一、
引言依照国家统计局官方数据，我国60岁及以上
人口截至2018年底已达到2.5亿之多，占总人口的18%，表明我国社会已达到中度老龄化水平。传统 家庭养老功能日益弱化、
政府财政负担沉重等现实问题，使得探索多元养老服务供给主体模式成为必 然，社会组织因其独特优势成为关注的热点。福利多元主义理论在1978年英国《志愿组织的未来报告》中首次提出，其作者沃尔芬德主张将社会组织 也纳入到社会福利的供给者行列，
实现福利供给主体的多元化[1]。在福利多元主义理论的指导下，社会组织参与养老服务供给成为可能。西方福利国家对社会组织参与社会公共服务领域的相关立法较早，如德国、英国等都有相关明确法律规定，这为政府购买公共服务提供了法律保障。
在我国，社会组织参与养老服务的时间较短，还存在着社会组织发展水平较低，服务能力较弱；
政府财政支持不足、政策倾斜度不高；社会认知度低，服务推行困难等困境。这些问题已引起政府高 度重视，已出台相关政策积极引导社会组织参与到社区居家养老服务的模式之中。2015年民政部在《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意
见》明确提到，要求各地创新并实施更多种形式的养老服务项目，并鼓励各类社会组织和家政服务机构、教育机构、医疗机构等社会服务力量参与现行的社区居家养老服务试点工作中。2016年民政部和财政部出台的《关于中央财政支持开展居家和社区
养老服务改革试点工作的通知》
明确提到，要求加强政府购买力度，提高社会力量在社区居家养老服
务设施的运营和管理工作中的占比，
协助培养具有连锁化、品牌化、规模化优势的模范养老机构、
企业和社会组织，推动各类社会服务主体成为提供社区和居家养老服务的主要力量。根据民政部最新发布的《2019年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》中提出，对社会组织提供参与社会公共服务试点项目中扶老助老方面的服务要进行资助。2019年《民政部关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》中明确提到，继续加大政府购买力度，鼓励支持并积极引导社会组
织、基层组织等重点针对留守老人、失能老人、独居老人、空巢老人以及计划生育特殊家庭等具有特殊困难的老年人开展探访与帮扶服务，
全面建立居家探访制度。由此可见，相关政策法规已经对社会组
织参与养老服务提供更有力的支持并提出更明确
社会组织参与养老服务政策文本量化研究
张丽艳，邓晰文
（辽宁师范大学政府管理学院，
辽宁大连116029）【摘要】在我国老龄化程度日趋加深的背景下，社会组织因其自身优势开始在养老政策中被提及。我国社
会组织参与养老服务的经验尚浅，相关政策制度尚未完善。借助共词分析、社会网络分析等方法对我国的社会组织
参与养老服务政策法规进行量化分析，发现目前的政策文本具有主要关注社区居家养老服务、鼓励性政策为主、
政策系统性缺失等特点，
故就政策优化提出了建议。【关键词】福利多元主义；社会组织；
养老政策【中图分类号】C913.6【文献标识码】A 【文章编号】1004-2768（2021）04-0084-05
【收稿日期】2020-12-10
【基金项目】国家社会科学基金后期资助项目“中国养老制度演化及健康养老制度创新研究”
（20FGLB073）【作者简介】张丽艳（1975-），女（满族），辽宁大连人，博士，辽宁师范大学政府管理学院教授，研究方向：公共管理；邓晰文（1996-），男，
辽宁抚顺人，辽宁师范大学政府管理学院硕士研究生，
研究方向：公共管理。邓晰文为通讯作者。产业经济《生产力研究》No.4.2021
8
4
的要求。厘清相关政策脉络对于探索一条适合我国国情的社会组织参与养老服务的道路具有重要意义。
二、研究设计
（一）文献综述
政策文本分析、文献计量分析、社会网络分析等分析方法为社会组织参与养老服务政策文本分析和研究提供了新的角度和方向。对于政策文本进行量化数据分析已经成为政策研究的重要方法，如廖中举等（2017）[2]运用政策文本的量化分析方法对我国21世纪以来大学生创业政策关键词进行矩阵分析，得出环境型政策不足、大学生创新能力培养不足等结论，并在政策整合、丰富健全需求类政策等方面提出建议，为我国大学生创业政策制定提供了方向。宋伟和夏辉（2019）[3]通过对地方政府人工智能相关政策分别进行主题词分析以及“目标—工具”分析，对人工智能政策制定提出注重安全与伦理规范约束、政策目标差异化、政策工具的多元化和匹配使用等建议。
