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摘 要：２０世纪８０年代以来，国际油价分别于１９８５、１９９７、２００８、２０１４和２０２０年经历了５次暴跌，跌幅均超过６０％。从前４次油价暴跌后资源国对外合作政策调整来看，总体上只有２００８年油价暴跌后大部分资源国仍维持高油价时期收紧的对外合作政策，其余３次均放松对外合作政策，也有部分资源国对外合作政策受油价波动的影响不大。受新冠肺炎疫情和石油供应严重过剩的影响，预期本轮油价暴跌后，大部分资源国将调整对外合作政策，既可能扩大对外开放，放宽对外合作政策，也可能收紧对外合作政策，拖欠应付款项，甚至对合作方大开罚单。未来一段时期，油气资源依然是世界能源供应的主要来源之一，中国石油公司面临一定的机会和风险，需积极采取应对措施。 关键词：低油价；资源国；对外合作；政策调整
Abstract ：Since the 1980s, international oil prices have experienced five sharp drops by more than 60% in 1985, 1997, 2008, 2014, and 2020 respectively. In the previous four adjustments of foreign cooperation policies of resource countries after the oil price crash, only after the 2008’s price crash, most of the resource countries still maintained the foreign cooperation policies tightened in the period of high oil prices, the other three times all relaxed the foreign cooperation policies, and some of the res
ource countries’ foreign cooperation policies were not affected by the oil price fluctuations. Influenced by the COVID-19 pandemic and the serious oversupply of oil, it is expected that most resource countries will adjust their foreign cooperation policies after this round of oil price crash. They may expand opening-up and loosen foreign cooperation policies, or could tighten foreign cooperation policies, default on payments due, and even impose large fines on partners. In the near future, oil and gas resources will still be one of the main sources of world energy supply, and Chinese oil companies need to take countermeasures positively to deal with the adjustment under certain opportunities and risks.
Key words ：low oil prices; resource countries; foreign cooperation; policy adjustment
低油价下资源国对外合作政策调整趋势分析
*
尚艳丽1，任重远1，李博媛1，周勇2，钱铮2
( 1.中国石油集团经济技术研究院；2.中国石油国际勘探开发有限公司）
The adjustment trend of foreign cooperation policy of resource countries under low oil prices
SHANG Yanli 1, REN Zhongyuan 1, LI Boyuan 1, ZHOU Yong 2, QIAN Zheng 2
(1. CNPC Economics & Technology Research Institute; 2. China National Oil and Gas Exploration and Development Company Ltd.)
*本文荣获2020年度中国石油学会石油经济专业委员会第七届全国石油经济学术年会征文一等奖。
