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中国违宪审查制度存在的问题及完善

宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施，在众多保障宪法实施的措施中，建立违宪审查制度是最为有效的保障措施之一。现代立宪国家无不以建构符合本国国情、行之有效的违宪审查制度为宪政大厦之标志性建筑。我国1982年《宪法》及2000年《立法法》顺应该立宪主义之潮流，建构了颇有中国特的违宪审查制度，但因其条文过于抽象、概括，又缺少与之配套的相关法，我国违宪审查制度在实践中尚未发挥作用，因此，研究我国现行违宪审查制度的存在的问题，并在此基础上完善我国违宪审查制度，尤为重要。

一、违宪审查制度的概念和特征

违宪审查制度，是指特定的国家机关依据宪法规范对公权力机关的行为是否违反宪法进行审查并作出裁决的制度[1]。这一制度的基本特征有：

（一）只有特定的机关才能行使违宪审查权。所谓特定的机关一般是指由宪法或法律明确规定的机关。例外情形下某国家机关虽非宪法或法律授权其享有违宪审查权，但其所行使的违宪审查权经宪法实践的认可，获得其它国家机关的尊重，也可以行使违宪审查权，如美国。

（二）违宪审查的对象主要包括公权力行为。宪法是调整国家与公民关系的法律，其功能和价值是控制和规范国家权力，保证公民的基本权利。宪法的法律属性与法律功能决定了，一般情形下，只有公权力机关才能构成违宪主体，因而违宪审查的对象主要是指公权力行为，即立法行为、行政行为与司法行为。

其中法律法规等规范性文件是违宪审查的最主要对象。除此之外，宪法规范也具有对行政权、司法权的拘束力，因而行政行为、司法行为也可以成为违宪审查的对象。

（三）违宪审查以裁决的方式作出审查结论。审查的结果就是依据宪法要么做出合宪性确认，要么做出违宪性的裁定。不论结论为何，裁决一经作出即发生法律效力。因裁决内容不同，具体生效方式有异，有的国家对法律违宪的裁定导致法律彻底失去效力，而有的国家仅会导致违宪法律在具体案件中不被适用而已。

二、我国违宪审查制度的历史沿革及其基本内容

新中国建立后一直没有建立起严格意义上的违宪审查制。但我国宪法有关宪法监督和解释的规定已经为违宪审查制的建立奠定了一定基础。新中国成立后曾经颁布过四部宪法，即1954年《宪法》、1975年《宪法》、1978年《宪法》与现行的1982年《宪法》。除了1975年《宪法》之外，其他三部宪法均对宪法监督做出了一些规定。

54宪法规定的宪法监督内容包括：第一，全国人民代表大会监督宪法的实施；第二，全国人民代表大会常委会监督国务院、和最高人民检察院的工作，有权撤销国务院同宪法、法律和法令相抵触的决议和命令，有权改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议。从这些规定来看，我国最高权力机关是违宪审查的机构，属于立法机关审查模式。但是没有交代宪法解释权的

归属，对宪法监督程序、制裁方式等制度操作上的具体问题也未予规定。这样的宪法监督根本上是无法操作的，只是停留在宪法文本上，无法付诸实践的。

1975年宪法将上述的1954年宪法的规定完全删去，违宪审查的规定完全被取消。1978年宪法恢复了对宪法监督的规定，它对宪法监督的设计包括如下内容：第一，全国人民代表大会监督宪法的实施；第二条，全国人大常委会解释宪法；监督国务院、和最高人民检察院的工作；改变或撤销省、自治区、直辖市国家权力机关的不适当的决议。1978年宪法基本上是沿袭了1954年宪法对宪法监督的规定，只是一方面增加了全国人大常委会解释宪法的职权的同时，另一方面又取消了其撤销国务院决议和命令的权力。这种矛盾的做法令人费解[2]。这样的规定依旧将我国的宪法监督停留在宪法

中国违宪审查制度存在的问题及完善

黄丽娟

随机数的产生

（广东石油化工学院广东茂名５２５０００）民主法制

南方论刊·2019年第6期

巴尔蒂斯【摘要】宪法的有效实施是实现依法治国的前提，而建立一个完善的违宪审查制度又是宪法得以有效实施的关键。世界各国家都建立了不同形式的违宪审查制度，中国的违宪审查制度只有一个宏观的架

构却没有具体可操作的实施程序，导致宪法很大程度上只是一纸空文却未真正像普通法那样融入司法实践当中。要真正树立宪法尊严，就必须完善中国的违宪审查制度。

【关键词】宪法；违宪审查；宪法监督

文本上，没有关于实际操作的规定。

现行宪法（1982年宪法）秉承了1954年宪法和1978年宪法所确立的最高权力机关审查制的模式，对违宪审查的主体、对象、方式、操作的简单程序都加以了规定，是建国以来对违宪审查制度规定最完善的一部宪法。