文献计量研究则是以论文为基础的文献研究，在政策文本的量化研究中则用来统计政策的主体变迁、阶段性变迁的演进特征、政策变迁的侧重点、政策的分布特征等。黄萃等（2015）[4]运用政策文本中关键词的量化分析方法对我国新中国成立以来的科技创新政策变迁过程进行量化分析，根据不同时间阶段的政策倾向差异，将我国科技创新政策变迁总结为探索起步、恢复调整、改革发展、深化改革、
战略发展的五个阶段。黄丽娜等（2019）[5]针对我国21世纪以来互联网政策的制定情况，从实例、逻辑、未来分三个维度进行研究。实例分析总结出起始、过渡、扩充、深化调整和战略发展五个阶段；逻辑分析总结出政策主题、理念、体系和过程的变迁、最后思考并总结出我国网络政策未来可能的变迁方向。总之，政策工具的研究视角为越来越多的学者所引用，成为一种新的研究趋势。southern杂交
（二）政策文本来源与选择
根据民政部数据，近年来我国养老服务相关政策出台较多，尤其是2015年后养老服务方面政策法规数量远远超过之前年份。故本研究的政策选取时间限制为2015—2019年。以政府为主，社会组织网、法律法规网以及法律之星网等政策数据库为辅作为政策文本来源，政策文本检索主题词归纳为“社会组织参与养老服务”并规定政策文本范围：中央规范性政策法规文本、发布时间为2015—2019年。检索后发现政策文本数量较多，但鲜有完整的关于“社会组织参与养老服务”的政策文本。为使样本更加具有针对性，对所选取的政策文本进行二次过滤，保留标准为：政策标题中含有“养老服务”，政策内容中含有“社会组织参与”，最终获得16个分析样本（见表1）。
表1社会组织参与养老服务政策文本
三、政策文本的主题词分析
（一）主题词的提取
表2政策主题词共词（筛选后）
主题词是在检索中表达文献主题的语言，具有概念化和规范化的特征。政策主题词是表达政策文本主题的语言，反映其核心内容的词。为了更加全面准确地把握社会组织参与养老服务政策文本中的主题词分析结果，首先对所收集到的政策文本进行共词分析。首先用ROSTCM6软件对政策文本进行一般处理、分词处理并统计词频；其次对共词表进行筛选得到下一步分析所用的词表，由于其中存序号
1
2
3
4
5
6
7
8
9
主题词
服务
csv格式社会
组织
养老
社区
老年人
开展
机构
鼓励
词频
29
27
24
19
16
14
14
13
12
序号
10
11
12
13
14
15
16
17
18
主题词
引导
政府
居家
积极
发展
力量
企业
防喷盒购买
参与
词频
11
11
10
9
9
8
8
8
8
序号
19
客房管理系统设计20
21
22
23
24
25
26
主题词
运营
农村
设施
资金
城乡
建立
公益
老年
词频
8
8
7
7
7
7
7
6
序号
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
政策名称
《民政部等部门关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实
施意见》
《全国老龄办、民政部关于进一步加强城乡社区老年协会建设
杨从保的通知》
《中国保监会关于印发<；养老保障管理业务管理办法>的通知》
《民政部、财政部关于中央财政支持开展居家和社区养老服务
改革试点工作的通知》
《中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于改革社会组织管理
制度促进社会组织健康有序发展的意见》
《民政部等部门关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》
《民政部办公厅关于印发2017年中央财政支持社会组织参与
社会服务项目实施方案的通知》
《国务院办公厅关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》
《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》
《民政部、公安部、司法部、财政部、人力资源社会保障部、文化
部、卫生计生委、国务院扶贫办、全国老龄办关于加强农村留
守老年人关爱服务工作意见》
《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》
《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》
