严格规范审计行为依法履行审计监督——领会《审计法》修订条文的重大创新 刘常荣
【摘 要】本文主要对新<审计法>的重大创新之处作了详尽的分析阐述,以便更好地理解、贯彻、执行新修订的<审计法>.
【期刊名称】《会计之友》
【年(卷),期】2006(000)030
【总页数】5页(P91-95)
【作 者】刘常荣
【作者单位】华中电网有限公司
【正文语种】中 文
【中图分类】F2
2006年6月1日，修订后的《审计法》正式施行，这是审计战线法制建设的一个重要里程碑。
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此次展现在我们面前的《审计法》，是在1994年《审计法》的基础上，为适应我国经济社会飞速发展的形势而进行了与时俱进的修改和调整之后的产物，是对原有法律条文的完善和提升，亦是在原来法律规定基础上所作的补充和创新。修订的内容共有34项之多，主要涉及审计监督机制、监督职责、监督手段、监督行为等方面的问题，其立法思路和成果，是在我国审计法制建设中落实科学发展观的一次成功实践。新修订的《审计法》从四个方面对已建立多年的审计监督机制进行了健全：
（一）进一步明确审计机关审计执法的法律依据，明确审计机关作出处理处罚的执法主体资格 在第3条中增加“审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定。” 1．明确审计机关的执法依据。审计机关在履行审计监督职责时，对被审计单位的财政收支
、财务收支进行审计评价、作出审计决定必须有明确的法律依据，这是依法审计的必然要求。我国关于调整财政收支、财务收支关系的法律规范分散于财政、税务、海关、金融、投资、物价等相关的法律、法规和规定中，比如《预算法》、《税收征管法》、《会计法》、《证券法》、《保险法》、《公司法》、《商业银行法》等等。这些法律规范对被审计单位均有效力，均应成为审计机关履行审计监督职责时对被审计单位进行监督检查所依据的法律规范。在审计实践中，审计机关需要对查出的违反国家规定的财政收支、财务收支行为进行定性和处理处罚时，必须适用或者依照这些与财政收支、财务收支相关的法律规范。因此，只有在《审计法》中通过对审计监督的法律适用问题作出指引性的规定，才能明确审计机关的执法依据。
2．明确审计机关作出处理处罚的执法主体资格。在我国许多有关财政收支、财务收支的法律规范中，都明确规定了某个经济管理部门为其中某类经济活动的主管部门，并且规定由该主管部门对违规的单位作出处理处罚，但往往没有将审计机关明确为共同的执法主体。例如，《会计法》规定“国务院财政部门主管全国的会计工作。县级以上地方各级人民政府财政部门管理本行政区域内的会计工作”，并规定对违反《会计法》的行为“由县级以上人民政府财政部门”进行处理处罚。在这种情况下，审计机关是否有资格在主管部门处理处罚
的基础上进行再处理？要回答这个问题，必须正确认识审计机关与有关主管部门的职责关系。
《全面推进依法行政实施纲要》指出：“各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。”财政、税务、海关、金融、投资、物价等主管部门，在履行各自专业管理职能的同时，也都具有某一特定的监督职能，这种监督职能一般是结合自身的管理职能来履行的。审计机关不但要监督财政收支、财务收支活动，还要监督对这些财政收支、财务收支负有监管职责的主管部门，对主管部门所管理的财政收支、财务收支活动承担着再监督的职责。因此，审计机关在“法定职权范围”内的监督，与有关主管部门在监督财政收支、财务收支方面的职能是重合的。审计机关与有关主管部门都应当成为有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定的执法主体。这些法律规范之所以要规定相关主管部门的执法主体资格，是为了明确各项经济活动的管理责任者，避免在主管职责上出现交叉重叠或者空缺。但作为专门监督机关的审计机关，对各类财政收支、财务收支行为均具有监督职责，确实难以将其执法主体资格在每个相关法规中加以明确，如果不在《审计法》中概括性地明确审计机关适用审计法规之外的其他有关法律规范的执法主体资格，审计执法就容易受到质疑，这与行政机关职权
法定原则不相符，也不适应依法行政，建设法治政府的要求。所以，有必要在《审计法》第3条中增加这一款规定，在明确了审计机关的执法依据的同时，也明确了审计机关作出处理处罚审计决定的执法主体资格。规定审计机关“在法定职权范围内作出审计决定”，并不意味着已明确有关主管部门有权处理处罚的事项，不再属于审计机关的法定职权范围。而恰恰表明，凡是属于审计机关法定职权范围内的事项，也就是违反国家有关财政收支、财务收支规定的行为，审计机关都有权依据相关法律规范作出处理、处罚的审计决定。抄袭检测
（二）改进和完善审计报告制度
在第4条中增加“审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。”同时规定，“国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。”
1．改进审计报告的重点。规定应重点反映预算执行的审计情况，这是适应人大常委会工作的重点而作出的新规定。近年来，各级人大和常委会把预算监督作为工作的重点，而审计情况报告对预算执行情况反映比较少，以至于人大在审查批准政府预算执行报告时依据不
