OBSERVATIO N&REFLECTION
■王亚静/文
摘要
美元作为全球金融体系的主导货帀，美联储货帀政策时刻受到全球关注。从历史上来看，美联储的货币政策决策受到各种外界因素的影响。如果将美联储视为美国国会及社会公众等整个美国货币治理机制中的一个环节，从更广的视角分析美联储货帀政策的调整与演变，就能更深刻理解美国货帀政策内涵，从而更好把握未来美联储货币政策的走势。 》关键词
美联储；货币政策；治理机制
,,「国参议员William Proxmire（1975），匸曾指出，“自从1776年以来，货币问题就贯穿了美国整个政治与经济活动，在某些时候甚至扮演着主导角”。美联储自成立以来，其货币政策运作就受到各方高度关注并经常引发争议。若将美国国会、美国总统及社会公众纳入整个美国货币治理机制的分析视野，则有助于从更广阔的视角分析美联储货币政策的调整与演变，更深刻理解美国货币政策的内涵。 美联储的货币政策机制
（一）货币政策目标
美联储的货币政策目标来自立法机构。1913年12月23日，美国总统Woodrow Wilson签署了《联邦储备法案》（Federal Reserve Act），建立了联邦储备体系。根据该法案，美联储仅承担“最后贷款人”的职责。随着《联邦储备法案》的修订或补充，美联储货币政策目标也
做出相应调整。1946年颁布的《就业法
案》（Employment Act）使"充分就业”
成为美联储的货币政策目标之一。1977
年的《联邦储备法案》修正案中对美联
储的货币政策目标做了详细规定，即“有
效促进最大就业、稳定的价格以及适度
的长期利率的目标”。上述目标常常被
归纳为美联储的双重使命：最大就业与
价格稳定。
（二）货币政策工具
目前美联储的主要货币政策工具包
括贴现窗口、公开市场业务及存款准备
金率等。
1•贴现窗口。商业银行和存款类机
构向美联储借款时，美联储所收取的利
息率称为贴现率。美联储通过调整贴现
率，可以影响银行体系准备金的水平，
继而影响联邦基金利率的水平。
2•公开市场业务。1933年《格拉斯-
斯蒂格尔法案》（Glass—Steagall Act）中，
美联储被正式授权开展公开市场业务。
目前美联储的公开市场业务包括买入和
卖出政府债券、按揭抵押证券（MBS）等。
科林麦克雷拉力赛04这些业务工具是联邦储备系统最基本、
最主要政策工具。
3•存款准备金率。1980年颁布的
《存款机构放松管制和货币控制法》
（Depository Institutions Deregulation and
Monetary Control Act）要求美联储对所
有合乎条件的金融机构建立法定存款准
龟甲网备制度。通过调整法定存款准备金率，
美联储向银行系统注入或抽取流动性，
直接影响货币总量。
（三）货币政策决策
《1935年银行法案》（The Banking
Act of1935）基本上建立了当前美联储
的货币政策决策机制。
1.机构设置。（1）美联储理事会。
美联储理事会的货币政策职能，主要是
规定存款类金融机构的法定准备金率及
批准各联邦储备银行提出的贴现率修改
意见。美联储理事会规定的法定准备金
要求不仅适用于属于美联储会员的商业
银行（大约3,000多家），而且也适用
于那些不是美联储会员的其它存款类
金融机构（约17,000家）。（2）联邦
公开市场委员会（Federal Open Market
Committee,FOMC）。FOMC主要职
能是制定美联储体系的货币政策和在公
开市场上的交易决策。这些交易指的是
通过买卖政府和联邦机构的债券，吞吐
存款机构的储备，从而实现货币政策目
标。同时，公开市场委员会也负责指导
外汇市场上美元兑外国货币的操作。（3）
相关货币政策部门。主要包括美联储的
国际金融局、货币事务局和研究与统计
局。其中，国际金融局负责国际经济活动、
国际金融市场与国际金融组织的发展等
领域的基础性研究、政策分析与报告。
63
观察思考OBSERVATIO N&REFLECTION
货币事务局负责货币政策制定与贯彻等方面的研究和分析。该部门同时还负责为公开市场操作、贴现
窗口政策提供专家意见。FOMC的秘书处也设在该部门。研究与统计局负责收集和提供经济金融数据，开展经济金融分析。
2.决策机制。FOMC由美联储理事会的7名理事和12家联邦储备银行中的5名行长组成，其中纽约联邦储备银行的行长为永久性成员，其余4位由另外11家联邦储备银行的行长轮流担任，任期一年。依照传统选举美联储理事会主席担任委员会主席，纽联储行长担任副主席。FOMC每年在华盛顿举行8次正式会议，所有区域性联邦储备银行的行长都参加这些讨论，但只有5名作为FOMC成员的行长有权对政策决定进行投票。