2020年，受新冠肺炎疫情叠加世界石油供应严重过剩的影响，国际油价经历了第5次暴跌。本文分析20世纪80年代以来4次油价暴跌后资源国政府对外合作政策调整情况，预判新一轮低油价下资源国对外合作政策调整方向。
1 低油价下资源国对外合作政策调整的主要内容
20世纪80年代以来，受石油危机、海湾战争、金融危机和政治动荡等多种因素的影响，国际油价分别于1985、1997、2008、2014和2020年经历了5次暴跌，跌幅均超过60%。油价暴跌对不同的资源国的影响不同。石油出口国的出口收入大幅下滑，蒙受的经济损失最大，部分石油出口国经济形势恶化，财政赤字加剧，债务压力加重，违约风险上升；既产油又进口的资源国石油出口收入下滑，但进口成本下降，喜忧参半；纯石油进口国则受益于进口成本大幅下滑[1]。不管哪种情况，许多资源国都纷纷调整对外合作政策，以应对低油价带来的危机。资源国的对外合作政策通过本国油气法规和油气
合同来体现，涉及对外开放相关政策和具体合同条款等。本文利用对比分析法和实证研究法，在研究全球60多个主要油气资源国（见表1）历次低油价时期的对外合作政策调整情况后发现，在油价暴跌后，资源国政府通常会扩大对外开放，放宽对外合作政策，也可能收紧对外合作政策，拖欠款项甚至开出巨额罚单。1.1 扩大对外开放，吸引外资
油价下跌后，资源国为了吸引外资发展本国的油气工业，扩大对外开放区域或出售油气资产，为外国公司提供投资机会。
宿迁学院图书馆一是扩大对外开放区域。例如，自1989年后，印度尼西亚政府除了在西部老探区内继续提供新的合同区之外，还逐步开放了东部地区一些勘探程度较低的盆地[2]。世界金融危机发生后，委内瑞拉等资源国经济结构单一和外部融资能力不足问题暴露，于是放宽了外资进入的领域。2008年10月，委内瑞拉宣布对奥利诺科产油带Carabobo地区的7个油田进行招标，取消了以往对超重油开发采取的特许经营模式[3]。2009年，由于面临国内经济困难、技术落后，亚太地区部分资源国需要依靠外国资金和技术发展本国的油气工业，开放地区大都是技术难度大或资源潜力欠佳的区域。2010年6月，俄罗斯石油公司（Rosneft，下称“俄油”）与雪佛龙签署协议，共同开发俄罗斯黑海Val Shatskovo油田[4]；9月，俄罗斯自然资源部通过修订案，增加了合法开发海上油气田的公司名单，允许国内的非国有石油公司甚至外国石油公司开发俄海上油气田，打破了只有俄油和俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom，下称“俄气”）两家国有公司才有资格进行海上开发的局面，俄罗斯逐步恢复了海上、大陆架、北极等区
域的对外合作。
二是出售资产或国有公司股份。2014年，俄油向印度石油天然气公司海外投资公司（OVL）
地区国家
中亚－俄罗斯俄罗斯、哈萨克斯坦、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦等
香茅醇中东伊朗、伊拉克、阿联酋、阿曼、沙特阿拉伯、科威特、卡塔尔、巴林、以列、黎巴嫩、塞浦路斯等
非洲阿尔及利亚、埃及、埃塞俄比亚、安哥拉、刚果、索马里、加纳、加蓬、喀麦隆、肯尼亚、利比亚、莫桑比克、南非、南苏丹、尼日尔、尼日利亚、塞内加尔、苏丹、坦桑尼亚、突尼斯、乌干达、赞比亚、乍得等
美洲美国、加拿大、墨西哥、阿根廷、巴西、玻利维亚、厄瓜多尔、哥伦比亚、秘鲁、特立尼达和多巴哥、委内瑞拉等亚太澳大利亚、巴基斯坦、菲律宾、柬埔寨、马来西亚、孟加拉国、缅甸、泰国、新加坡、印度、印度尼西亚、越南欧洲英国、挪威等
表1 历次低油价时期调整对外合作政策的国家
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司能以较快的速度获取服务费，2009年，伊拉克在第一轮招标活动中调整了合同条款，将外国石油公司在联合油田作业公司中的持股比例由49%提高至75%，并把伊拉克国家石油公司的持股比例降至25%。
二是出台优惠政策。2015年，俄罗斯针对一些急需引资发展的区域出台了优惠政策。俄罗斯联邦地下资源局修订《地下资源法》，延长地质勘探许可证的期限，将陆上远东和东西伯利亚地区的勘探期限从5年延长至7年，将大陆架区块的勘探期限延长至10年。
三是放松外资投资限制。2016年，为突破困境，巴西政府解除了巴西国家石油公司在海上区块最低持股30%的限制及其作为海上区块唯一作业者的限制。
四是简化程序，提高政府办事效率。2009年，印度尼西亚油气上游管理机构出台新规定，简化油气开采许可审批手续，延长外国人在印度尼西亚工作的许可年限。2015、2016年，哈萨克斯坦通过简化矿产资源使用程序和简化许可证发放程序等促进油气工业的发展[6]。
1.3 收紧对外合作政策，以缓解低油价时期资金
短缺的压力
历史上，油价暴跌后，为缓解财政和债务压力，部分资源国政府采取各种手段缓解资金压力，个别国家甚至出台了一些对吸引外资有负面影响的政策。