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足。本条规定把预算执行情况审计作为向各级人大常委会报告的重点，有利于提高各级人大及其常委会预决算审查工作的有效性。
2．将审计监督的成果以人大决议的形式肯定下来，以提升审计监督的权威性和有效性。并且规定必要时人大常委会可以对审计工作报告作出决议。
3．改进政府工作报告的内容。规定政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人大常委会报告，以利于人大了解审计监督的效果和政府依法行政的情况。
（三）改进审计派出机构形式
将“审计特派员”改为“派出机构”。
新的规定不仅是名称的改变，还有完善基层审计机构体系的要求在内。第10条规定：“审计机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以在其审计管辖范围内设立派出机构。”这应该包括县级以上审计机关。济宁pm2.5
（四）完善地方审计机关双重领导体制，保证审计独立性
在第15条中增加“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。”
这是从组织建设上支持各级审计机关依法履行审计监督职责、免遭打击报复的有力措施。
（一）调整了事业组织审计监督范围修订后的《审计法》第19条将审计机关对事业组织审计监督的范围由“国家的事业组织”调整为“国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织”。
所谓事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。随着我国事业单位改革的逐步深入，事业单位已不完全是由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，已出现了国家、集体和个人共同出资和其他接受、使用国家财政资金的事业单位。审计机关对事业组织审计与对企业审计不同，主要是为了监督其能否通过合理有效使用财政资金，完成好所承担的事业任务，创造出应有的社会效益，而不仅仅是监督国有资产的保值增值情况，因而不能以国家投资多少为标准来确定是否需要审计监督。国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织都应当进行审计监督。
（二）调整了建设项目审计监督的范围
第22条将审计机关对建设项目审计监督的范围由“国家建设项目”调整为“政府投资和以政府投资为主的建设项目”。
随着国家投融资体制改革的深入，建设项目的投资主体、融资渠道多元化，纯粹政府投资的建设项目相对减少，多元化投资的建设项目逐渐增多，“国家建设项目”的内涵已不甚明确。多元化投资的建设项目可能占有、使用大量的政府投资资金，其利益主体相对缺位，国家利益最易受到侵害，所以应明确：“政府投资和以政府投资为主的建设项目”应当接受审计监督。
（三）调整了对特殊企业的审计监督范围山西省物理学会
第21条将原《审计法》第22条“对国有资产占控股地位或者主导地位的企业的审计监督”修改为：“对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督”。
作上述修改，主要是基于如下原因：
1．以“国有资本”取代“国有资产”。因为出资人即股东的权益不是实物形态的资产，而是以资本权益形态体现的财产权利。只有“国有资本”才能形成股权，才有是否控股的问题，而“国有资产”本身并不能控股。
2．将国有资本占控股地位或者主导地位的金融机构纳入审计监督范围。随着我国国有金融机构股份制改革的不断深化，纯粹国有的金融机构将越来越少，取而代之的是股份制等多种所有制形式的金融机构，如不将其纳入审计监督范围，大量国有资产将得不到有效的审计监督。应接受审计监督的国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构，既包括国有资本占绝对控股或者主导地位的企业、金融机构，也包括国有资本占相对控股或者主导地位的企业、金融机构。
3．对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督，有其特殊性。这种特殊性在于此类单位的投资者不仅仅是国家。审计机关之所以对这类单位进行审计监督，是由于它们接受了国家财政资金，或者说使用了纳税人的钱，国家或者说人民才要委托审计机关对其进行审计监督，审计机关的委托人不是作为大股东的国家，而是作为公共利益维护者、人民利益代言人的国家，审计机关行使的是公权力。这是审计机关为什么有权对
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被审计的企业、金融机构进行处理、处罚的根据。对这类单位，特别是上市的和中外合资的企业、金融机构的审计监督，仍有一定的特殊性：一是这类单位的投资者众多，有的涉及到，其社会影响、政治影响比较大，对其进行审计监督的政策性要求比较高；二是国有资本的控股地位既有绝对控股，也有相对控股，确定起来比较复杂；三是《公司法》规定了一套对股份有限公司的监督机制，审计机关的审计监督如何与之相衔接，如何避免影响市场主体间的公平竞争，还值得研究。因此，审计机关对这类企业、金融机构的审计监督，在监督程序上应与对纯粹国有的企业、金融机构的审计监督有所区别。修订后的《审计法》仍然授权国务院对审计监督这类企业、金融机构作出规定。
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