协调力度
指出: 要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。[5]332目前，我国行政监督的状况是监督机构分散，关系没有理顺，缺乏统一协调。 要使整个行政监督体制坚强有力，就必须加强监督的总体规划和避免不同监督机制间的重叠、冲突和制肘，增强和突出行政监督的整体合力和效能。[6]48-52为此，应建立一个具有权威性、能够独立行使职权的综合性协调机构，负责对各监督主体的活动过程进行总体把握、具体指导和综合协调。可以考虑设立 全国监督联席机构[7]75-78，有效整合纪委、人大、政协和国家监察部门四大监督机构的力量，领导全国行政监督工作。这样就可避免监督主体过多、政出多门、各行其是、力量分散的缺陷，从而形成强大的监督合力，发挥总体监督效能。 在充分发挥各种监督形式优势的基础上，使各方面的监督相互支持，互相补充，协调作战，形成一个系统、严密、立体式的监督网络。[8]76-78
(三)推进监督立法，实现监督法制化
行政监督立法是依法实行行政监督，提升行政监督效力的前提和基础。只有尽快建立健全各种行政监督法规，才能为积极有效的行政监督提供基本的规范程序。要制定统一的!监督法∀，明确规定监督的
主体、监督的内容、监督的方式以及监督的具体手段等内容。同时，制定配套的各项单行专门法规，如!行政监督程序法∀、!反贪污贿赂法∀、!公职人员财产申报法∀、!公民举报法∀、!政务公开法∀等，在此基础上及时形成较为完备的监督法律体系。在统一的!监督法∀尚未制定前，地方政府人大可以依据宪法和法律的规定，结合本地实际制定行政监督的地方性法规。 应根据社会主义市场经济条件下出现的新情况、新问题，对已经颁布的有关行政监督与廉政建设方面的法律、法规、制度进行修订和完善，使之更具有操作性、可行性和有效性。[9]229行政监督者应自觉做到遵守相关法律、法规、条例等不动摇，要加强对贯彻执行相关法律、法规、条例等情况的督促检查，加大查处违反相关法律、法规、条例等行为的力度，切实维护法律法规的严肃性，不断增强行政监督队伍的监督力和战斗力。总之，只有完善监督法制，才能为健全行政监督法律机制，依法实行行政监督提供基本的规范程序和保障。
(四)创新监督运行机制，拓展监督主体功能
外部监督主体呈现多元化，正是由于各个监督主体充分发挥各自的功能，相互配合，才构成了具有中国特的社会主义行政监督体系。在该体系中，各个监督主体的功能都不可或缺，各个监督主体的力量都不可忽视，要积极拓展各个监督主体的功能，完善行政监督的运行机制。
1.强化人大监督机制
人大监督是代表国家和人民行使的最高形式的监督，它是以人民做后盾，以国家强制力做保证的国家权力监督。因此，强化人大监督机制是制约行政权力、防止权力腐败的重要途径。一是健全组织机构，设立人大监督委员会。把法律赋予的各级人大(常委会)对于同级政府的监督权落到实处，同时要保证国家监督机构的独立性。二是提高人大代表素质和监督能力。通过培训等方式，让人大代表熟悉有关监督的法律、法规，了解监督的形式、程序和方法；加强人大代表
的质询权、罢免权等监督权的落实，提高监督力度。三是扩大人大对行政机关的监督范围。将人大对政府工作报告事项的审议扩展为对所有涉及全局性利益和公众关注的重要事项进行审议并依法行使听政、质询以至弹劾。四是改进监督方式。变程序性监督为实质性监督，变一般性监督为重点监督，把关系改革发展稳定大局、人民众切身利益和社会普遍关注的热点焦点问题作为监督重点，提高监督水平、监督质量和监督实效。
2.完善众监督功能
众是基础和力量源泉，是一种最普遍、最直接、最有效的监督主体，只有人民众监督政府，政府才不会懈怠，政府工作人员才不会滥用手中的权力。一是要完善信访、举报、申诉和控告体系。充分利用现代化科技手段推进监督渠道的多元化。进一步完善众信访举报的网络体系、健全保护和保密制度、建立举报奖励反馈机制，保证言路畅通，保护举报者的合法权限。二是要畅通众监督的利益
诉求渠道。实现四个结合：通过电视、广播、报纸、杂志等渠道把众监督与新闻媒体结合起来；通过、博客、QQ、论坛、贴吧等渠道把众监督与网络媒介结合起来；通过工会、妇联、青联、村(居)委会等渠道把众监督与社会团体结合起来；通过人大代表、政协委员的提案形式把众监督与两会代表结合起来。三是要落实政务公开制度。认真执行!政府信息公开条例∀，公开包括政府办事机构职责范围、办事规则和程序、办事时限和结果、办事纪律和投诉途径等在内的政务活动，切实使众监督落到实处。
3.打造网络监督平台
贵池红盾网
广大网民通过互联网可以了解国家事务，发表意见建议，提供信息线索，行使民主监督权利，推动网络舆论的形成，使虚拟的网络变成现实监督的平台。通过网络实现网络信息数据共享，将各种行政监督原始资料录入、整理与入库，以及利用现代化的信息手段对行政监督各种信息内容进行处理、传递、开发、利用，从而建立起行政监督实效提升数字资料库。打造网络监督平台既是基础性的工作，同时也是关键性的工作之一。它可以被看作是行政监督的情报机构对信息资源进行有计划的积累和布局，从而达到满足、保障行政监督组织的建设与发展的需要，是对行政监督主体功能的拓展，有利于行政监督实效的提升。
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责任编辑：熊先兰
qlb-06
The Constraints and Counter m easures about
Pro m otion of Ad m inistrative Supervision Effecti veness肌苷酸
WANG K ai-w e,i MAO X ing-zhi
(Pu bli c Adm inistrative S c hool,X i ang t an University,X i ang t an,H unan411105,Ch i na)
Abst ract:The prom oti on of ad m i n i strative superv ision e ffecti veness has i m po rtant theoretical va l ue and prac ti ca l si gnificance to regu late the exerc ise o f the executi ve powe r,pro m ote t he constructi on of c l ean governm ent and deepen t he adm i n istra ti ve restructuri ng.T he effectiveness of ad m i n i strati v e superv isi on i ncludes f our di m ens i ons w hich are superv i s i on e ffect,superv i sion e ffectiveness,superv i s i on efficiency and supe rv isi on va lidity.T he re are proble m s wh ich have restr i cted t he pro m o tion of ad m inistrati ve superv ision eff ec ti veness in the practi ce o f ad m i n istra tive superv i sion s uch as the obso lete ad m i n i strative superv i s i on phil osophy,t he w eak ad m i n i strati v e superv i si on syste m functi on,t he unsound ad m i n i strati v e superv isi on l ega l syste m and the i m perfect ad m i n i strative superv ision mechan i s m. T herefore,we shou l d i m prov e t he effecti veness of ad m i nistrati ve superv i s i on i n four aspects.F irstl y,some counter m easures are s ugges ted to promo te the e ffectiveness of ad m i nis
trati ve superv isi on w hich are i nnovati ng the s uperv isi on phil osophy and strengthen i ng the building talent tea m.Secondl y,i m prove adm i n istra tive superv i sion sy stem and streng t hen superv isi on coo rd i nati on eff o rts.Th irdly, pro m ote supe rv isi on l eg isl a tion and rea lize t he superv i s i on law-based.F i nall y,i nnovate the m on itor i ng operati on m echan i s m and ex pand the m a i n functi ons o f superv i sion,and so on.
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