·反恐打黑研究·
闵剑
摘 要:《防止和惩治恐怖主义公约》是第一个反恐怖主义的国际公约，在国际社会反恐怖主 义立法中具有里程碑意义。该公约以法律的形式明确了国际恐怖主义的定义，确立了对恐怖主义
的普遍管辖权和“或引渡或起诉”的原则，要求在全球范围内形成反恐怖主义的情报交流机制，设立审判和惩治国际恐怖犯罪的国际刑事法院。 关键词：恐怖主义；反恐怖；防止和惩治恐怖主义公约 中图分类号:D815.5 文献标识码:B 文章编号:1672-1020(2005)06-0130-04 收稿日期:2005-07-10作者简介：闵剑(1971-)，女，南京大学国际关系专业硕士
研究生，江苏警官学院讲师，南京,210012.
国际联盟是第一次世界大战后最早成立的维护世界和平的机构，国际社会对恐怖主义的联合斗争最早由国际联盟牵头，时间可以追溯到上个世纪30年代。
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1934年12月，国际联盟理事会任命一个委员会起草一项反恐怖主义的国际公约，由比利时、英国等11国专家组成反恐怖主义委员会，该委员会于1935年5月完成了《防止和惩治恐怖主义公约》(以下简称《公约》)的第一稿。1936年1月，国际联盟反恐怖主义委员会在日内瓦举行第二次会议，对《公约》草案进行修改，形成公约草案的第二稿，并提交国际联盟理事会。1937年4月国际联盟反恐怖主义委员会召开了最后一次会议，对公约草案再一次进行修改，最终确定并形成了两个独立的国际公约:《公约》和《建立国际刑事法院公约》。
国际联盟于同年11月16日通过了上述两个公约。
因为二战爆发在即,《公约》未能获得多数签字国的批准而没有生效，但是在国际社会的反恐怖主义立法中，该公约开创了国际社会打击和遏止恐怖犯罪的先河，具有里程碑的意义。该公约中所包含的许多条款至今仍有现实意义，被联合国制定的反恐怖主义犯罪的国际公约所吸纳，奠定了国际反恐怖主义立法的基础，推动了反恐怖主义的国际合作。
一、第一次对恐怖主义在法律上予以定义《公约》第一次对恐怖行为及恐怖活动犯罪的行为表现在法律上予以明确。恐怖行为是指直接反对一个国家，在个别人士、个别团体或公众中制造恐怖的犯罪行为。《公约》确定了六类恐怖主义犯罪，表现为:(1)故意危害国家元首、执行国家元首特权的人士、其法定继承人或指定继承人、上述人士的配偶、担任公职或负有公共任务人士的生命、健康或自由的行为;(2)故意毁灭或损害另一缔 ·
130·第20卷第6期2005年11月 江苏警官学院学报
JO U RN A L O F JIA NG SU PO L ICE O FF ICER CO L LEG E V ol .20N o .6 N ov .2005
约国的公共财产的行为;(3)故意通过共同危险造成危害生命的行为;(4)构成上列犯罪的任何企图;
(5)制造、获得、扣留或供给武器、军火、爆炸品或毒物等，其目的是针对任何国家;(6)共谋、教唆、直接和公开的煽动、故意参加上述恐怖活动，有意识地提供一切援助。准备上述恐怖犯罪的行为也构成恐怖犯罪。恐怖主义犯罪还包括伪造或篡改护照或其他同等文件的一切欺诈活动。
这是第一个对“恐怖主义”所作的定义和范围的划定，有助于在国际范围内开展协调一致的行动，打击恐怖主义。但是基于《公约》产生的历史背景，该《公约》仅仅强调对国家元首、公职人员的保护，没有提及对普通无辜伤害的恐怖行为，因此其恐怖主义概念存在着很大的局限性和片面性。国际私法论文
当今国际社会仍未能就恐怖主义定义达成一致的认识，形成一个准确的法律定义。不管是条约法还是习惯法都未能就恐怖主义提供一个完整的法律定义。在联合国已有的法律文件中缺乏对国际恐怖主义的法律含义的定义性说明，国际恐怖主义定义仅限于国际恐怖主义特定的范围、手段、结果或者是某些国家所确定的定义，恐怖主义的具体表现突出在其行动所具有的政治动机或目的，缺乏对恐怖主义