一是增加税收以筹措资金渡过难关。20世纪90年代初，厄瓜多尔开始征收所得税，规定承包商勘探和开发油气所获利润按44.4%的单一税率缴纳所得税。如果所获利润继续在本国投资，所投资部分的税率减少到25%；征收1%的研发税，承包商必须缴纳纯服务费的1%用于科研；设置篱笆圈条款，规定如果同一个承包商参与一个以上的服务合同，该承包商不能用一个合同的利润来冲抵另一合同的损失[7]。2009年5月，伊拉克政府批准了向在伊作业的
出售了10个勘探区块股份，向中国石油集团公司（CNPC ）出售了万科油田10%股份[5]。2015年，俄罗斯累计出售油气资产超过100亿美元，包括部分战略性资产，改变了不对外出售战略资产的政策，不但开放上游战略资产，而且转让大型项目的股权等。2016年12月8日，俄罗斯将政府持有的俄油19.5%股权出售给卡塔尔国家主权基金以及大宗商品交易商嘉能可（Glencore ），作价为102亿欧元（约合110亿美元）。
Cho细胞1.2 放宽对外合作政策，促进石油工业发展
油价下跌后，为了促进本国石油工业发展，资源国政府一般会从增加优惠条件的角度出发，放宽对外合作政策，并取得了一定进展。
一是改善财税条款。例如，20世纪八九十年代油价暴跌后，为吸引外资，印度尼西亚在1988、1989年两次修改产品分成合同条款，给予外商更多的优惠。1989年初，该国出台的新政策提高了外国石油公司的产量分成比例，对勘探边远困难地区，印尼国营石油公司与外国石油公司的产量分成比例（下同）从85:15调整为75∶25；常规地区从85∶15调整为80∶20等。另外，为鼓励外国投资，对尚未获得油气产量的外国石油公司免征增值税。苏联政府在上世纪80年代油价暴跌后规定，在远东经济区对拥有外国股份的合资项目给予特殊优惠，3年内免征所得税（其他地区为2年），同时所得税率降低到10%（其他地区为30%），苏联与美国新奥尔良麦克德莫特（Mcdermott ）国际公司达成开发鄂霍茨克海的油气合作协议。2014年油价暴跌后，委内瑞拉公布了新的石油暴利税政策，将暴利税起征点由2013年的55美元/桶提高至60美元/桶，税率不变；降低部分重油带矿区使用费，由30%降至20%。秘鲁将油气产量矿区使用费由20%降至5%。2008年7月和2014年7月油价暴跌后，俄罗斯、哈萨克斯坦等国通过降低特定地区和特定资源的开采税、收益税和取消部分税费来减轻企业负担。为吸引外资并使外国石油公
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对外国石油公司开出巨额罚单。2016年，埃克森美孚公司受乍得法院指控，要求埃克森美孚支付拖欠乍得政府8.19亿美元的矿税费，并对其处以740亿美元的巨额[8]。
2 低油价下资源国政府对外合作政策调整的窗口期
本文的窗口期定义为，油价下跌后，资源国政府对外合作政策从宽松到重新收紧的时间，即外国公司的机遇期。油价暴跌后，资源国政府对外合作政策调整受到不同因素的影响，包括油气资源禀赋、石油工业发展阶段、地缘政治、经济发展对石油收入的依赖程度以及经济发展多元化程度等，不同类型资源国政府随油价波动调整对外合作政策的窗口期各异，主要有以下不同特点。
2.1 中亚－俄罗斯和拉美地区资源国对外合作政
策极不稳定，受油价波动的影响较大，窗口期较短
中亚－俄罗斯和拉美地区资源国油气资源丰富，油气产量较高，对外合作较为活跃。总体来看，这两个地区的对外合作政策复杂多变，法律法规和对外合作政策缺乏稳定性、系统性和完整性，受油价波动影响较大且经常随油价波动而调整，窗口期较短。这些资源国所有重要的资源均由国家控制，受民族文化等因素的影响，其对外油气合作中的民族主义体现了实用主义，在对外经济活动中强调自身利益，运用丰富的油气资源作为重要武器，以谋求政治和经济利益最大化。独联体国家国内政治局势不
稳定导致其对外合作政策剧变，窗口期短至1～5年。土库曼斯坦是独联体国家中油气政策最为摇摆不定的国家。1996年，土库曼斯坦对里海归属权所持态度前后不一，导致该国与俄罗斯和伊朗签订的联合开发里海大陆架相关协议最终以失败告终[9]，该国对外合作陷入困境。2014年上半年油价高
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外国石油公司征收35%所得税的议案，高于之前的15%。2015年，俄罗斯将国内矿产资源开采税由776卢布/吨增至950卢布/吨。2016年，莫桑比克修改勘探开发合同法规，开始征收天然气生产税，税率为6%，且须以现金支付。
二是修改对外合作合同模式或合同条款。2009年，哈萨克斯坦、厄瓜多尔和俄罗斯弃用产品分成合同，改用合资公司模式或服务合同等开展对外合作，从而压缩外国公司的利益空间，提高政府收益。利比亚国家石油公司修改埃尼、加拿大石油公司、西方石油公司和雷普索尔石油公司的产品分成合同条款，将其分成比例降低了10～15个百分点，由此使利比亚政府增加收入54亿美元。