3•独立性问题。自《1935年银行法案》开始，通过一系列法案逐步加强美联储的独立性。1951年签订的《财政部和联邦储备系统协议》(The Treasury-Federal Reserve Accord)标志着美联储真正独立。从目前来看，美联储的独立性在两方面得到了保障。一方面，美联储理事任期是14年，美联储主席和副主席的任期是4年。这一制度安排有效防止了美国国会或总统对于美联储的过分干预。另一方面，美联储通过资金运用获得巨额收入，使得美联储不受通常由国会控制的拨款程序的支配。2010年，时任旧金山联储行长的耶伦曾表示，“独立的目的在于使央行决策者免受可能令他们分心的偏离核心货币政策目标的压力”。
测绘通报
(四)货币政策机制的调整
当前全球经济面临低利率、低通胀及低增长的经济新常态，使得全球中央银行开始重新考虑对货币政策框架进行
调整。日本2001年尝试量化宽松政策，
美联储全球金融危机后实施了前所未有
的量化宽松举措，2019年欧洲央行又再
度启动量化宽松。但近期著名经济学家
劳伦斯•萨默斯(Lawrence Summers)
(2019)认为，央行无法总能通过政策
推动通胀率变化。2019年美联储召开的
杰克逊霍尔(Jackson Hole)全球央行年
波尔会的主题就是“货币政策面临的挑战”，
美联储主席鲍威尔在会上表示，正在对
美联储货币政策策略、工具和沟通进行
重新评估。
美国国会及公众对货币政策的影响
目前，在一般情况下，任何人和部
门都无权介入或干涉美联储货币政策的
制定和执行。但实际上，自美联储成立
以来，其货币政策时刻受到外界各种影
响。Havrilesky(1988)曾表不，"我们
一定要避免这样的误解，即美联储是一
个完全政治独立的中性机构”。2015年
11月，美联储前主席伯南克在其新书《行
动的勇气》(The Courage to Act)发布
会上明确表示，根据他在华盛顿期间的
工作经验，美联储主席的一项主要工作
就是应对各种政治压力。
(-)美国国会对美联储货币政策
的影响
美国国会与美联储的关系十分复杂诚实的商人
微妙，美联储货币政策需要在顶住国会
政治压力与保持其政策可信度方面保持
良好的平衡。
1.美联储与美国国会有不可分割的
联系。美国国会通过各种渠道来向美联
储传递其对于货币政策的态度：发送信
件、发表讲话与声明、召开听证会、发
布关于货币政策的报告、采取立法行动
等。但最为核心的是，美国宪法授予国
会发钞和制定币值权，而国会在1913年
制订的《美联储法案》中委托美联储行
使这些权力，所以美联储是在国会立法
之下成立的机构。
2•设立了专门的委员会负责美联
储相关的工作。众议院金融服务委员会
(House Financial Services Committee)
及参议院银行、住房和城市事务委员会
(Senate Committee on Banking,Housing,
and Urban Affairs)对美国许多经济与金
融议题具有重要影响力，其中美联储货
币政策是这两个委员会的重点关注工作
之一。实际上，在众议院的金融服务委
员会下还设立了货币政策与贸易子委员
会专门负责货币政策事务。
3. 美国国会对于美联储理事会的主
席和副主席的任命具有批准权。根据法
律，美联储理事会的主席和副主席每四
年都需要总统提名且需要参议院批准。
美国国内的政党政治在很大程度上会影
响美联储主席或者理事等的提名与任命。
4.国会制定了相应法律来对美联
储进行监督。美联储需要在国会半年一
次的听证会上作证、向众议院的金融服
务委员会与参议院的银行住房与城市
事务委员会提交书面报告，并根据要求
参加其他相关议题的听证会。美联储内
部的总检査办公室(General Inspector
Office)需要向国会报送半年报告，对于
其工作进行全面汇报。国会目前最主要
的手段就是通过政府问责办公室(GAO)
审计来加强国会的监督o金融危机后,《多
德-弗兰克法案》首次允许GAO审计
美联储的公开市场操作、贴现窗口业务、
紧急贷款救助等活动及为应对金融危机
新设的机制与工具，但仍无权对美联储
货币政策活动进行评价。近年来，美国
OBSERVATIO N&REFLECTION观察思考
国会试图废除GAO受到的货币政策相关内容的审计约束。如这些提案获得美国国会通过，有可能会对美联储货币政策决策产生重大影响。
5.国会通过立法对美联储货币政策施加影响。Gregory Hess和Cameron Shelton曾对1973年到2010年间涉及美联储的1,575个众议院提案及728个参议院提案分析发现，在20世纪80年代之前，美联储在受到美国国会威胁将削弱其有关权力时，会倾向于降低联邦基金利率。1975年，美国参议院与众议院通过第133号联合决议，要求美联储设定货币增长目标，并且定期参加国会举行的相关听证会。这也是有史以来美国国会第一次公开确定货币政策的目标。