具体表现形式的表述。国际社会往往依赖于国际国内立法及法定程序对某一类恐怖主义犯罪进行惩处。从联合国1963年通过的《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》(东京公约)，到联大2000年通过的《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》等12个系列公约，将劫持人质、劫持航空器、危害民用航空安全、恐怖爆炸、危害外交代表、危害海运安全、危害海上固定平台安全、资助恐怖主义等作为打击的对象，对恐怖主义的界定定位于特定的恐怖主义罪行，从行为的方式及其后果来认定防止和惩罚具体的恐怖主义具体行为。由于恐怖活动涉及政治问题，一些国家也不愿支持国际法就对恐怖主义追究个人刑事责任，因而真正接受并履行国际反恐公约的国家并不多。只要没有完整的多边协定对国际恐怖主义进行定义，在国际法层面就不会创制出任何得到公认的审判和诉讼制度，也不利于国际合作打击恐怖主义。
当前国际社会要明确国际恐怖主义的法律定义和性质。首先将国际恐怖主义定性在国际犯罪的范畴内，具备国际犯罪的实质特征与法律要件。恐怖主义必须是国际社会公认的国际犯罪所具有的严重危害国际社会公共利益的行为。其次，恐怖主义必须触犯了国际刑事法律规范，符合国际犯罪的构成要件，具备国际法的刑事违法性。再次，国际恐怖主义应具备受到刑事处罚的性质。
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《公约》第一次对国家恐怖主义予以界定，提出了国家本身避免作出旨在反对另一国家的恐怖活动，而且要承担防止和惩治此类活动的义务。对国家恐怖主义的界定对当今国际合作打击恐怖主义具有重要的意义。直到今天，一些国家公然支持他国反政府的恐怖活动，对恐怖主义持双重标准。凡符合本
国利益而实施的恐怖行为给予默许和支持，凡有害于本国利益实施的恐怖行为给予制裁和打击；只打击针对本国的恐怖活动，不反对针对他国的恐怖活动，甚至是把意识形态对立国家和地区的誉为“自由斗士”，在政治经济军事方面给予支持，这是当前国际恐怖主义滋生和泛滥的一个重要原因。
二、第一次确立了对恐怖主义的普遍管辖原则和“或引渡或起诉”原则
国际往往利用“政治犯不引渡”的原则，在实施恐怖活动后逃往对其行为予以理解和宽容的国家，寻求免于被引渡和惩罚的保护。《公约》第一次以国际公约的形式肯定了对侵害应受国际保护人员的恐怖罪行实行管辖权，也就是说，即使恐怖犯罪具有政治因素，各国在引渡问题上也不应将这类犯罪视为政治犯罪，从而确立了恐怖主义的非政治化原则。《公约》明确规定恐怖犯罪作为国际犯罪，应予引渡。在各缔约国间已经缔结的引渡条约或将要缔结的引渡条约中把公约规定的恐怖主义犯罪行为作为可引渡的案件。如果缔约各国双方不存在引渡条约，以互惠为条件，缔约国双方应承认公约规定的恐怖主义犯罪行为为可引渡案件。在一缔约国领土内以该缔约国为危害对象构成公约所列举的恐怖行为应被视为应予引渡的案件。在一缔约国领土内的外国人犯了公约所列举的恐怖主义罪行，就如同在其本国领土内犯罪一样，该国仍有权予以追溯和惩罚。
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闵剑：评《防止和惩治恐怖主义公约》
对国际恐怖犯罪实行“不引渡即起诉”的原则,《公约》规定所有缔约国应在刑法中把本公约确认的恐怖活动规定为犯罪，对恐怖犯罪的刑罚、追诉、审判、原宥、赦免和大赦权适用各国国内法的管辖。也就是说，如果一缔约国不引渡恐怖主义罪犯，则缔约国一方按照国内法程序对予以起诉。如果一缔约国不承认引渡本国公民，该国公民在外国犯了公约所列举的恐怖主义罪行后返回其本国领土，则该国有权力予以追诉和惩罚。各缔约国对在本国境内发现的在外国犯有此类罪行的本国人或外国人如同在本国领土内犯罪一样予以追诉和惩罚。