《民政部办公厅关于印发<2019年中央财政支持社会组织参
与社会服务项目实施方案>的通知》
《全国老龄工作委员会关于深入开展2019年全国“敬老月”活
动的通知》
《民政部关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的
实施意见》
《民政部办公厅、财政部办公厅关于开展第五批居家和社区养
老服务改革试点申报工作的通知》
发布时间
2015.02.03
2015.04.30
2015.07.30
2016.07.13
2016.08.21
2017.01.23
2017.02.07
2017.06.06
2017.12.27
2017.12.28
2018.01.02
2019.03.29
2019.04.16
2019.08.19
2019.9.20
2019.11.07
发布机关
民政部、国家发改委
民政部、全国老龄办
中国保险监督管理委员会
民政部、财政部
中央办公厅、国务院办京城寻访
公厅
民政部等多部门
民政部
国务院办公厅
民政部
民政部等
中共中央、国务院
国务院办公厅
民政部
全国老龄工作委员会
民政部
民政部、财政部
85
在一些与社会组织参与养老服务政策内容不相关
的主题词，故进行了进一步的主题词筛选，
最终得到26个主题词（见表2）；最后依据主题词，
按照一对共词在一个政策文本中无论出现多少次，只记一
次的原则得到共词矩阵（见图1）。
图1
政策文本的共词矩阵
（二）主题词分析
根据ROSTCM6软件绘制出的政策文本共词矩
阵，可进一步分析各个主题词关系，
使用UCINET6软件进行共词语义网络绘制，
将各个主题词通过网络化节点的形式呈现，形成一个整体的同时，
能够将政策文本中的内容反馈出来。语义网络中的各个节点代表社会组织参与养老服务政策的一个主题
词，节点越大代表该主题词的中心性越强，与其他主题词的关联性越强。两个相连的节点代表两个主
题词在同一政策中同时出现，
主题词共现的频率由相连节点线段的粗细程度反馈，
线段越粗表明两个主题词共现频率越高。
中心性是各个节点在整个社会网络中所在中
心的程度，这个程度用数字来表示就是中心度，中心度可以用来判断各个节点在语义网络中的重要
程度。中心度的种类主要分为：
度中心度、接近中心度、中介中心度三个类型。度中心度是各个节点与
其他节点直接连接的总和，也就是连接的节点越多，其中心性越大，代表着节点在网络中的重要地位。接近中心度指的是一个节点到其他所有节点的距离之和，一个节点的接近中心度越高代表其离网络的中心位置越近。中介中心度则指与一个节点相连最短线段的数量，数量越多，中介中心度越高，中间中心度代表一个节点的活跃程度。
基于上文的主题词矩阵，利用UCINET 软件对主题词进行可视化网络分析，绘制主题词网络并发现政策主题（见图2）。可见“社区”“居家”“服务”
“组织”四个节点较大，度中心度最高，反馈出这四个节点与其他节点的联系较多，
关联性较强。进而说明这四个主题词在社会组织参与养老服务的政策文本中出现的次数较多。
图2
政策文本主题词分析
为进一步对各主题词的度中心度和中介中心
度进行分析，
以UCINET6导出的数据为基础，利用SPSS 软件对其数据进行处理，
绘制社会组织参与养老服务政策法规主题词度中心度和中介中心度的
散点图、均值线（见图3）。图中主题词大于均值且处于第一象限代表该主题词处于重要的地位。
图3政策文本主题词网络中心性
（三）政策“目标—工具”分析
为实现对政策文本内容的进一步归纳总结，根据扎根理论内容，运用Nvivo 11质性分析软件对16份政策文本进行开放性编码。通过对政策文本的具体内容细致阅读后，概念化分析政策文本资料，并充分挖掘各个范畴的深层含义以及各个范畴之间的相互关联，获得具有高度概括性和抽象性的3个
核心范畴，分别为社会需求、优化环境、政策法规支持。这三个核心范畴也充分体现社会组织参与养老服务政策三方面的政策目标（见表3）。同时，
由于不同学者对于政策工具的分类不同，Rothwell 和Zegveld 从供给面、需求面以及环境面三个方面对政
8
6
……
图4社会组织参与养老服务政策分析模型
四、政策文本特点分析
（一）政策倾向性突出
依社会网络分析的主题词可以看出，“
“服务”“居家”“组织”四个主题词在政策文本中相