（二）公众对美联储货币政策的影响
近年来，中央银行透过持续的信息沟通，提高货币政策决策过程的科学性与有效性。美联储对外信息披露的力度日益增加。1993年起，美联储开始发布FOMC的会议纪要，披露该委员会对于货币政策决策的讨论情况。1995年后，美联储又决定公布5年前FOMC会议的实录文本。在2009年，美联储开始发布美联储官员的经济预测。2011年起，FOMC会议决定发布后，美联储主席开始举行季度新闻发布会。2012年，美联储还公开宣布了2%的长期通胀目标。目前，美联储自愿向国会、政府、公众和市场披露相当的货币政策信息，主要包括定期向国会报告工作或出席国会的听证会，定期发布政策声明等。
美联储货币政策信息公开化的直接后果是，美联储亦必须接受市场参与者的持续监督及来自外部团体的各种压力。伯南克在2007年3月份的FOMC会议上就曾表示，次贷违约带来的损失约500亿美元，相比股市的总量简直微不足道。
2007年FOMC会议实录公布后，包括伯
南克在内的部分美联储官员遭受了外界
的抨击，因为他们当时根本未能遇见金
融危机的到来。因此，这也无形中增加
了美联储货币政策决策相关人士的压力，
并可能在某些情形下导致货币政策决策
的扭曲。
对美国货币治理机制的展望
近年，美国货币治理机制出现了前
所未有的大幅调整。2019年8月5日，
美联储前主席沃尔克、格林斯潘、伯南
克和耶伦联合发表文章《美国需要一个
独立的美联储》，呼吁保持美联储的独
立性，表示当央行不受短期政治压力的
影响，只依赖可靠的经济原则和数据行
事时，经济才是最强劲的，经济运行才
是最好的。
美国货币治理机制出现的大幅调整，
要放到美国经济环境与格局变动、国内
政治生态恶化等因素中加以考察。美联
储在前期应对金融危机后需要逐步将货
币政策正常化，但经济基本面并未如预
期出现强劲增长。同时，美国债务水平
持续上升增加了国内经济潜在增长压力O
此外，美国国内贫富差距增大。这些因
素无疑影响了美联储的货币政策考量。
展望未来，美国国内政治经济环境短期
难以改善，美联储货币政策决策将受到
更为复杂因素的影响和冲击。
美国货币治理机制出现的问题将影
响到外界对其独立性的信心，并可能会
直接影响美元作为国际货币体系中的核
心货币角。从这个角度看，人民币国
际化的发展可能会迎来有利契机。2019
年末，中国人民银行行长易纲在《求是》
上撰文指出，要“坚守币值稳定这个根
本目标，同时中央银行也要强化金融稳
定目标，把保持币值稳定和维护金融稳
定更好地结合起来”。2020年受新冠疫
情影响，在美国金融市场巨幅波动下，
美联储推出了史无前例的量化宽松举措。
但是，中国人民银行并未在货币政策上
釆取降息的跟随态度，这正展现出其货
币政策的独立性。中国央行在实际操作
中强化币值稳定的货币政策目标有助于
未来人民币国际化的发展。
参考文献
[1]卡尔•瓦什著•彭兴韵，曾刚译•货
币理论与政策（第三版）[M].上海：格致
出版社，上海三联出版社，上海人民出版
社,2012.
[2]张纯威•美元本位、估值
效应与季风型货币危机[J].金融研
究,2007,（3）:50-61.
[3]张明•次贷危机的传导机制U1-
国际经济评论,200&⑷:32-37.
[4]Ben S.Bernanke.The Crisis and
the Policy Response:A Speech at the Stamp
Lecture[J].London:London School of
Economics,January13,2009.
[5]Barry Eichengreen,Michael D.
Bordo.Crises Now and Then:What
Lessons from the Last Era of Financial
Globalization[R].National Bureau of
Economic Research,2002.
[6]M.Friedman, A.J.Schwartz.
国家自然科学奖
A Monetary History of the United
States1867—1960[J].Princeton:Princeton
University Press,1963.
作者单位：中国人民银行律阳市中心支行
责任编辑：•晓雯
65
豫公网安备41160202000603
站长QQ:729038198
关于我们
投诉建议