威坪中学三是加强政府对油气资源的管控。2009年，委内瑞拉颁布相关法律，对石油领域的39家公司实施国有化，国家石油公司接管60家私有服务公司。俄罗斯修改《地下资源法》，规定国际石油公司在战略性资产项目中的参股比例不得超过10%，国家石油公司参股比例不得超过5%，外国公司不得参与海上油田开发。2015年，伊拉克政府和外国公司重新谈判合同，将伊拉克本土公司的持股比例由5%调整至25%。
四是提高本土化要求。2009年，尼日利亚政府严格控制油气领域外籍劳务人员的使用比例，所有在油气领域拟使用外籍劳务的申请，在递交内务部申请工作配额前，须事先得到能源部的批准。2015年8月，肯尼亚能源和石油部出台新的石油法修正案，新法案提高了石油公司使用当地员工、资源和设备的比例，规定石油公司在开始油气作业的10年内使用当地商品和服务的比例为60%～90%，管理层和技术工人的当地员工比例为70%～80%。
五是通过拖欠款项或等措施缓解资金压力。2014年油价暴跌后，委内瑞拉和伊拉克等法律不完善国家出现拖欠合作伙伴服务费和应收款事件。2016年，乍得和尼日利亚等国以环保问题、未申报石油出口或交纳足够税款等经营不规范为由，
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合作政策可分为3种类型。一是石油上游领域不对外开放，主要包括沙特阿拉伯和科威特。这两个国家的石油上游领域全部由本国的国家石油公司垄断开发，下游领域也基本由本国公司控制，但外国资本可以参与。二是石油上下游对外开放，主要包括伊朗、伊拉克、叙利亚、也门、阿曼、阿联酋、卡塔尔、巴林和约旦等国。三是天然气上游领域对外开放，主要包括沙特阿拉伯、科威特、伊朗、伊拉克、卡塔尔、阿曼、阿联酋等国，但主要目的是利用外国资本和技术开发本国暂时无力开发的天然气
资源、非常规资源和伴生气收集等。
为保护本国油气资源，获得更多的石油收入，20世纪八九十年代，中东地区油气资源国对外合作政策的窗口期一般在5～10年。相对而言，海合会成员国的法律法规较为健全，对外合作政策较为稳定，受油价波动的影响较小，窗口期相对较长。油价暴跌后，海合会资源国也出台了提高本土化比例的政策，以保护本土利益。例如，20世纪80年代油价暴跌后，沙特阿拉伯的第四个五年计划（1985－1990年）提出，到1989年末裁减120万外籍劳工等。此后，在各国本土化政策以及世界石油价格波动等因素的影响下，1995、2006年，海合会成员国外籍员工比例一度分别下降至34.2%和37.5%，低于1985年的48.2%。2014年油价暴跌后，为增加收入，6个海合会成员国仅对税收政策进行了局部调整，推出了增值税，并于2018年1月及以后陆续生效。伊朗自1995年油气行业对外开放以来，受制裁影响，持续放松对外合作政策以吸引外资，政策受油价影响不大，窗口期较长，但对外合作受阻。伊拉克经济结构单一，受油价下跌的冲击较大。该国全产业链对外开放，窗口期长，但石油法规缺失，政府经常根据自己的意愿重新与外国石油公司谈判合同条款，对外合作政策多变。目前，伊拉克已经和外国石油公司重新签署了多个大油田的项目合同。
中东地区其他一些刚获得巨大油气发现、有待吸引外资的资源国，包括东地中海地区以列、
企，哈萨克斯坦接连收紧油气对外合作政策，包括提高本土化比例以及对外国公司接连等。2014
年7月份油价暴跌后，哈萨克斯坦议会下院通过了旨在完善该国投资环境的部分修改补充法案，放松了合作条款，出台企业所得税、土地税各免税8年，以及财产税免除8年的优惠政策等，以吸引外资。签订投资合同后，在投资项目建设期间，以及投运后的1年内，投资者有权享受免于对外籍员工的用工限制。
在拉美地区，油气对外合作政策经常因油价波动而调整。例如，2009年油价稍有上涨后，拉美国家再启国有化进程，以期加强对油气资源的掌控，缓解资金压力。10月，巴西政府签署4份有关深海石油勘探和开采的法律草案，通过巴西国家石油公司（Petrobras ）控制2007年以来发现的巴西深海油田的全部开发权。2010年，巴西国有化步伐进一步加快并深化。8月，巴西总统签署法令，将组建一家新的国有石油公司，负责监管尚未签约许可证的盐下油区，并管理新签的合同。2016年，面对日益恶化的政治经济形势和萎靡不振的油气生产，巴西通过了石油法修正案，放松对盐下区块的管制；解除巴西国家石油公司在海上区块最低持股30%的限制，并解除巴西国家石油公司作为海上区块唯一作业者的限制。值得一提的是，拉美地区是资源民族主义的发源地，地区资源国的油气政策除常随油价变化而调整外，还随政府领导人执政的需要而更改。例如，2013年，马杜罗上台执政后，委内瑞拉逐步放松税收条款，鼓励外资进入，改变了前任总统查韦斯1999年以来的国有化政策。
2.2 中东地区部分资源国对外合作政策受油价影
响较小，对外合作政策窗口期各异
中东地区油气资源丰富，对外合作以下游领域为主。历史上，中东地区部分资源国的对外油气合作政策受国有化、战争和制裁等多种因素的影响。该地区资源国政治、安全、社会形势和法律法规各异，窗口期不同。中东地区资源国的对外油气
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