目前社区居家养老服务模式发展尚有诸多瓶颈，尤其是社会组织参与养老服务还需进一步完善，未来仍需要多种政策工具给予支持。首先，利用推广型政策工具优先将社区居家养老服务模式积极推广是社会组织参与养老服务的前提。通过结合各地的实际情况，合理利用政策工具调动地方积极性，因地制宜地推行各地特社区居家养老服务模式。同时推进社会组织参与养老服务和社区居家养老建设，在政策工具的使用中引导二者相辅相成、共同发展。其次，增加激励型政策工具的使用，尤其是对未积极推行社区居家养老服务模式的地区，对基层政府购买养老服务采用正向激励手段，如增加年度服务预算、对地方政府建立养老专项预算及降低社会组织准入门槛等给予奖励，以促进社区居家养老服务模式的积极推广。
（二）综合使用多种政策工具支持社会组织发展
福利多元主义的思想核心是社会组织本身，只有更发达的社会组织，才能带来更优质的养老服务。从目前中央规范性文件的政策倾向来看，已经开始利用政策工具对参与养老服务的社会组织进行鼓励和支持，但支持的力度还远远不够。因此，为实现政策目标，有必要考虑综合多种政策工具扶持社会组织发展。可以增加鼓励型政策工具，以进一步降低参与养老服务的社会组织准入门槛，在保证服务质量的前提下，能使得更多的社会组织参与到养老服务中来，尽量满足当前多样化、个性化养老服务需求的刚需；可以利用劝告型政策工具，通过宣传教育等手段，提高社会组织提供公共服务的社会认可度；可以充分发挥财政政策的激励作用，通过提供更多财政支持，激发参与提供公共服务的社会组织的积极性；还可以通过落户积分制、时间银行等方式激励更多有能力、肯奋斗的优秀大学生以及医院护理人员等参与其中，保证社会组织所提供服务的专业性。
（三）完善社会组织参与养老服务的政策支持体系
要充分发挥社会组织参与养老服务的积极作用，首先要彻底转变社会组织角，组合利用多种政策工具促使社会组织成为真正专业化的养老服务供给主体。增加命令型政策工具的使用。对于全国主要城市，要求地方政府将公益型养老服务社会组织建设工作纳入政绩考核内容，从源头出发，增加养老服务型社会组织的数量；增加信息传播型政策工具的使用。对现有社会组织参与社区居家养老服务试点
中取得成功的案例进行广泛宣传和推广，同时对在养老服务试点工作中作出突出贡献的社会组织和个人增加相关精神奖励的设置，激励更多优秀人才和社会组织积极参与。加强养老服务的有效供给；增加评价型政策工具，加强对社会组织参与养老服务的监管，完善相关服务的效果评价标准。可以通过第三部门促进社会组织的角转变，强调社会组织的服务功能，同时也可以从社会组织本身和社会组织参与养老服务两个主要方面对社会组织进行科学的监督和评价，以保证社会组织的服务质量，确保政策目标的实现。
（四）以法律工具保障服务提供的有效性
政策目的达成的根本保证是法律。目前无论是社会组织本身、社会组织参与公共服务还是社会组织与政府合作等相关的法律尚未健全。只有全方位地建立起社会组织参与养老服务的准入机制、相关人才培养、组织规范、服务质量评估以及监督体系等系统化的制度和法律，才能在根本上保证社会组织在参与养老服务中发挥出应有的作用。2020年初湖北省新型冠状病毒疫情中社会组织红十字会在物资分配等方面出现的一系列问题就与相关立法的缺失有直接的关系。社会组织内部运营工作混乱，公共服务能力大大削弱甚至产生以权谋私、滋生腐败。未来社会组织在我国社会公共服务领域，尤其是养老服务方面的参与度将会越来越高，不仅是为了对社会组织进行更加规范地支持引导和管理监督，也是为了更好地发挥社会组织在养老服务等社会公共服务层面的作用，尽快出台一部以社会组织为核心的法律是必要且亟需的。
【参考文献】
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中国海洋大学学报（社会科学版），2015（6）：94-99.
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理研究，2019，39（10）：192-199.
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分析[J].中国行政管理，2015（9）：115-122.
[5]黄丽娜，黄璐，邵晓.基于共词分析的中国互联网政策变迁：历史、
逻辑与未来[J].情报杂志，2019，38（5）：83-91，70.
[6]黄萃，徐磊，钟笑天，等.基于政策工具的政策—技术路线图（P-
TRM）框架构建与实证分析——
—以中国风机制造业和光伏产业为例[J].中国软科学，2014（5）：76-84.
（责任编辑：ZMG校对：LCQ）
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