《公约》以全面公约为导向，以国际刑事司法协作为基础，建立了反恐怖合作体系。《公约》将国际恐怖主义界定为普遍的国际犯罪，在普遍管辖的基础上对进行惩罚，在世界范围内形成一个追诉国际恐怖主义犯罪的天罗地网，使得国际无处藏身，无一例外地受到公约的制裁。在国家加强刑事司法合作的同时，实施“或引渡或起诉”原则，配合以各个国家国内立法在控制和惩治恐怖犯罪的有效衔接，在世界范围内形成预防和打击犯罪的“铜墙铁壁”。“或引渡或起诉”原则既是普遍管辖原则的逻辑要求，也是国际引渡条约的重要法则，国际引渡合作没有这个原则的制约，在被请求国不
同意引渡的情况下，国际社会联合打击恐怖主义犯罪的行动将不会奏效。
20世纪60年代以来，随着国际恐怖主义的泛滥，国际社会针对特定形式的恐怖主义犯罪先后签订了一系列国际公约，除了针对侵犯受国际保护人员包括外交代表实施普遍管辖权外，当前国际社会未普遍接受和认可“或引渡或起诉”原则,“或引渡或起诉”原则在《关于制止非法劫持航空器的公约》等一系列国际公约中表述为,“在其境内发现被指称的罪犯的缔约国，如不将此人引渡，则不论罪行是否在其境内发生，应无例外地将此案件提交其主管当局以便起诉，该当局应按照本国法律，以对待任何严重性质的普通罪行案件的同样方式做出决定。”也就是说，对的惩治在很大程度上要依据缔约国国内法来实施，是以合作国家各自国内立法为基础的不同国家的行为方式，其适用的实体法为各国国内刑法，适用的程序为国内诉讼程序。若各当事国实施引渡，则必须由各国国内刑法同样确定该行为为犯罪并对该犯罪人实施相应的刑事处罚。当前国际社会没有形成一个统一的恐怖主义定义，各国往往根据自己的国家利益来评估恐怖主义及其形式，出于政治原因，不存在双重犯罪问题，就无法引渡。该原则在适用过程中因各国制定的法律存在差异使得可能逃避当事国法律的制裁。因此“或引渡或起诉”没有得到国际社会的普遍支持，不利于彻底追究的刑事责任。
三、确立了审判和惩治国际的机构———国际刑事法院
与《防止和惩治恐怖主义公约》同日签订的是《创立国际刑事法院公约》，这是各国第一次为审判和
惩治国际缔结的国际公约，以便通过它在向具有国际性质的犯罪作斗争中获得进一步的发展。其后有13个国家在《创立国际刑事法院公约》上签字。但是第二次世界大战于同年爆发，紧张的国际局势使得公约谈判国无暇顾及签署或批准公约的问题，本公约签字国未交存批准书，该公约未生效。国际刑事法院作为国际刑法的一种基本设想和形式，对一切列为恐怖国际犯罪的个人和国家的不法行为，有管辖、审理和判决的权力，在规定的条件下，审判受控犯有《公约》所列罪嫌的被告。适用的情况有:(1)《公约》所列举的恐怖主义罪行，提交国际法庭受理;(2)如果请求引渡的国家是缔约国，在准许引渡的情况下，将被告提交国际法院。
国际刑事法院的建立意味着恐怖主义犯罪不再是国内法意义的犯罪，也不再仅仅受到国内法院的管辖和制裁，而是由各主权国家同意建立国际机构，认定、审判具有国际性质的恐怖主义罪行。主权国家开始考虑并探索超越传统的属人管辖权和属地管辖权实践，为整个国际社会的利益建立一个超越国家领土范围的常设国际刑事司法机构———国际刑事法院审判恐怖犯罪。主权国家已经意识到，在一定条件下，通过缔结国际条约，主动放弃或让渡一部分国家主权，本身就是国家的主权行为，也是为了国家的更高利益，为了国际
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江苏警官学院学报 2005年第6期