2000年颁布的立法法对违宪审查的内容作了进一步的完善，我国由现行宪法和立法法构建的违宪审查制度的基本内容有：

（一）违宪审查的主体：全国人大及其常委会

宪法规定由全国人大监督宪法实施的基础上，全国人大常委会也有权解释宪法、监督宪法的实施。宪法还规定了协助全国人大及其常委会监督宪法实施的机构。在全国人大之下成立若干委员会，包括专门委员会和根据需要设立的临时性调查委员会，协助全国人大及其常委会行使监督宪法实施的权力。

（二）违宪审查的对象

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现行《宪法》第5条规定了违宪审查的对象，即“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律；一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”宪法规定的违宪审查对象包括了一切机关、团体、组织及个人。但从能够具体审查的可操作性分析，仅包括《立法》和《监督法》所明确的行政法规、地方性法规、自治条例及单行条例、两高的司法解释这些规范性的法律文件。

（三）违宪审查的基本方式与程序

宪法对此没有专门的规定，但从一些宪法条款及《立法法》的规定可以看出，对规范性法律文件的审查方式有两种：经批准生效的审查方式与备案审查方式。前者如《宪法》第116条规定：“自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效”；后者如《宪法》100条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定

地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案”。但具体如何操作，宪法对之完全没有规定，《立法法》在完善违宪审查程序方面作出了一些努力，表现如下：

1.提出违宪审查的主体

《立法法》90条规定了提出违宪审查要求的机关和提出违宪审查建议的主体。有权启动违宪审查程序的主体包括国务院、中央军委、、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会。享有建议权的主体是上述五类主体之外的一般公民和法人。

2.违宪审查的基本流程

起诉和受理。享有违宪审查要求权的机关认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。如果是一般的公民和法人提出的违宪审查建议，则要先由全国人大常委会的工作机构进行研究，认为有必要时，才送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

专门委员会进行审查。全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意

见、研究意见；也可以由宪法法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。如果制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的，审查终止。

常务委员会会议审查。宪法法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会的工作机构审查后如果认为有行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触，但制定机关又坚持不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。

三、我国违宪审查制度存在的问题

（一）缺乏专门的违宪审查机构

宪法把违宪审查权交给了全国人大及其常委会，以最有权威的立法机关行使违宪审查权，本应使中国违宪审查有较可靠的保证，但从实践来看，效果并不理想。全国人大和全国人大常委会，不是专司违宪审查的机关，它是我国最主要的立法机关，肩负着繁重的立法任务，全国人民代表大会不是常设性的机构，它的工作方式是开会，以会议来行使职权，且每年只召开一次，因此没有行使职权的经常性，况且全国人大行使15项职权，开会期间事务众多，且会期短暂，一般是半个月左右，无暇顾及违宪审查。而全国人大常委会虽然较之全国人大能经常地行使职权，但行使职权达21项之多，且两个月

一次的会议也不能满足违宪审查的繁重任务。

全国人大各专门委员会虽然可以协助全国人大及其常委会行使违宪审查权，但各专门委员会只是隶属于全国人大的工作机构，不具有行使国家权力的职能，不能对社会和公民做出具有法律约束力的决定，在法规备案审查工作中，发现违宪问题，只能向制定机关或者委员长会议提出审查的意见，由于审查意见不具有法律效力，各专门委员会在违宪审查中的作用是非常有限的。

（二）对违宪审查对象认识不够准确、全面。

谁具有适合的违宪主体资格？哪些行为能够成为违宪审查对象？我国法律对此规定是矛盾百出的。

首先，宪法规定的违宪审查的对象过于宽泛。依据现行宪法第5 条规定，一切法律、行政法规、地方性法规、

一切国家机关和武装力量、各政党、各社会团体、各企事业组织、任何组织、个人、都可以推定成为违宪审查的对象。根据宪法的基本原理，只有公权力机关才能构成违宪的主体，普通公民或私人主体不是违宪的主体。

其次，《立法法》把违宪审查的对象限制在一个较小的范围。只有行政法规、地方性法规、自治条例与单行条例才能成为违宪审查的对象。2007年施行的《监督法》把违宪审查的对象扩大到两高的“司法解释”。而对全国人民代表大会及其常委会制定的法律、中央军事委员会制定的军事法规、大量的行政规章及政党行为都未将其纳入违宪审查的范围，导致我国违宪审查的范围偏窄。

（三）违宪审查的程序不完善

1.违宪审查程序适用了立法程序

违宪审查从性质上讲是司法活动，违宪审查程序是一种特殊的司法程序，最起码应该是准司法程序。我国的违宪审查是由立法机关进行的，实际上套用了立法的程序，把违宪审查的“要求”或者“建议”视为向全国人大常委会提出特殊的议案来处理。审查程序中没有抗辩双方，没有正式立案的环节，而且整个审查过程是不公开的，没有双方辩论，没有听证，不允许公民旁听，审查的结论也是不公开的，缺乏透明度[3]。