社会的整体利益。1998年7月17日联合国设立国际刑事法院全权外交代表会议，通过《罗马规约》，国际刑事法院于2002年7月成立。《罗马规约》规定，国际刑事法院仅对国际社会关注的最严重的犯罪具有管辖权，国际刑事法院对灭绝种族罪、危害人类罪、战争罪、侵略罪有管辖权。同时将种族隔离罪、侵害应受国际保护人员罪、劫持人质罪、酷刑罪、贩卖罪列入附件中成为条约犯罪。国际恐怖主义犯罪没有包括在内，对国际恐怖主义犯罪国际刑事法院没有管辖权。依照罗马规约第121条和123条制订条款，界定侵略罪的定义，及规定国际刑事法院对这一罪行行使管辖权的条件后，国际刑事法院才能对侵略罪行使管辖权。也就是说只有明确国际刑事法院具有管辖权的国际犯罪的具体定义，国际刑事法院才能实施管辖，而国际社会并没有就国际恐怖主义达成一个普遍接受的定义，对恐怖主义犯罪在法律上没有明确的统一解说，也影响了恐怖主义犯罪进入国际刑事司法体系的进程。同时国际刑事法院只对规约中规定的国家同意国际刑事法院行使管辖权的那部分国际罪行行使审判管辖权，而对那些虽然在规约中已有规定，但国家不同意国际刑事法院管辖的国际罪行，不行使管辖权，这样一些国家将特定的国际罪行交给国际刑事法院，而有些国家则继续对这些特定的国际罪行继续行使国内管辖权，自行审判。当前世界各国应让渡部分对国际犯罪的刑事司法管辖权给国际刑事法院，在世界范围内建立统一的全球的刑事司法系统，单靠一国或几国间的司法合作难以预防惩处国际恐怖犯罪。
四、建立了全球反恐怖的情报交流机制
反恐怖离不开情报的交流和合作。对恐怖主义犯罪的预防和控制的前提是各国之间信息、情报的合作与协助。《公约》扩大了各领域的情报交流的范围，建立了反恐怖情报合作机制，在全球范围内建立共享信息库，交换信息，要求各国成立反恐怖的专门协调机构，在其认为适当的范围内，向合作国家提供一切现有的情报，这些情报和资料将有助于逮捕被控犯有恐怖罪刑的人及有关协助、资助和援助恐怖犯罪的人员。情报交流的范围包括:(1)恐怖行为以及恐怖活动组织计划阶段的情报，以及相关的说明、抄本或照片。(2)对犯罪嫌疑人进行的调查、追诉、逮捕、判决、驱逐出境和的动态等情报，特别是的特征、指模、相片等情报。(3)与恐怖行为有关的文件、武器、器械等。当前国际社会在打击恐怖主义犯罪的过程中，相互交换情报、信息的内容和范围没有统一的规范，每一个国家为了保护提供情报的证人，对自己掌握的信息、情报都不会毫无保留地提供给他国，这对国际社会预防和打击恐怖主义不利。《公约》提供了各国间信息交流的范例。“9·11事件”之后，联合国安理会通过了1373号决议，再次呼吁各国加强行动信息的交换，特别是有关或恐怖网络行动的信息、伪造或错误的旅行文件、携带上交通工具的武器、或敏感材料、使用的通信技术以及拥有大规模杀伤性武器所造成的威胁等内容。
国际恐怖主义是全球性公害，被称为“20世纪的政治瘟疫”，一直到今天国际社会与之斗争未能分出胜负。国际恐怖主义威胁了全人类的共同安全，没有哪一个国家能够超脱于外，也不可能仅仅依靠某一
二维力传感器国家的力量就能彻底解决，国际社会必须联合起来，共同对付国际恐怖主义。当前国际社会没有一部全面的、统一的国际反恐怖主义公约，由联合国制订的一系列多边反恐公约由于政治利益分歧及对恐怖主义认识的差异，普遍缺乏约束力，已经不能适应国际恐怖主义发展的新形势。国际社会缺乏对国际恐怖主义犯罪的明确的定义，国际认定机构和标准，审判机构，各国只能依据各自的标准和程序认定某一行为是否构成恐怖主义犯罪行为，依据各国国内法审判，因此在国际法律制度层面建立一套反恐怖主义的国际机制，出台一部全面打击恐怖主义的国际反恐怖公约，为打击国际恐怖主义提供法律依据已经迫在眉睫。
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