2.启动违宪审查的主体过于狭窄

按照立法法的规定，启动违宪审查程序的主体仅限于国务院、中央军事委员会、、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会；一般的公民、法人和组织只有建议

权而没有启动权。公民和法人向全国人大常委会提出违宪审查的建议，很有可能会因全国人大常委会工作机构以不必要为理由被过滤掉，结果无法进入正式程序进行下一步的审查。这种制度设计限制了启动违宪审查程序的主体范围，不利于公民宪法权利的行使。从国外的宪政实践看，提起或请求违宪审查诉讼的，以公民个人为多。

四、我国违宪审查制度的改革和完善

世界上行之有效的违宪审查制度主要有两大类：一类是以美国为代表的司法机关审查制。由司法机关负责违宪审查，法院（主要是最高法院）不但有解释和适用宪法的权力，而且有权审查立法、行政和其他国家机关的行为是否符合宪法，但法院只能在审理具体案件时，对涉及的有关法律、法规、行为加以附带审查，如果没有遇到具体的诉讼案件，法院不能主动对某项法律、法规的合宪性进行审查。这种违宪审查制度以发生具体诉讼为前提，普通公民可以成为宪法诉讼的主体，有利于公民宪法权利的保障。法院的独立性在一定程度可以保证裁决的中立性、超然性和公开性，并成为制衡立法和行政机关的重要砝码。另一类是德国为代表的专门机构审查制。成立专门的机关如宪法法院、宪法委员会等负责对法律、法规的合宪性进行审查的制度。这种违宪审查制度把宪法争议分离出来，交由专门的宪法法院或宪法委员会审理，有利于及时、有效地解决争议。同时专门机构的组成人员也是根据处理宪法问题的需要来选任的，在素质上也能满足违宪审查的要求。

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根据中国目前的国情，采取美国模式，由法院（主要是指）行使违宪审查权，显然与人民代表大会制度不契合。在“议行合一”的情况下，法院无权审查权力机关的立法是否违宪，否则，就彻底颠覆人民代表大会制度，让国家权力机关反过来受司法机关的约束。采用德国模式也行不通，在人民代表大会制度的情况下，很难在权力机关之外成立一个专门的违宪审查机关，去审查权力机关的立法是否合宪。因为宪法已经确立全国人大是国家最高权力机关，是人民意志机关，就不允许另一个高居于其上或与之平行的机关存在，否则，民主集中制就被废除了，成了权力分立、制约平衡体制。因此，就中国目前的情况，最好在全国人大之下设立一个违宪审查机构——宪法法院，这个机构与全国人大常委会平行，对全国人大负责，接受全国人民的监督，审查全国人大常委会以下的立法是否违宪，对于全国人大的立法是否违宪只有发现权和建议权，即向全国人大公开提出咨询性意见，请后者自行做判断和做进一步处理，像当年的英国上院上诉委员会对国会那样[4]。这样，既克服了我国没有专门违宪审查机构的缺陷，又不背离我国的人民代表大会制度。

另外，还要扩大违宪审查的对象，把全国人大常委会的立法，军事法规、行政规章、执政党的行为等公权力行为列入违宪审查的范围。

再次，赋予一般公民和组织启动违宪审查的权利。违宪审查制度的启动主体不应该将公民和法人排除在外，因为在社会生活中，公民和一般组织的权利是最容易受到侵害的，他们作为利害关系人最容易发现违宪或违法的问题，赋予一般的公民和组织有启动违宪审查权利，有利于保障公民的基本权利。

同时，为了杜绝他们滥讼，应该对提起的主体做出严格的限制，只有与案件有利害关系的公民才能提起宪法诉讼，而且穷尽了一切法律救济手段之后。

参考文献：现代化经济体系的战略支撑

pt100［１］焦洪昌：宪法学［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２０１３：９２．

［２］焦洪昌：宪法学［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２０１３：１０６．

［３］王振民：中国违宪审查制度［Ｍ］．中国政法大学出版社，２００４：３７５．

［４］童之伟：政法改良可考虑的十三个具体选项［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ａｒｔｉｃｌｅ．ｃｈｉｎａｌａｗｉｎｆｏ．ｃｏｍ／ＡｒｔｉｃｌｅＦｕｌｌＴｅｘｔ．ａｓｐｘ？ＡｒｔｉｃｌｅＩｄ＝８７０９５．

作者简介：黄丽娟（１９６７－），女，广东高州人，广东石油化工学院马克思主义学院，副教授，主要从事法理学、伦理学研究。

责任编辑/陆一霖

本文发布于:2024-09-21 21:39:22，感谢您对本站的认可！

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